Brief regering : Tussentijdse evaluatie van de Resilience and Sustainability Trust van het IMF

Nr. 295 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2024

Bij het schriftelijk overleg over de geannoteerde agenda met de inzet voor de Wereldbank
Voorjaarsvergadering 2024 heeft uw Kamer verzocht om de tussentijdse evaluatie van
de Resilience and Sustainability Trust (RST) van het IMF en een reflectie daarop te delen met de Kamer (Kamerstukken II, 2023/24, 26 234, nr. 289). Middels deze brief en de bijgevoegde tussentijdse evaluatie voldoe ik aan deze
toezegging.

Deze brief gaat eerst in op het doel en ontwerp van de RST. Daarna volgt een korte
samenvatting van de tussentijdse evaluatie op basis van de eerste RST-programma’s
en een appreciatie van het kabinet van deze evaluatie.

De Resilience and Sustainability Trust (RST)

De RST is opgericht in 2022 met als doel het weerbaar maken van economieën van lage-
en middeninkomenslanden tegen mogelijke toekomstige betalingsbalansproblemen als gevolg
van externe schokken – specifiek klimaatverandering en pandemieën. De landen die hiervoor
in aanmerking komen kunnen een (concessionele) lening aanvragen in ruil voor economische
hervormingen, bijvoorbeeld op het gebied van de overheidsfinanciën, belastingen, en
de regulering van de financiële sector. Deze hervormingen kunnen vervolgens bijdragen
aan het mobiliseren van aanvullende (klimaat)financiering.

De leningen vanuit de RST hebben een looptijd van maximaal 20 jaar en een aflossingsvrijeperiode
van 10,5 jaar. De rente wordt gebaseerd op het inkomensniveau van het betreffende
land. Zoals gebruikelijk bij IMF-financiering is de leenomvang afhankelijk van het
quota-aandeel van een land. Voor het vaststellen van de omvang van een RST-programma
wordt uitgegaan van 75% van het quota-aandeel van een land. Als het RST-programma
zeer ambitieuze hervormingen bevat, kan een land maximaal 150% van het quota-aandeel
aanvragen, met een plafond van SDR 1 miljard (momenteel is dat gelijk aan ca. EUR 1,2 miljard).

De RST wordt gefinancierd door bijdragen van donorlanden aan drie verschillende rekeningen:
de leningenrekening, de depositorekening en de reserverekening. Het bedrag op de leningenrekening
is het bedrag dat aan leden van het IMF kan worden doorgeleend bij een programma.
De reserve- en depositorekeningen zijn voornamelijk bedoeld om de risico’s van de
uitstaande leningen te dekken. Bij de oprichting was de doelomvang van deze rekening
SDR 27,2 miljard (ca. EUR 34,1 miljard). Ten tijde van de tussentijdse evaluatie is
daarvan SDR 21,6 miljard (ca. EUR 26,5 miljard) behaald. Nederland is één van negentien
landen die de faciliteit hebben gefinancierd.1

Nederland heeft begin 2023 SDR 1,2 miljard (ca. EUR 1,5 miljard) bijgedragen aan de
RST.2 Zoals eerder aan uw Kamer gecommuniceerd, ziet het kabinet gezien de grote vraag
naar RST-programma’s aanleiding voor een aanvullende bijdrage aan de RST t.w.v. maximaal
SDR 1,7 miljard (ca. EUR 2,1 miljard). Hierover wordt u separaat geïnformeerd.3

De voorwaarden voor een lening vanuit de RST zijn (1) een hervormingsagenda van hoge kwaliteit om langetermijnuitdagingen zoals klimaatverandering en pandemieën
aan te kunnen pakken, (2) een gelijktijdig breder economisch hervormingsprogramma
van het IMF om te garanderen dat de hervormingen voor het RST-programma passen binnen
het bredere economische beleid4, en (3) houdbare schuld en voldoende terugbetaalcapaciteit van het land.

De hervormingsagenda wordt door het IMF opgesteld in nauwe samenwerking met de autoriteiten
van het betreffende land. Het IMF houdt daarbij rekening met de activiteiten die samen
met andere ontwikkelingspartners worden uitgevoerd en focust zich specifiek op de
gebieden binnen de eigen expertise. Ook helpt het IMF de landen met de implementatie
van de hervormingen, bijvoorbeeld door het verlenen van technische assistentie. Dit
gebeurt in samenwerking met andere partijen, zoals de Wereldbank, VN-instellingen
zoals UNDP en UNEP, de EBRD, het Center for Global Adaptation en de EIB.

Bij de oprichting is afgesproken om in 2024 een tussentijdse evaluatie van de RST
uit te voeren om lessen te trekken op basis van de eerste RST-programma’s en om eventueel
het beleid bij te sturen door kleine aanpassingen door te voeren. In 2026 volgt een
uitgebreidere evaluatie, waarbij eventueel grotere beleidswijzigingen kunnen worden
doorgevoerd.

Tussentijdse evaluatie van de RST

De Raad van Bewind van het IMF heeft op 8 mei jl. de tussentijdse evaluatie van de
RST besproken (zie bijlage voor de tussentijdse evaluatie). Sinds de oprichting in
oktober 2022 zijn twintig RST-programma’s goedgekeurd met een totale omvang van SDR 7,1 miljard
(ca. EUR 8,7 miljard5). Deze programma’s worden in tranches uitbetaald aan de lenende landen. Het complete
overzicht van landen met een IMF-programma is opgenomen in tabel 1. Daarnaast hebben
30–35 landen interesse getoond in een RST-programma. Vanwege de grote vraag naar RST-programma’s
gaat het IMF uit van een aanvullende financieringsbehoefte van SDR 7,2 miljard (ca. EUR 8,9 miljard6) tot 2026.

De financiering van de RST wordt door ontvangende landen gebruikt om de begrotingsruimte
op de middellange-termijn te vergroten (door zeventien landen) en om buffers aan te
leggen voor het geval schokken zich voordoen (door drie landen). Tot nu toe richten
alle RST-gerelateerde hervormingen zich op het vergroten van de weerbaarheid tegen
klimaatverandering. Het IMF werkt aan een gezamenlijk raamwerk met de Wereldbank en
de Wereldgezondheidsorganisatie om RST-programma’s gericht op het verbeteren van pandemieparaatheid
mogelijk te maken. Op dit moment acht het IMF het gegeven beperkte capaciteit niet
haalbaar of opportuun om de hervormingen vanuit de RST-programma’s uit te breiden
naar andere terreinen (bijv. voedselzekerheid, digitalisering of onderwijs).

Tabel 1 – Overzicht RST-leningen sinds oktober 2022, op volgorde van startdatum RST-programma

Land

Omvang lening in mln. SDR

(EUR)

Costa Rica

554

(682)

Barbados

142

(175)

Rwanda

240

(295)

Bangladesh

1.000

(1.230)

Jamaica

574

(706)

Kosovo

62

(76)

Seychelles

34

(42)

Senegal

243

(299)

Niger

99

(122)

Kenia

407

(501)

Marokko

1.000

(1.230)

Moldavië

129

(159)

Kaapverdië

24

(30)

Benin

149

(183)

Paraguay

302

(372)

Mauritanië

193

(237)

Kameroen

138

(170)

Ivoorkust

976

(1.201)

Tanzania

597

(734)

Madagascar

244

(301)

Het ontwerp van de programma’s wordt gebaseerd op analyses van het IMF7, de Wereldbank8 en de autoriteiten zelf. De hervormingen vanuit de RST-programma’s zien op zowel
klimaatadaptatie en -mitigatie, als op de klimaattransitie van het betreffende land.
Hervormingen hebben betrekking op o.a. de integratie van klimaatverandering in het
beheer van overheidsinvesteringen en het begrotingsproces, koolstofbeprijzing en de
hervorming van subsidieregelingen, de uitbreiding van sociale vangnetten, risicoanalyses
en risicomanagement, de energietransitie, vergroening van de financiële sector, en
de mobilisatie van aanvullende klimaatfinanciering.

Een aantal voorbeelden van hervormingen zijn het werk dat in Jamaica wordt verricht
voor de uitgifte van een groene obligatie, de oprichting van het Bangladesh Climate and Development Platform om investeringen in klimaatadaptatie en -mitigatie te mobiliseren9 en de (voorbereiding voor) implementatie van koolstofbeprijzing in Kenia, Marokko
en Mauritanië.

Het IMF stelt in de evaluatie vast dat landen die een RST-programma aanvragen sterk
verschillen in de mate waarin ze klimaatbeleid voeren. Dit verschil tussen landen
maakt het lastig om vast te stellen en te vergelijken wat het ambitieniveau van de
hervormingsagenda is en welke leningsomvang dit rechtvaardigt. Het IMF stelt dat de
kwaliteit en het ambitieniveau van de hervormingen langzaam verbetert maar dat er
ruimte is om dit verder aan te scherpen bij toekomstige programma-aanvragen.

Uit de evaluatie komt verder naar voren dat de samenwerking met andere multilaterale
ontwikkelingsbanken (MDB’s) cruciaal was in het operationeel maken van de RST. Brede
consultaties tussen verschillende stakeholders dragen er volgens betrokken IMF-medewerkers
en de autoriteiten aan bij dat een breed gedragen RST-programma tot stand komt. Ook
is de samenwerking met partners belangrijk bij het verlenen van technische assistentie.
Toch ziet het IMF ruimte om de samenwerking met partners te verbeteren, bijvoorbeeld
door beter te coördineren welke hervormingen in een land prioritair zijn. Ook kan
de RST bijdragen aan het verder aantrekken van klimaatfinanciering en ook hierbij
is goede samenwerking cruciaal.

Op basis van deze evaluatie worden enkele wijzigingen doorgevoerd die ervoor moeten
zorgen dat de RST-programma’s beter aansluiten bij een breder economisch IMF-programma.
Dit betreft o.a. het voorkomen dat bepaalde hervormingen in zowel het RST-programma
als in het gelijktijdige bredere economische programma voorkomen en de mogelijkheid
dat verschillende economische hervormingsprogramma’s elkaar opvolgen zonder dat het
RST-programma dan moet worden beëindigd.

Appreciatie van de tussentijdse evaluatie

Nederland heeft de oprichting van het RST vanaf het begin gesteund en heeft daarbij
een voorkeur uitgesproken voor een focus op hervormingen die de weerbaarheid tegen
klimaatverandering verbeteren. Dat alle programma’s tot nu toe focussen op klimaatverandering
is daarom in lijn met de Nederlandse prioriteiten. Het kabinet adviseert het IMF om
de huidige focus van de RST op klimaat en pandemieparaatheid niet te verbreden omdat
een beperktere focus de kwaliteit van IMF-programma’s ten goede komt.

Ook vindt het kabinet het belangrijk dat de RST-gerelateerde hervormingen ambitieus
zijn. Dit betekent dat hervormingen op de lange termijn moeten bijdragen aan het weerbaar
maken van de economie tegen externe schokken. Dit draagt bij aan een verbeterd investeringsklimaat.
De RST heeft daardoor een katalytische werking, omdat de hervormingen additionele
financiering (publiek en privaat) kunnen aantrekken. Het kabinet ziet verbetering
in het ambitieniveau van de programma’s en moedigt het IMF aan om deze stijgende lijn
voort te zetten. In dit kader zal het kabinet het IMF verzoeken om tijdens de uitgebreidere
evaluatie in 2026 in kaart te brengen wat de katalytische werking van de RST-programma’s
is en in welke mate de RST heeft bijgedragen aan het mobiliseren van additionele financiering.

Ook is het kabinet van mening dat de hervormingsagenda’s zoveel mogelijk moeten passen
binnen langdurige nationale strategieën of de Nationally Determined Contributions (NDCs). Door hervormingsagenda’s aan te laten sluiten op NDCs en andere nationale
strategieën, zorgt het IMF dat hervormingen zoveel als mogelijk gestoeld zijn op binnenlandse
prioriteiten en een brede, nationale consensus. Daarnaast vindt het kabinet het belangrijk
dat deze langdurige strategieën in lijn zijn met de doelen uit het Parijsakkoord.

Verder acht het Kabinet het van belang dat RST-programma’s aansluiten bij de expertise
van het IMF en complementair zijn aan het werk van multilaterale ontwikkelingsbanken,
de VN-instellingen en andere ontwikkelingspartners. Goede samenwerking tussen het
IMF en partners, met name de Wereldbank, is daarom cruciaal voor het succes van de
RST. Het kabinet vindt het gebruik van de Country Climate and Development Reports (CCDR’s) van de Wereldbank, als onderbouwing voor de voorgestelde hervormingen, een
voorbeeld van goede synergie tussen de instellingen.

Ik vertrouw erop u hierbij voldoende te hebben geïnformeerd.

De Minister van Financiën, E. Heinen