Brief regering : Opzet periodieke rapportages Innovatiebeleid en Ondernemerschap 2020-2025

31 311
Zelfstandig ondernemerschap

Nr. 147
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 september 2024

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de onderzoeksopzet voor de twee uit te voeren
periodieke rapportages op het gebied van het Innovatiebeleid en Ondernemerschap1.

1. Inleiding

Periodieke rapportages

In de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) van het Ministerie van Economische Zaken
(EZ) zijn voor het jaar 2025 periodieke rapportages geprogrammeerd voor de thema’s
Ondernemerschap en Innovatiebeleid. Een periodieke rapportage vormt het sluitstuk
van een beleidsthema op de SEA. Deze geeft op themaniveau een totaalbeeld van de bereikte
doeltreffendheid, doelmatigheid en de (gerealiseerde) voorwaarden hiervoor. Een periodieke
rapportage vormt een synthese van de evaluaties, monitors en andere onderzoeken die
gedurende de 4- tot 7-jarige looptijd van een SEA-thema zijn opgeleverd.

De periodieke rapportages vervangen vanaf 2024 de beleidsdoorlichtingen. De thema’s
Ondernemerschap en Innovatiebeleid omvatten beleid op de beleidsartikelen 2 en 3 van
de begroting van EZ, respectievelijk getiteld: «Bedrijvenbeleid: innovatie en ondernemerschap
voor duurzame welvaartsgroei» en «Toekomstfonds». In 2020 heeft een beleidsdoorlichting
plaatsgevonden van deze twee artikelen, gebaseerd op evaluaties uitgevoerd in de periode
2014–20192. De aankomende periodieke rapportages zullen betrekking hebben op de periode 2020–2025,
gebaseerd op evaluaties en monitors uitgevoerd in de periode 2020–2024 en gedeeltelijk
2025 als overloopjaar. In de bijlage bij deze Kamerbrief vindt u een overzicht van
alle beschikbare evaluaties en monitors uit deze periode.

Hoewel voor de thema’s Ondernemerschap en Innovatiebeleid afzonderlijke periodieke
rapportages zijn op te stellen, wordt in de aanpak rekening gehouden met complementariteit
tussen de twee thema’s. Er is voor gekozen om de twee periodieke rapportages qua methodiek
op vergelijkbare wijze te laten uitvoeren. Samen geven ze zo een totaalbeeld van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid op deze met elkaar verweven onderwerpen.
Die verwevenheid ligt in het feit dat ondernemerschap essentieel is voor het realiseren
van innovatie en innovatie op haar beurt mogelijkheden biedt voor vernieuwend ondernemerschap.
Daarmee dragen deze thema’s van het bedrijvenbeleid bij aan het verdienvermogen van
bedrijven, aan vernieuwende oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen en aan duurzame
welvaartsgroei.

2. Scope en globale uitgangspunten

Strategische en tactische doelen van het DG Bedrijfsleven en Innovatie

Het directoraat-generaal Bedrijfsleven en Innovatie (B&I) van het Ministerie van EZ
heeft in de afgelopen periode vier beleidsdoelen op strategisch niveau geformuleerd:

A. Verduurzaming van het Nederlandse bedrijfsleven

B. Een uitmuntend ondernemings- en vestigingsklimaat

C. Innovatiebevordering & economische vernieuwing sectoren

D. Een weerbaar Europa & sterke Nederlandse regio’s: beleidsrealisatie in partnerschap
met Rijk-Regio-Europa-internationaal

De voorziene periodieke rapportages richten zich op de strategische doelen B en C,
omdat deze de instrumenten bevatten die aansluiten op de SEA-thema’s Innovatiebeleid
en Ondernemerschap.

Binnen de strategische doelen B en C zijn tactische doelen geformuleerd. Een deel
van het instrumentarium valt primair onder deze twee strategische doelen, maar heeft
ook een duidelijke internationale of juist regionale component. Denk bijvoorbeeld
aan de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s): deze vormen allereerst een onderdeel
van een goed werkende financieringsmarkt, maar zijn ook gericht op versterking van
de regio’s. De onderliggende tactische doelen zoals ze onderdeel vormen van deze periodieke
rapportages zijn:

B1. Toegang tot financiering met een effectief kapitaalmarktinstrumentarium en een goed
werkende financieringsmarkt

B3. Adequate wet- en regelgeving voor ondernemerschap, inclusief het verlichten van regeldruk
voor bedrijven

B4. Bevorderen van de beschikbaarheid van voldoende (technisch) geschoold personeel (menselijk
kapitaal); met focus op de transities & groeisectoren

B5. Zorgdragen voor kennisveiligheid en het realiseren van een modern IE-systeem dat aanzet
tot kennisbenutting en kennisbescherming

B6. Attractief vestigings- & investeringsklimaat, inclusief gerichte acquisitie buitenlandse
bedrijven en investeringen

B7. Een goede en toegankelijke publieke dienstverlening voor ondernemers, inclusief adequate
voorlichting, informatievoorziening en een actueel Handelsregister

C1. Missiegedreven innovatiebeleid: realiseren PPS-innovatieprogramma’s met economische
en maatschappelijke impact, inclusief de bijdrage van de (top)sectoren (KICs)

C2. Innovatie bedrijfsleven versterken met een doelmatig en doeltreffend instrumentarium

C3. Het realiseren van een excellent toepassingsgericht kennisstelsel

C4. Valorisatie van kennis & onderzoek en het vergroten van innovatieve toepassingen

C5. Het integraal ondersteunen van start- & scale ups

C6. Het ondersteunen van de digitale transitie van bedrijven en sectoren

C7. Het versterken van de concurrentiekracht en de economische vernieuwing van sectoren

In de periodieke rapportages worden beleidsinstrumenten gerelateerd aan deze tactische
doelen en overkoepelende strategische doelen. Instrumenten die vallen onder het thema
Ondernemerschap zijn veelal te relateren aan tactische doelen onder strategisch doel B
en instrumenten die vallen onder het thema Innovatiebeleid veelal aan tactische doelen
onder strategisch doel C. Er zijn instrumenten die aan meerdere tactische doelen relateren.
Deze instrumenten zullen als onderdeel van de beleidsmix van beide doelen beschouwd
worden in de periodieke rapportages.

Doeltreffendheid, doelmatigheid en doelgroepbereik in de context van de beleidsmix

In de periodieke rapportages zullen bestaande uitspraken over het doelgroepbereik,
de doeltreffendheid en doelmatigheid van afzonderlijke beleidsinstrumenten in kaart
worden gebracht op basis van evaluaties en monitors die zijn uitgevoerd van de beleidsinstrumenten.
Die inzichten zullen gecombineerd worden in syntheses om zo het niveau van afzonderlijke
instrumenten te overstijgen en de gehele beleidsmix te beoordelen op (voorwaarden
voor) doeltreffendheid en doelmatigheid.

Dat zal gebeuren op het niveau van de tactische doelen en op dat van het algehele
beleid gericht op innovatie dan wel ondernemerschap. Per tactisch doel wordt hiervoor
door het ministerie een beleidstheorie opgesteld. Tijdens de uitvoering van de periodieke
rapportages kunnen de uitvoerende bureaus hierop reflecteren en deze toetsen op witte
vlekken.

Specifiek voor het tactisch doel dat raakt aan bedrijfsfinanciering zal aangesloten
worden op het recent uitgevoerde Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Bedrijfsfinanciering.
De inzichten uit het IBO zullen waar nodig aangevuld worden met die uit recentere
evaluaties van financieringsinstrumenten.

Ontbrekende evaluaties

Niet van alle instrumenten zal tijdig een evaluatie beschikbaar zijn. Dit speelt met
name bij instrumenten die nog maar relatief kort bestaan en waarvan evaluaties simpelweg
nog niet hebben plaatsgevonden. Zij kunnen al wel beoordeeld worden op hun bijdragen
aan een beleidsmix per tactisch doel en aan het bereiken van de overkoepelende strategische
doelen en beleidsvisie. De te beantwoorden vraag is dan of de beleidsinzet een evenwichtige
bijdrage levert aan de beleidsmix en verschillende knelpunten/marktimperfecties goed
adresseert, en of de doelgroep van een instrument de juiste is, gegeven de context
van het tactisch doel.

Ook het missiegedreven innovatiebeleid is nog niet geëvalueerd. Dit is een bredere
systeemaanpak gericht op het adresseren van maatschappelijke uitdagingen en de ontwikkeling
van sleuteltechnologieën. Een evaluatie daarvan kent grote uitdagingen en is in 2026
gepland. Wel zijn evaluaties beschikbaar van diverse instrumenten die onder het missiedreven
innovatiebeleid vallen en is er in 2021 een voortgangsrapportage aan uw Kamer gestuurd3.

Flankerend beleid

Als breder aandachtspunt geldt dat er bij diverse tactische doelen beleid wordt gevoerd
dat regisserend, coördinerend, ondersteunend of sturend van aard is, al dan niet in
aanvulling op de inzet van financiële instrumenten. Dat type beleid heeft geen budgettair
beslag van instrumenten en wordt gefinancierd vanuit de apparaatsuitgaven van het
kerndepartement en RVO als uitvoeringsorganisatie. Over het algemeen zijn daar geen
evaluaties van beschikbaar.

De inzet is om dit type beleid wel mee te laten nemen bij de analyses en beoordelingen
van de beleidsmix per tactisch doel. Het is te beoordelen op legitimiteit, plaats
in de beleidsmix en doelgroepen waar het beleid zich op richt. Verder kan literatuur
daar waar mogelijk benut worden om een inschatting te maken van bijdragen van het
beleid aan het realiseren van de tactische doelen waar het betreffende instrumentarium
aan gerelateerd is.

Uitzondering hierop is het beleid ten aanzien van het bevorderen van menselijk kapitaal
(tactisch doel B4). Dat bestaat volledig uit flankerend beleid waarvoor een lichte,
kwalitatieve evaluatie zal worden uitgevoerd als onderdeel van de periodieke rapportage
op het thema Ondernemerschap.

Budgettair beslag

De reikwijdte van de periodieke rapportages bestaat uit het instrumentarium binnen
de beleidsartikelen 2 en 3 dat gerelateerd is aan de thema’s Ondernemerschap en Innovatiebeleid,
aangevuld met de extracomptabele fiscale regelingen op deze beleidsterreinen binnen
de Miljoenennota van het Ministerie van Financiën. De bedragen worden gekoppeld aan
de tactische doelen, waarmee ze een belangrijke rol kunnen spelen bij de beoordeling
van de beleidsmix per tactisch doel. Over de onderzoeksperiode wordt een meerjarig
budgettair overzicht opgesteld.

Aanbestedingsprocedure en complementariteit tussen de periodieke rapportages

De periodieke rapportages worden aanbesteed in één Europese aanbesteding met twee
percelen, waarbij de onderzoeksbureaus gevraagd zullen worden te reflecteren op de
complementariteit tussen de twee beleidsthema’s. In een kabinetsreactie bij aanbieding
van de twee periodieke rapportages aan uw Kamer zal de verbinding tussen beide rapportages
nader worden gelegd door de resultaten ook op overkoepelend niveau voor beide beleidsterreinen
te beschouwen en te belichten vanuit een integrale beleidsvisie op ondernemerschap
en innovatie.

3. Verdere schets van de beoogde aanpak

Beoogde aanpak op hoofdlijnen

Voor de periodieke rapportages is een aanpak beoogd waarbij schematisch op hoofdlijnen
het volgende proces wordt afgelopen:

− Analyse van de tactische doelen waar de instrumenten binnen het in beschouwing te
nemen thema Ondernemerschap dan wel Innovatiebeleid aan te relateren zijn en de daarbij
behorende beleidstheorieën.

− Analyse van het pakket aan instrumenten per tactisch doel en de bijbehorende financiële
middelen, voor zover het om financiële instrumenten gaat.

− Reflectie op de beleidstheorieën en beoordeling van instrumentenpakketten per tactisch
doel op evenwichtigheid qua te adresseren knelpunten/marktimperfecties, en een reflectie
op evenwichtigheid van het instrumentenpakket over de thema’s heen.

− Bestudering van evaluaties en monitors van instrumenten binnen het betreffende thema
en in kaart brengen van conclusies met betrekking tot (voorwaarden voor) doeltreffendheid
en doelmatigheid, alsmede het doelgroepbereik van instrumenten4. Hierbij ook oog hebbende voor de totale beleidsmix per tactisch doel en de bijdragen
van flankerend beleid aan het bereiken van de tactische doelen.

− Per tactisch doel in beeld brengen van de conclusies die over doeltreffendheid en
doelmatigheid van instrumenten zijn te formuleren op basis van de uitgevoerde evaluaties.
Hierbij is ook het doelgroepbereik van de instrumenten te schetsen, als afzonderlijk
aspect gerelateerd aan zowel de doeltreffendheid als de doelmatigheid van het beleid.

− Per tactisch doel in kaart brengen van welke instrumenten geen evaluaties beschikbaar
zijn en de financiële omvang hiervan. Die instrumenten vervolgens beoordelen op legitimiteit
en plaats in de beleidsmix en bezien in hoeverre er inschattingen van effectiviteit
kunnen worden gegeven op basis van literatuur.

− Conclusies trekken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van instrumenten in totaliteit
en kennislacunes die daarbij gelden.

− Formuleren van mogelijkheden voor het vergroten van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid of de voorwaarden daarvoor.

− Eén of meer besparingsvarianten uitwerken waarmee op doelmatige wijze een besparing
van 20% op de budgettaire grondslag van het beleidsthema kan worden gerealiseerd.
Wanneer 20% onmogelijk wordt geacht, kan op voorwaarde van een goede inhoudelijke
argumentatie gekozen worden voor een alternatief percentage dat recht doet aan een
voor het beleidsterrein significante besparing.

Het onderzoek langs de hierboven aangegeven lijnen is uit te voeren op basis van deskresearch
als onderzoeksmethode, daarbij ook gebruikmakende van de verschillende monitors die
op deze twee beleidsterreinen reeds bestaan. Interviews met beleidsmakers en uitvoerders
van instrumenten bij met name RVO kan aanvullend van waarde zijn voor een beter begrip
van de instrumenten waarvoor geen evaluatie beschikbaar is.

Onderzoeksvragen

De hoofdvragen in het evaluatieonderzoek zijn voorlopig als volgt te verwoorden:

Beleidsmix

Schets en beoordeel de beleidsmix per tactisch doel. Benoem daarbij de instrumenten
die onderdeel uitmaken van de periodieke rapportage, maar ook de overige inzet die
op de tactische doelen wordt gepleegd, zoals netwerken, het organiseren van evenementen,
coördinatiefuncties, etc. Benoem ook de inzet van andere departementen, zoals het
beleid van OCW op het terrein van menselijk kapitaal.

Doelgroepbereik

Geef een overzicht van de conclusies met betrekking tot het doelgroepbereik van de
verschillende instrumenten en geef een beschouwing van het doelgroepbereik van de
instrumentenmix op het niveau van het tactisch doel.

Doeltreffendheid van het beleid

Geef een overzicht van de conclusies met betrekking tot de doeltreffendheid van de
verschillende instrumenten en geef een beschouwing van de doeltreffendheid van de
instrumentenmix op het niveau van het tactisch doel en op het niveau van het overkoepelende
beleidsthema (innovatie- dan wel ondernemerschapsbeleid). Breng hierbij per instrument
ook de positie op de effectladder in kaart van de uitgevoerde effectmeting5.

Specifiek voor het thema menselijk kapitaal: voer een lichte kwalitatieve evaluatie
uit van de bestaande instrumenten gericht op het terugdringen van tekorten in ICT
en technici en onderzoek hun doeltreffendheid in het licht van algemeen arbeidsmarktbeleid.

Doelmatigheid van het beleid

Geef een overzicht van de conclusies met betrekking tot doelmatigheid van het beleid
bij de verschillende instrumenten en geef een beschouwing van de doelmatigheid van
de instrumentenmix op het niveau van het tactisch doel en op het niveau van het overkoepelende
beleidsthema (innovatie- dan wel ondernemerschapsbeleid) Bezie de effecten van het
beleid hierbij in verhouding tot de ingezette beleidsmiddelen. Betrek per instrument
ook de positie op de effectladder van de uitgevoerde effectmeting.

Doelmatigheid van de uitvoering

Geef een overzicht van de conclusies met betrekking tot de uitvoering van de verschillende
instrumenten en geef een beschouwing van de doelmatigheid van de uitvoering op het
niveau van het tactisch doel. Richt hierbij de aandacht in het bijzonder op uitvoeringskosten
en administratieve lasten en voor zover beschikbaar op de mate van complexiteit van
de regelingen.

Advies

Geef aanbevelingen voor de samenstelling van de beleidsmix per tactisch doel. Lever
input voor het opstellen van een 20%-besparingsvariant, stem deze af met de opdrachtgever
en de begeleidingscommissie en werk de besparingsvariant uit, financieel en qua te
verwachten effecten bij toepassing ervan.

Geef aan waar de huidige beleidsmix verbeterd kan worden. Breng opties voor intensivering
in beeld waar dat nodig is. Doe voorstellen om daaraan tegemoet te komen en werk ook
deze financieel en qua te verwachten effecten uit.

4. Borging kwaliteit en planning

De aanbestedingsdocumenten worden opgesteld in overleg met een onafhankelijke methodologisch
deskundige op het terrein van beleidsevaluaties: Pierre Koning, professor aan de Vrije
Universiteit (VU). De in deze brief beschreven opzet van de periodieke rapportages
is reeds met hem afgestemd.

Voorts is beoogd dat er één begeleidingscommissie wordt ingesteld voor beide periodieke
rapportages. Dat biedt de mogelijkheid om bij de uitvoering een vergelijkbare aanpak
en de onderlinge verwevenheid te borgen om te komen tot coherente uitspraken over
de doeltreffendheid en doelmatigheid van beide beleidsthema’s. Deze begeleidingscommissie
wordt tevens betrokken bij de kabinetsreactie en zal de komende maanden worden samengesteld.
Deze zal naast een onafhankelijke voorzitter en de genoemde methodologisch deskundige
bestaan uit ambtelijke vertegenwoordigers van de Ministeries van EZ (zowel beleidsdirecties
Innovatie & Kennis en Ondernemingsklimaat als directie Financieel-Economische Zaken)
en Financiën (Inspectie der Rijksfinanciën) en verder een of meerdere wetenschappelijke
experts en vertegenwoordigers van belangenorganisaties.

Ik streef ernaar in januari 2025 met het onderzoek te starten en uw Kamer voor het
eind van dat jaar te informeren over de uitkomsten van de periodieke rapportage en
het oordeel van de onafhankelijke deskundige.

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts