Brief regering : Aanvullende maatregelen aanpak opvoeren van elektrische fietsen, waaronder fatbikes

Nr. 1113
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 september 2024

Tijdens het eerste vragenuur van het nieuwe parlementaire jaar is uitgebreid stilgestaan
bij de fatbike. De overlast van en de verkeersonveiligheid door opgevoerde fatbikes
leven enorm in de samenleving. Het zijn echter niet alleen de fatbikes die leiden
tot overlast, ook andere, meer conventionele elektrische fietsen worden in de praktijk
regelmatig gemanipuleerd of opgevoerd. Betrouwbare cijfers zijn er niet, maar iedereen
kent in zijn eigen omgeving wel voorbeelden.

We moeten ons hierbij realiseren dat niet alleen het voertuig kan leiden tot onveilig
weggedrag, maar dat het in de eerste plaats komt door de handelingen van de gebruiker.
De gebruikers brengen zichzelf en anderen daarmee in gevaar. Ik maak mij daar zorgen
over en ga – in aanvulling op de aanpak die mijn voorganger heeft opgesteld – daarom
graag met de Kamer in gesprek over aanvullende maatregelen.

Tegelijkertijd is er het besef dat de oplossingen niet zo eenvoudig zijn als dat de
discussie in de media soms doet vermoeden. Het signaal vanuit de Kamer dat er meer
nodig is in aanvulling op de huidige aanpak, is klip en klaar. Dit vraagt om maatregelen
die niet alleen maatschappelijk gewenst zijn, maar tegelijk ook realistisch, effectief
en handhaafbaar zijn. Zoals toegezegd in het vragenuur wordt in deze brief ingegaan
op een aantal mogelijke maatregelen waar de Kamer meer informatie over wenst in aanloop
naar het tweeminutendebat verkeersveiligheid dat is gepland op woensdag 11 september.

Deze brief bevat als eerste de stand van zaken van de uitvoering van de aanpak die
is gedeeld in maart dit jaar.1 Vervolgens wordt ingegaan op de mogelijkheid om voor fatbikes aparte regels te stellen
die niet op andere elektrische fietsen van toepassing zijn, en de voor- en nadelen
van aanvullende maatregelen, zoals het instellen van een minimumleeftijd of een helmplicht.

Verkeershandhaving is de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid
en is in de hiervoor al aangehaalde Kamerbrief uiteengezet. In deze brief wordt daarom
daar nu niet verder op ingegaan.

Stand van zaken «Aanpak opvoeren elektrische fietsen, waaronder fatbikes»

In maart dit jaar is de Kamer geïnformeerd over de brede aanpak gericht op het tegengaan
van het opvoeren van elektrische fietsen, waaronder fatbikes.2 In deze aanpak is gekeken naar de hele keten van de elektrische fiets: maatregelen
vanaf de productie tot en met de handhaving op straat. Duidelijk is dat op dit moment
al veel verboden is en dat daar op gehandhaafd kan worden. Een opgevoerde e-bike of
fatbike bestaat in juridische zin niet. Het gaat hier om een niet-gekeurde bromfiets,
die onterecht als e-bike is verkocht of die na aanschaf is gemanipuleerd. Verkoop
daarvan voor het gebruik op de openbare weg is verboden en het gebruik en het aanwezig
hebben op de openbare weg zijn dat ook.

In het schriftelijk overleg verkeersveiligheid van voor de zomer zijn vervolgens meerdere
vragen gesteld over deze aanpak. De beantwoording van deze vragen is op 28 juni jl.
naar de Kamer verstuurd.3

In de zomer heeft het Ministerie van IenW toegewerkt naar een publiekscampagne, zodat
deze bij de start van het nieuwe schooljaar gelanceerd kon worden. De noodzaak hiervan
werd benadrukt in de petitie die tientallen gemeenten en andere organisaties op 18 juni
hebben aangeboden aan de vaste Kamercommissie van IenW. Juist vanwege al deze signalen
is het daarom goed dat de campagne «’t kan hard gaan» op 5 september gelanceerd is.4 Met deze campagne worden jongeren en hun ouders gewezen op de regels en de risico’s.
De komende tijd zet het Ministerie van IenW zich samen met de campagnepartners in
om deze communicatieboodschappen door het hele land heen te verspreiden.

Daarnaast zet de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) haar activiteiten voort
met het controleren van verkopers en fabrikanten van fatbikes die op de markt worden
gebracht als fatbike, maar feitelijk een ongekeurde bromfiets zijn. De ILT heeft dit
jaar inmiddels beslag gelegd op ruim 16.500 fatbikes. Ook heeft de inspectie zo’n
1.000 ongekeurde bromfietsen in beslag genomen bij de distributiecentra van een Nederlandse
aanbieder. De inbeslagname is onderdeel van het onderzoek dat de ILT sinds juli verricht.

Het Ministerie van IenW werkt ondertussen ook verder aan de aangekondigde wijziging
van regelgeving waarmee er een verbod komt op de aanwezigheid van hard- en software
waarmee controles worden beïnvloed of bemoeilijkt. Hiervoor is, zoals aangekondigd
in de Kamerbrief van maart, een aanpassing van de Regeling voertuigen nodig. Dit is
een standaardproces waarin verschillende stappen worden genomen, zoals een internetconsultatie
zodat iedereen kan reageren, technische notificatie bij de Europese Commissie met
een wachttijd van drie maanden en een invoertermijn van ten minste twee maanden. Naar
verwachting is de wijziging van de Regeling voertuigen in het voorjaar van 2025 geïmplementeerd.

Verkeersveiligheidseffecten nog onduidelijk

In de media wordt regelmatig verwezen naar de toename van het aantal ongevallen dat
plaatsvindt met fatbikes. De ongevalscijfers met betrekking tot fatbikes die bekend
zijn, zijn inderdaad zorgelijk. Het is echter lastig conclusies te trekken op basis
van deze aantallen, omdat er geen cijfers zijn over aantallen fatbikes en afgelegde
kilometers. Ook worden ongevallen met fatbikes niet als zodanig geregistreerd. Deze
komen allemaal op één hoop, waarbij sinds 2013 wel onderscheid is tussen «gewone»
fiets en elektrische fiets.

Nieuwe maatregelen gelden niet alleen voor fatbikes, maar alle e-bikes

Voor wat betreft de mogelijkheden om aparte regels te maken voor fatbikes, is de Kamer
in de Kamerbrief van dit voorjaar geïnformeerd over de (on)mogelijkheden, naar aanleiding
van onderzoek door Sweco.5 Zoals aangegeven in die brief is het maken van een aparte voertuigcategorie voor
fatbikes in theorie mogelijk, maar uit dat onderzoek blijkt óók dat dit niet effectief
is. Enerzijds is het niet te rechtvaardigen dat dikke banden, een laag frame of bijvoorbeeld
een tweepersoonszadel leidt tot een onveilig voertuig of onveilig weggedrag. Anderzijds
zal de markt zich snel aanpassen: de banden worden iets dunner, het frame wordt iets
verhoogd, of er wordt een ander zadel opgezet. Het probleem zal zich naar verwachting
dan snel verplaatsen naar nieuwe (fatbike) modellen, of andere elektrische voertuigen
die opgevoerd kunnen worden.

Het is daarmee niet zinvol om maatregelen te treffen die zich alleen richten op e-bikes
met dit soort kenmerken. In de praktijk is dit makkelijk te omzeilen en deze kenmerken
leiden niet objectief tot onveilige voertuigen. In het vervolg van deze brief wordt
dan ook ingegaan op de effecten van mogelijke maatregelen voor alle fietsen met trapondersteuning.

Minimumleeftijd

Veel organisaties pleiten voor een minimumleeftijd voor de bestuurders van fatbikes,
of voor alle elektrische fietsen. Hier is nog weinig onderzoek naar gedaan. De snelheidsmetingen
en ongevalsonderzoeken die tot op heden zijn verricht tonen geen verhoogd risico voor
de leeftijdsgroep tot en met 15 jaar. Dit blijven we de komende jaren monitoren.

Het ministerie heeft de maatschappelijke voor- en nadelen van een minimumleeftijd
in laten kaart brengen door Sweco. Zoals toegezegd in de beantwoording van het schriftelijk
overleg verkeersveiligheid, heeft het Ministerie van IenW ook, op 5 september, een
stakeholderbijeenkomst georganiseerd. Er waren vertegenwoordigers aanwezig van onder
andere ANWB, Artsen voor Veilig Fietsen, Beweegalliantie, BOVAG, Expertpanel Fietsen
& Gezondheid, Fietsersbond, enkele gemeenten, Interprovinciaal Overleg (IPO) Vakberaad
Verkeersveiligheid, Ministerie van Justitie en Veiligheid, openbaar ministerie (OM),
RAI Vereniging, Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV), Veiligheid
NL, TeamAlert en de Vervoerregio Amsterdam. Tijdens deze bijeenkomst is gezamenlijk
verdieping gezocht op de voor- en nadelen van verschillende leeftijdsgrenzen (12,
14 en 16 jaar). De focus lag hierbij op de effecten op de verkeersveiligheid, de gezondheid/bewegen
en de handhaafbaarheid.

De resultaten van de bijeenkomst worden verwerkt in een rapport dat begin oktober
gedeeld wordt met de Kamer. Op basis van de eerdere studie van Sweco is in tabel 1
een overzicht gegeven van de voor- en nadelen zoals die beschreven zijn in het rapport.
Op basis van de stakeholderbijeenkomst, wordt dit overzicht uitgebreid en verwerkt
in het rapport dat begin oktober wordt opgeleverd.

Tabel 1. Voor- en nadelen van een minimumleeftijd voor elektrische fietsen op basis
van onderzoek Sweco (2024).

Leeftijd

Voordelen

Nadelen

12 jaar

Basisschoolleerlingen hebben over het algemeen geen elektrische fiets nodig.

Niet handhaafbaar (geen ID-plicht). Maatregel heeft beperkt effect gezien kleine doelgroep
en het feit dat de ongevalsonderzoeken tot nu toe tot en met 15 jaar geen verhoogd
risico tonen.

14 jaar

Handhaafbaar door ID-plicht (geldt vanaf 14 jaar).

Ongebruikelijke grens t.o.v. andere voertuigen.

16 jaar

Handhaafbaar door ID-plicht.

In lijn met leeftijdsgrens voor snor- en bromfiets.

Inperking keuze middelbare scholieren die een lange afstand moet afleggen (zie tabel
2).

Tabel 2. Geschat aantal scholieren dat geraakt wordt bij het instellen van verschillende
mogelijke minimumleeftijden voor de elektrische fiets. Er is onderscheid gemaakt in
scholieren die op kortere afstanden van school wonen (vooral in stedelijke omgeving)
en scholieren die op langere afstanden van school wonen (vooral in niet-stedelijke
omgeving).

Minimumleeftijd

12 jaar

13 jaar

14 jaar

15 jaar

16 jaar

17 jaar

18 jaar

Scholieren op korte afstanden (<10km)

Nihil

8.000

15.000

21.500

28.500

31.500

34.000

Scholieren op langere afstanden (10–25km)

Nihil

9.000

17.000

24.500

32.000

36.500

38.500

Totaal aantal scholieren

Nihil

17.000

32.000

46.000

60.500

67.000

72.500

Implementatie van een minimumleeftijd

Voor het instellen van een minimumleeftijd voor fietsen met trapondersteuning is een
aanpassing van de Wegenverkeerwet 1994 nodig. Op grond van die wet kunnen namelijk
op dit moment alleen minimumleeftijden voor motorrijtuigen worden vastgesteld. Fietsen
met trapondersteuningen zijn in de huidige tekst van de Wegenverkeerwet geen motorrijtuigen.
De doorlooptijd voor een dergelijke wijziging is afhankelijk van veel factoren. Uit
ervaring blijkt dat een termijn van twee jaar niet ongebruikelijk is.

Stimulering fietshelm

Op dit moment zetten we in op stimulering van fietshelmgebruik. Het stimuleren van
fietshelmgebruik is een belangrijke maatregel voor het verbeteren van de fietsveiligheid.
Het Ministerie van IenW komt daarom op korte termijn met een brede «Strategie voor
het promoten van het vrijwillig gebruik van de fietshelm».

Deze strategie richt zich op (ouders van) kinderen tot 12 jaar, forenzen (25–65 jaar)
en ouderen (65+ jaar). Uit het vooronderzoek bleek dat het op dit moment niet kansrijk
is om jongeren te bewegen een fietshelm op te zetten op vrijwillige basis. Jongeren
weten dat een helm beschermt, maar dragen deze vaak niet omdat het in hun omgeving
niet gebruikelijk is. De sociale norm is leidend voor jongeren. De inschatting vanuit
onderzoek is dat zonder verplichting of boete weinig jongeren een helm gaan dragen.6

Helmplicht

Vanuit de Kamer zijn in er, in het vragenuur en ook daarvoor, vragen gesteld over
de mogelijkheid om een helmplicht in te voeren voor gebruikers van elektrische fietsen.
Zoals in het vragenuur toegezegd aan het lid Krul wordt hieronder ingegaan op de mogelijke
effecten van een helmplicht en een mogelijke leeftijdsgrens hiervoor.

Effecten fietshelm op verkeersveiligheid

Een fietshelm is bedoeld om een fietser die betrokken is bij een ongeval te beschermen
tegen hoofd- en hersenletsel. Uit buitenlands onderzoek blijkt dat bij een ongeval
fietsers met helm ongeveer 60% minder kans hebben op ernstig, en ongeveer 70% minder
kans op dodelijk hoofd-/hersenletsel, dan fietsers zonder helm.

SWOV heeft doorgerekend wat het effect zou zijn op de verkeersveiligheid als 100%
van de fietsers in Nederland een helm zou dragen. Dat wil zeggen dat iedereen, zowel
gebruikers van een elektrische fiets als gebruikers van een fiets zonder trapondersteuning,
altijd een fietshelm draagt. Daarbij is ook aangenomen dat het helmgebruik op dit
moment 0%–10% is. Tabel 3 vat de slachtofferreductie voor de verschillende doelgroepen
samen. Het rapport waar deze gegevens uit afkomstig zijn dateert van 2019. Tegenwoordig
vallen er meer fietsslachtoffers, daarmee zijn er ook meer slachtoffers «te voorkomen.

De schattingen uit tabel 3 zijn dus conservatief. Tegelijkertijd wordt in deze effectschatting
geen rekening gehouden met naleving van een eventuele helmplicht. Naleving houdt sterk
verband met handhaving en draagvlak. Er zijn geen onderzoeken bekend waarbij een effectinschatting
is gemaakt voor een fietshelmplicht voor verschillende leeftijdsgrenzen, of een fietshelmplicht
voor alleen de gebruikers van elektrische fietsen. Wel heeft SWOV in 2022 nog doorgerekend
dat als de helft van alle fietsers een helm zou dragen, dit 50 doden en 800 ernstig
gewonden kan schelen7. SWOV adviseert dan ook een (fiets)helmplicht voor alle gemotoriseerde tweewielers
als optie te verkennen.

Tabel 3. Effecten fietshelmplicht. Bron: SWOV, 2019. Mogelijke slachtofferreductie
door de fietshelm.

Doelgroep

Effect op verkeersdoden

(reductie per jaar)

Effect op ernstig verkeersgewonden

(reductie per jaar)

Alle fietsers

85

2.500–2.600

Kinderen (< 12)

< 5

200

70-plussers

45–50

900

Effect fietshelmplicht op fietsgebruik

Het effect van een (verplichte) fietshelm voor alle leeftijden op het gebruik van
de fiets is niet eenduidig. Verschillende buitenlandse studies laten zien dat het
fietsgebruik afneemt na invoering van een helmplicht, ook al vinden de meeste studies
een dergelijk effect niet of slechts tijdelijk8. Deze buitenlandse studies zeggen vermoedelijk weinig over het te verwachten effect
in Nederland, omdat hier de fiets naar verhouding veel vaker voor «vervoer» en veel
minder voor recreatieve doeleinden wordt gebruikt.

Uit een vragenlijststudie van I&O research blijkt dat ouders van kinderen in meerderheid
verwachten dat hun kind evenveel blijft fietsen. Dit geldt voor kinderen van alle
leeftijdscategorieën. Wel is te zien dat ze eerder denken dat hun kind (veel) minder
gaat fietsen dan (veel) meer. Hoe ouder het kind is, des te groter is de verwachting
van ouders dat hun kind minder gaat fietsen. Voor de leeftijdscategorie 12–18 jaar
verwachten bijna vier op de tien ouders dit van hun kind. Toch geeft 82% van de jongeren
in recent onderzoek van TeamAlert aan een helm te dragen als ze anders een boete zouden
kunnen krijgen.9

Mogelijke leeftijdsgrens helmplicht

Voor een mogelijke leeftijdsgrens is er gekeken naar regelgeving in het buitenland.
Er zijn vijftien EU-landen die een vorm van fietshelmwetgeving hebben. In de meeste
landen gelden deze wetten alleen voor fietsers onder een bepaalde leeftijd, met twee
landen die een helm verplichten voor alle fietsers op bepaalde wegen (Esmaeilikia
et al., 2018). Bijlage 1 biedt een overzicht van bij IenW bekende landen met fietshelmwetgeving
en de ingangsdatum waarop deze is ingevoerd. Geconcludeerd kan worden dat er geen
eenduidige leeftijdsgrens wordt gehanteerd in het buitenland. Beredeneerd vanuit de
zorgplicht die we als maatschappij hebben voor kinderen, is een grens van 18 jaar
wellicht een mogelijkheid.

Implementatie fietshelmplicht

Voor het instellen van een fietshelmplicht voor gebruikers van elektrische fietsen
is een aanpassing van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 nodig. Een
dergelijke wijziging kan naar verwachting op 1 januari 2026 in werking treden.

Tot slot

Het Ministerie van IenW heeft eerder een aanpak tegen het opvoeren van elektrische
fietsen, waaronder fatbikes, gepresenteerd. Maatregelen als een minimumleeftijd of
een helmplicht gaan verder dan het aanpakken van de opvoerproblematiek. Deze maatregelen
hebben namelijk niet alleen betrekking op de gebruikers van opgevoerde elektrische
fietsen, maar ook de gebruikers van elektrische fietsen die niet zijn opgevoerd. Het
draagvlak voor maatregelen voor alle elektrische fietsen is niet vanzelfsprekend aanwezig
in de maatschappij, maar in praktische zin zijn er wel mogelijkheden, als de Kamer
dat wil.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Madlener