Brief regering : Vierde aanvullende Europese begroting 2024 en Raadspositie Europese jaarbegroting 2025

Nr. 185
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2024

Via deze brief informeer ik uw Kamer over het voorstel voor de vierde aanvullende
Europese begroting 2024 (Draft Amending Budget 4; DAB4) waarin de meest recente economische ramingen voor de eigen middelen verwerkt
worden in de Europese begroting. DAB4 bevat daarnaast een actualisatie van de verwachte
overige ontvangsten van de Europese Unie (EU) voor 2024, inclusief de bijdrage van
het Verenigd Koninkrijk uit hoofde van het terugtrekkingsakkoord. Bovendien bevat
DAB4 aanpassingen in de uitgaven voor enkele gedecentraliseerde agentschappen.

In deze brief informeer ik u ook over de overeengekomen positie van de Raad van de
Europese Unie (de Raad) ten aanzien van het voorstel van de Europese Commissie (de
Commissie) voor de Europese begroting voor 2025. Over de Nederlandse inzet bent u
op 28 juni jl. geïnformeerd.1 Op 17 juli jl. hebben de lidstaten in Coreper2 hierover overeenstemming bereikt. Deze Raadspositie vormt het uitgangspunt van de
Raad voor de onderhandelingen met het Europees Parlement (EP) en de Commissie. Het
kabinet is van mening dat de Raadspositie voldoende in lijn is met de Nederlandse
uitgangspunten voor de onderhandelingen over de begroting van 2025 om in te kunnen
stemmen.

Voorstel vierde aanvullende Europese begroting 2024

Op 19 juli jl. publiceerde de Commissie de vierde aanvullende Europese begroting van
2024 (DAB4). In DAB4 wijzigt de Commissie de Europese begroting voor 2024 op een aantal
punten. Ten eerste actualiseert de Commissie, conform het Financieel Reglement, de
Europese begroting voor de meest recente economische ramingen voor de eigen middelen.
Dit gebeurt op basis van de Lenteraming van de Commissie en de cijfers die zijn vastgesteld
in het Raadgevend Comité voor de eigen middelen (Advisory Committee on Own Resources; ACOR). Deze actualisatie heeft een effect op de raming van de Nederlandse plastic-,
btw- en bni-afdracht.3

Als gevolg van de actualisatie van de economische ramingen stijgt de raming van de
Nederlandse bni-afdracht met 453 miljoen euro in 2024 en 480 miljoen euro in 2025.
Dit wordt met name veroorzaakt doordat de Commissie de invoerrechten op EU-niveau
in 2024 en 2025 fors lager raamt dan eerder verwacht. Dit is het gevolg van ontwikkelingen
in de wereldhandel. De invoerrechten zijn zeer product- en landspecifiek, maar in
algemene zin is een afname van de omzet in de industrie zichtbaar en specifiek bij
olieraffinaderijen en de chemische industrie. De lagere raming van de invoerrechten
volgt overigens op een aanzienlijke toename van de invoerrechten in voorgaande jaren.
De bni-afdracht is het sluitstuk van de Europese begroting. Daarom hebben (bij de
gelijkblijvende EU-uitgaven) de lager dan verwachte inkomsten van de invoerrechten
een opwaarts effect op de raming de bni-afdracht van de lidstaten. Daarnaast ligt
het Nederlandse bni de komende jaren relatief hoger ten opzichte van de EU als totaal
dan eerder verwacht. De actualisatie van de economische ramingen heeft ook een effect
op het Nederlandse bni-aandeel en dit neemt toe van 5,9% naar 6,1%. Dit leidt tot
een stijging van de Nederlandse bni-afdracht. Circa 50% van de stijging van de raming
van de Nederlandse bni-afdracht komt door de relatieve stijging van het Nederlandse
bni, de andere 50% door lager dan verwachte invoerrechten.

Als gevolg van de actualisatie van de economische ramingen stijgt de raming van de
Nederlandse btw-afdracht met circa 6 miljoen euro in 2024 en 24 miljoen euro in 2025,
als gevolg van de economische groei. De verwachte Nederlandse plastic-afdracht blijft
in 2024 nagenoeg gelijk (–0,3 miljoen euro) en daalt vanaf 2025 met circa 6 miljoen
euro per jaar.

De Commissie geeft verder aan te verwachten dat de overige ontvangsten in 2024 op
EU-niveau stijgen, deze worden met 760 miljoen euro naar boven bijgesteld. De Commissie
stelt de verwachte bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de Europese begroting
uit hoofde van het terugtrekkingsakkoord naar beneden bij met 1,5 miljard euro in
2024. Dit wordt grotendeels veroorzaakt door vertraging in betalingen van programma’s
op de EU-begroting waaraan het Verenigd Koninkrijk nog gecommitteerd is. Deze beide
bijstellingen leiden cumulatief tot een stijging van 42 miljoen euro op de raming
van de Nederlandse afdracht voor 2024.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

De budgettaire verwerking van het effect op de raming van de Nederlandse afdrachten
vindt plaats bij de Ontwerpbegroting 2025 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van het effect van DAB4 op de raming van de
Nederlandse EU-afdrachten (in miljoen euro’s in lopende prijzen). Het cumulatieve
effect van de bijstellingen op de raming van de Nederlandse afdracht is een stijging
van 501 miljoen euro in 2024 en 498 miljoen euro in 2025. Dit effect werkt meerjarig
door tot en met 2029. De verwachting op basis van huidige cijfers is een stijging
van de raming van de Nederlandse EU-afdracht met 788 miljoen in 2029. In de bestaande
ramingssystematiek voor de Nederlandse EU-afdrachten zijn voor de periode na het huidige
MFK (vanaf 2028) aannames gedaan over de omvang van het MFK als percentage van het
EU-bni. Om die reden werken de economische bijstellingen ook na het huidig MFK door
in de raming. Omdat in de raming vanaf 2028 een koppeling is gemaakt tussen de verwachte
omvang van het volgende MFK en de omvang van de Europese economie is het effect in
2028 en 2029 groter dan in de huidige MFK-periode.

Tabel 1: Effect DAB4 op raming NL nationale afdrachten (in mln. euro’s, lopende prijzen)

Effect DAB4 op raming NL EU-afdrachten

2024

2025

2026

2027

2028

2029

MFK 2021–2027

Lenteraming bni-afdracht

453

480

534

528

751

768

Lenteraming btw-afdracht

6

24

24

25

26

26

Lenteraming plastic-afdracht

0

– 6

– 6

– 6

– 6

– 6

Overige ontvangsten + VK bijdrage (via bni-afdracht)

42

Netto-effect DAB4

501

498

552

547

771

788

In tabel 4 in de bijlage vindt u een overzicht en de budgettaire gevolgen van alle
tot nu toe gepubliceerde DABs in 2024.

Proces en krachtenveld

De aanname van DAB4 in de Raad is uitgesteld tot na het zomerreces vanwege een studievoorbehoud
van enkele lidstaten. De behandeling van DAB4 in Coreper vindt naar verwachting plaatst
op 18 september a.s. De Raad besluit met een gekwalificeerde meerderheid. DAB4 betreft
reguliere bijstellingen op basis van de laatste economische verwachtingen. Het kabinet
is daarom voornemens om in te stemmen met deze aanvullende begroting. De verwachting
is dat alle lidstaten zullen instemmen. Na behandeling in de Raad wordt de begroting
behandeld in het Europees Parlement, de stemprocedure hierbij is gewone meerderheid.

Raadspositie Europese jaarbegroting 2025

Daarnaast informeer ik u over de overeengekomen positie van de Raad ten aanzien van
het voorstel van de Commissie voor de Europese jaarbegroting voor 2025. U bent eerder
geïnformeerd over de Nederlandse uitgangspunten voor de onderhandelingen over de Europese
jaarbegroting 2025.4 Het kabinet is van mening dat de Raadspositie voldoende in lijn is met de Nederlandse
uitgangspunten voor de onderhandelingen om in te kunnen stemmen.

Inhoud Raadspositie

De totale omvang van de begroting (inclusief speciale instrumenten die boven het plafond
worden gefinancierd) is in de Raadspositie 198,2 miljard euro in vastleggingen en
151,8 miljard euro in betalingen.5 Dit is respectievelijk 1,5 miljard euro en 0,9 miljard euro lager dan het Commissievoorstel.
In tabel 3 in de bijlage is een vergelijking tussen het Commissievoorstel en de Raadspositie
op hoofdlijnen opgenomen.

Nederland en een brede groep gelijkgestemde lidstaten zette bij de onderhandelingen
over de jaarbegroting in de Raad in het verleden doorgaans in op voldoende marges
om te kunnen reageren op onvoorziene omstandigheden gedurende het jaar. Dit jaar heeft
Nederland prioriteit gegeven aan het dekken van de gestegen rentekosten voor het coronaherstelfonds
NextGenerationEU (NGEU) in de context van de afspraken over het European Union Recovery Instrument(EURI-)instrument, die zijn gemaakt bij de tussentijdse herziening van het MFK.6 Nederland heeft hierbij samengewerkt met een groep gelijkgestemde lidstaten.

De prioriteiten uit het Commissievoorstel voor de Europese jaarbegroting van 2025
kwamen grotendeels overeen met de inhoudelijke beleidsdoelstellingen van het kabinet.7 Het voorstel van de Commissie voldoet technisch aan de vereisten uit de aangepaste
MFK-verordening, waarbij is afgesproken dat circa 50% van de kostenoverschrijding
moet worden gedekt uit herprioriteringen en/of de inzet van de speciale instrumenten
bij het MFK. Het Commissievoorstel bevat echter geen herprioriteringen. Nederland
heeft zich in de Raad, samen met gelijkgestemde lidstaten, daarom kritisch geuit over
het ontbreken van herprioriteringen ter dekking van de gestegen rentekosten van NGEU
en te hoge administratieve uitgaven. Het kabinet is van mening dat dit niet volledig
in de geest is van de conclusies van de Europese Raad van 1 februari jl.8 In lijn met de Nederlandse inzet zijn in de Raadspositie wel herprioriteringen opgenomen,
waarbij Nederlandse prioriteiten in de EU-begroting worden gewaarborgd.

De Raad stelt in totaal 1,5 miljard euro aan herprioriteringen voor ten opzichte van
het Commissievoorstel. De Raad roept op tot een meer prudente inzet van bestaande
middelen, met beperkt gebruik van speciale instrumenten. Het grootste verschil van
de Raadspositie ten opzichte van het Commissievoorstel zit in een voorstel tot verlaging
van 809 miljoen euro van het vastleggingsbudget voor begrotingscategorie 2b (veerkracht
en waarden). Dit bevat een verlaging van de rentekosten van NGEU van 456 miljoen euro
door het gebruik van een, in de ogen van de Raad, realistischere raming. Hierdoor
wordt de overschrijding voor het begrote budget voor de rentekosten verlaagd van 2,5 miljard
euro naar 2,0 miljard euro. Daarnaast stelt de Raad een verlaging voor in het gebruik
van het Flexibiliteitsinstrument van 277 miljoen euro. Hiermee wordt er beperkter
gebruik gemaakt van dit speciale instrument ter dekking van de rentekosten, conform
de Nederlandse inzet.

Een andere wijziging ten opzichte van het Commissievoorstel is een verlaging van het
vastleggingsbudget voor begrotingscategorie 1 (interne markt, innovatie en digitaal)
met 643 miljoen euro, onder andere door een herprioritering op Horizon Europe. Dit
is nodig om de gestegen rentekosten voor NGEU te kunnen dekken. Tijdens de onderhandelingen
voor de Raadspositie is de herprioritering op Horizon Europe, onder andere door de
inzet van Nederland, verlaagd van 540 miljoen euro naar 400 miljoen euro. Tot slot
is ten opzichte van het Commissievoorstel een verlaging onder begrotingscategorie
4 (migratie en grensmanagement) van 66 miljoen doorgevoerd. Het kabinet heeft benadrukt
dat dit niet ten koste mag gaan van de grens- en terugkeeroperaties die het agentschap
uitvoert. Alles overziend heeft het kabinet besloten in de stemmen met dit voorstel.

Nederland heeft er in de Raad samen met andere lidstaten op gewezen dat herprioriteringen
moeten worden doorgevoerd bij de administratieve uitgaven (begrotingscategorie 7)
om de kosten onder controle te houden conform motie-Van Wijngaarden.9 Uiteindelijk is er op deze begrotingscategorie in de Raadspositie een verlaging van
15 miljoen euro doorgevoerd. De verwachting is dat in de Amending Letter bij de jaarbegroting, die doorgaans in oktober wordt gepubliceerd, een actualisatie
van de administratieve uitgaven zal volgen. Wel is er onder andere op verzoek van
Nederland een verklaring opgenomen met de oproep aan de instituties voor een efficiëntieslag
om de administratieve uitgaven te reduceren.

De Commissie heeft aangegeven dat de Amending Letter ook eventueel benodigde actualisatie van de rentebetalingen voor NGEU bevat. Mogelijke
veranderingen in de positie van de Commissie kunnen dan ook leiden tot een herziening
van de positie van de Raad. Ik zal u daarover zoals gebruikelijk te zijner tijd informeren.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

De Raadspositie heeft op zichzelf geen invloed op de raming van de Nederlandse afdracht.
Zoals toegelicht in de begroting van het ministerie Buitenlandse Zaken, artikel 3.1,
is de raming van de Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting gebaseerd op
de omvang van het jaarlijkse betalingenplafond uit het MFK plus de maximale inzet
van speciale instrumenten die boven dit plafond worden gefinancierd. De Raadspositie
blijft binnen dit plafond en derhalve hoeft de raming in principe niet te worden aangepast.

Echter, het betalingenniveau ligt in het Commissievoorstel voor de jaarbegroting van
2025 aanzienlijk (ca. 29 mld. euro) onder het maximale jaarlijkse betalingenplafond,
zoals vastgelegd in het MFK. Dit lage betalingenniveau wordt veroorzaakt door vertraging
in betalingen bij de cohesie- en landbouwfondsen. Vanwege dit lage betalingenniveau
is gekozen om af te wijken van de gebruikelijke ramingssystematiek. Dit leidt vooruitlopend
op het uiteindelijke akkoord over de EU-begroting voor 2025 (in november dit jaar)
tot een lagere afdracht van 1,3 mld. in 2025.

Het is echter niet zo dat dit tot lagere EU-afdrachten leidt voor het MFK als geheel.
De Commissie kan de niet benutte middelen onder het plafond namelijk via het enkelvoudige
marge-instrument (Single Margin Instrument; SMI) (in bepaalde mate) doorschuiven naar latere jaren van het MFK. De raming wordt
daarom voor 2025 verlaagd, terwijl de raming voor 2026 en 2027 wordt verhoogd. Tabel
2 geeft het effect op de raming van de Nederlandse afdracht weer. Een deel van de
inzet van het SMI in 2026 en 2027 was (na het bereiken van het akkoord over de MFK-herziening)
al verwerkt in de raming. Om die reden tellen de bedragen uit 2026 en 2027 niet op
tot 1,4 miljard. De mutaties worden verwerkt in de begroting 2025.

Tabel 2: aanpassing raming als gevolg van voorstel EU-begroting 2025 (in miljoenen
euro’s, lopende prijzen)

Aanpassing raming EU-begroting 2025

2024

2025

2026

2027

2028

2029

MFK 2021–2027

Effect bni-afdracht

0

– 1.400

600

400

0

0

Proces en krachtenveld

De Raadspositie zal formeel worden vastgesteld via een schriftelijke procedure, die
afloopt op 13 september a.s. De verwachting is dat alle lidstaten zullen instemmen.
Na het vaststellen van de Raadspositie heeft het Europees Parlement (EP) 42 dagen
de tijd om amendementen in te dienen. Indien deze amendementen binnen tien dagen door
de Raad worden geaccepteerd, is er sprake van een begrotingsakkoord. Doorgaans is
dit niet het geval en start dan de zogenoemde conciliatieperiode. Deze duurt 21 dagen
en loopt van 29 oktober tot en met 18 november. Om tijdig tot een akkoord tussen de
Raad en het EP te komen vindt op 15 november een Ecofin-begrotingsraad plaats. Uw
Kamer wordt voorafgaand aan deze vergadering geïnformeerd over de Nederlandse inzet.
Indien de Raad en het EP geen akkoord bereiken, zal de Commissie een nieuw voorstel
voor de Europese jaarbegroting voor 2025 moeten indienen.

De Minister van Financiën,
E. Heinen

Bijlagen

Tabel 3: Overzicht van aanvullende Europese begrotingen in 2024 (in miljoenen euro’s,
lopende prijzen)

Nummer

Toelichting

Netto effect raming NL-afdrachten 2024

DAB1

Verwerking van akkoord op Mid-term Review van het Meerjarig Financieel Kader.

Geen

 

DAB2

Verwerking van het surplus van de EU-begroting van 2023 in de EU-begroting voor 2024.

– 37,2

 

DAB3

Verhoging van het budget voor het Europees Openbaar Ministerie voor 2024, door toetreding
ZWE, POL. Dekking kosten vanuit flexibiliteitsinstrument.

Geen

 

DAB4

Actualisatie van de eigen middelen, de VK-bijdrage en de overige ontvangsten van de
Europese begroting

501

 

Tabel 4: Vergelijking Commissievoorstel en Raadspositie Europese jaarbegroting 2025
(in miljoenen euro’s, lopende prijzen)

 

Commissievoorstel

Raadspositie

Wijzigingen door Raad

 

Vastl.1

Bet.2

Vastl.

Bet.

Vastl.

Bet.

H1. Interne markt, innovatie en digitaal

21.378

20.439

20.734

20.217

– 643

– 222

H2. Cohesie, veerkracht en waarden

78.128

41.619

77.319

41.044

– 809

– 574

2.a. Economische, sociale en territoriale cohesie

66.360

30.259

66.360

30.259

0

0

2.b. Veerkracht en waarden

11.768

11.360

10.959

10.785

– 809

– 574

H3. Landbouw en milieu

57.275

52.682

57.271

52.680

– 4

– 2

H4. Migratie en grensmanagement

4.777

3.201

4.711

3.120

– 66

– 81

H5. Veiligheid en defensie

2.617

2.129

2.612

2.127

– 5

– 2

H6. Extern beleid

16.258

14.406

16.280

14.427

22

21

H7. Administratieve uitgaven

12.614

12.614

12.599

12.599

– 15

– 15

A Totaal begrotingscategorieën

193.047

147.091

191.527

146.215

– 1.520

– 876

B Inzet speciale instrumenten

2.922

2.697

2.099

2.165

– 824

– 532

Flexibiliteitsinstrument

1.193

1.458

916

1.458

– 277

0

Single Margin Instrument

490

0

475

0

– 15

0

EURI-instrument

1.239

1.239

708

708

– 532

– 532

C Marge onder het MFK-plafond

419

30.984

1.116

31.329

696

344

D Totaal MFK-plafond (A-B+C)

190.544

175.378

190.544

175.378

0

0

E Thematische speciale instrumenten

6.670

5.594

6.670

5.594

0

0

F Totaal incl. thematische speciale instrumenten (A+E)

199.717

152.684

198.197

151.808

– 1.520

– 876

X Noot

1

Vastleggingen

X Noot

2

Betalingen