Brief regering : Onderzoek aanvullende kwalitatieve kaders Stookolie en ILT risicoanalyse

Nr. 460
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 juli 2024

De mogelijke aanwezigheid van schadelijke (afval)stoffen in stookolie voor zeeschepen
is met enige regelmaat onderwerp van het publieke debat. In de Kamerbrief van 30 mei
20231 is de eerdere toezegging opgenomen dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT)
een risicoanalyse naar bijmenging van afvalstoffen in stookolie zou uitvoeren. In
deze brief is ook toegezegd dat het ministerie verder onderzoek zal laten uitvoeren
naar de introductie van kwalitatieve kaders voor stookolie. Tijdens het Commissiedebat
Maritiem van 8 februari 2024 heeft het lid De Hoop (GroenLinks-PvdA) een vraag gesteld
betreffende de gevolgen van het niet langer bijmengen van chemisch afval2. Met deze brief wordt invulling gegeven aan de gedane toezeggingen en wordt de Kamer
geïnformeerd over de belangrijkste uitkomsten van de risicoanalyse van de ILT, de
resultaten van het gedane onderzoek en de vervolgstappen die ondernomen worden.

Conclusies onderzoek

De conclusies uit het bijgevoegde onderzoek «Naar een normenkader voor stookolie»3 luiden dat ongewenste bijmenging van schadelijke stoffen in stookolie plaatsvindt
en dat aanvullende kwalitatieve kaders voor stookolie mogelijk zijn. Er bestaat reeds
wet- en regelgeving die eisen stelt aan verschillende aspecten van de kwaliteit van
stookolie, maar het wettelijk kader als geheel biedt nog steeds ruimte aan het gebruik
van stoffen die mogelijk aanvullende schadelijke effecten hebben.

De aanwezigheid van stoffen in stookolie die schade kunnen toebrengen aan schepen,
scheepspersoneel, milieu en volksgezondheid is ongewenst. Hoewel de (internationale)
regelgeving enige handvatten biedt om eisen te stellen aan de kwaliteit van stookolie,
kan deze niet voorkomen dat stookolie stoffen bevat die vanuit maatschappelijk oogpunt
ongewenst zijn. Kort gezegd, niet alles wat toegestaan is, is ook maatschappelijk
wenselijk. Daarom zullen de mogelijkheden om de kwalitatieve kaders voor stookolie
te versterken verder verkend worden. Aanvullend heeft de ILT zich voorgenomen om bedrijven
in de stookolieketen nadrukkelijker aan te spreken op hun eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid
en de daaruit resulterende zorgplicht.

Een aantal factoren maakt het formuleren van een definitie van ongewenste stoffen
in stookolie complex. Schepen bunkeren stookolie overal ter wereld en de samenstelling
van de stookolie varieert. Gezien de internationale aard van de productie, handel
en de toepassing van stookolie, is de samenstelling en herkomst van stookolie moeilijk
te achterhalen. Voor de productie en distributie binnen de EU gelden per land verschillende
regels, waarbij handhaving gecompliceerd wordt door de vele grensoverschrijdende bewegingen
van de scheepvaart. De bestaande kwalitatieve kaders, inclusief de beperkingen, worden
hieronder geschetst.

Bestaande kwalitatieve kaders

Het voornaamste operationele kader voor de gebruikskwaliteit van stookolie voor scheepvaart
is ISO-standaard 8217. Deze standaard ziet echter voornamelijk toe op de functionele
bruikbaarheid en niet op de milieu-impact bij het gebruik van stookolie. Ook vormt
deze standaard geen directe wettelijke verplichting in Nederland. Het Internationaal
Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen (MARPOL, specifiek Annex VI)
schrijft voor dat brandstof geen enkele andere stof of chemisch afval mag bevatten,
als gevolg waarvan de veiligheid van het schip of de prestatie van machines nadelig
worden beïnvloed, schade aan personeel wordt berokkend of aanvullende luchtverontreiniging
kan ontstaan. Het ontbreekt bij dit verdrag echter aan een algemeen aanvaarde standaard
om te toetsen wanneer aan deze voorwaarde voldaan wordt.

In het onderzoek van TAUW wordt aangegeven dat aanvullende controles op REACH-regels
mogelijk zijn, maar dat deze controles beperkingen kennen. Zo is bijvoorbeeld het
beoordelen van de milieu-impact van bijgemengde stoffen bij eindgebruik (verbranding
aan boord van het schip) op dit moment geen onderdeel van de regelgeving.

Regelgeving met betrekking tot de mogelijke einde-afvalstatus van stoffen, voorkomt
dat afvalstoffen in stookolie mogen worden ingezet. Door de bestaande structuur van
regelgeving en controles is het mogelijk dat blendproducten (stoffensamenstelling
gericht op menging met stookolie ter verbetering van de kwaliteit) op de markt gebracht
worden op basis van reststromen uit andere sectoren. Een deel van deze stoffen wordt
gezien als moeilijk toepasbaar en weinig waardevol in de chemische industrie van waaruit
ze voortkomen. Hierdoor zouden ze gezien kunnen worden als afvalstromen, ware het
niet dat deze stoffen nuttig toegepast kunnen worden als blendproduct in stookolie.
Net als de overige componenten van stookolie leiden blendproducten tot verontreinigende
uitstoot. Of dit beschouwd kan worden als «aanvullende luchtverontreiniging» is onderwerp
van discussie. De vraag of het aanvullende luchtverontreiniging betreft is relevant,
omdat dit niet is toegestaan onder MARPOL Annex VI.

Vervolgstappen en beleidsinzet

Het onderzoek van TAUW geeft aanleiding om verder te verkennen op welke wijze de mogelijk
negatieve milieu-impact van ongewenste bijmenging van stoffen kan worden voorkomen.
Het onderzoek beveelt aan de werkwijze in de keten te verbeteren, wettelijke kaders
te verduidelijken en om betere kwaliteitscontroles van stookolie in te voeren. Dit
vereist verdere stappen en afstemming met de verschillende stakeholders om beter te
bepalen welke stoffen geweerd zouden moeten worden uit stookolie en op welk moment
in de keten hiervoor controles moeten plaatsvinden. Aan de hand van deze verdere stappen
zal bepaald worden of een wijziging van wet- en regelgeving benodigd is.

Om de verantwoordelijkheden in de keten beter in beeld te brengen zet het Ministerie
van IenW in op het verbeteren van de herleidbaarheid van de herkomst van stoffenstromen.
Als onderdeel van het onderzoek van TAUW is er gesproken met partijen uit de sector
en naar aanleiding hiervan wordt verkend welke kwalitatieve kaders mogelijk van toepassing
zijn op verschillende stappen in de keten, maar nog niet optimaal benut worden.

Risicoanalyse ILT

De door de ILT uitgevoerde risicoanalyse stookolie bevestigt het gebruik van bijproducten
en reststromen uit de (petro)chemische industrie om de restfracties van de olieraffinage
te verdunnen om deze te kunnen gebruiken als brandstof voor schepen. In de door RIVM
en ILT gedane onderzoeken4 werden chemische stoffen in stookolie aangetoond die niet (of niet in zulke hoge
gehalten) van nature te verwachten zijn als in een door raffinage uit ruwe olie geproduceerde
stookolie.

Daarnaast heeft de ILT, in samenspraak met de Koninklijke Vereniging van Nederlandse
Reders (KVNR), aan de hand van een enquête informatie uit de sector opgehaald over
de kwaliteit van stookolie. Veritas Petroleum Service (VPS) heeft informatie over
de kwaliteit van stookolie van grote zeehavens, zoals Singapore, Houston, Antwerpen,
Rotterdam en Amsterdam. Reders laten hun bunkerbrandstoffen in veel gevallen testen,
waarbij VPS ongeveer de helft van deze testen uitvoert. VPS heeft in de afgelopen
twee jaar in Nederland ca. 3600 monsters verder onderzocht op chemische stoffen. Bij
15% zijn stoffen aangetroffen die niet uit raffinageprocessen komen. Dit bevestigt
de bijmenging met stoffen uit chemiebedrijven in stookolie.

Ook is bij de leden van KVNR navraag gedaan naar hun ervaringen met de kwaliteit van
in Nederland en België gebunkerde brandstof. Van de leden die in Nederland bunkeren
geeft 69% aan problemen te ervaren met de kwaliteit van de gebunkerde stookolie in
Nederland. Het gaat om operationele en technische problemen (bijvoorbeeld verstopte
brandstoffilters en vastlopende pompen), maar ook om problemen als hoofdpijn en onwel
worden van de bemanning door brandstofdampen.

Genoemde onderzoeken en signalen uit de sector geven de ILT aanleiding om risico’s
te zien bij de productie, distributie en toepassing van blendproducten. De onderzoeksresultaten
en signalen bevestigen de behoefte aan aanvullende kwaliteitsnormen voor stookolie,
waardoor betere handhaving op bijmenging en vermindering van schadelijke effecten
ervan mogelijk worden.

Maatschappelijke verantwoordelijkheid

De inzet op het versterken van de normenkaders voor ongewenste stoffen in stookolie
betekent niet dat de sector er vanuit mag gaan dat alles mag totdat de overheid aangeeft
welke stoffen niet mogen worden gebruikt. Bedrijven worden geacht ook proactief hun
eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen om te voorkomen dat schadelijke
stoffen in stookolie worden bijgemengd. Daarom zal de ILT bedrijven in alle schakels
van de stookolieketen gaan aanspreken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid
en zorgplicht.

De ILT verwacht daarin dat de gehele keten (dus chemiebedrijven, terminals, stookolieproducenten
en bunkerbedrijven) zijn verantwoordelijkheid neemt voor het op de markt brengen,
opslaan en gebruiken van blendproducten. Van alle spelers in de keten mag verwacht
worden, dat zij verantwoordelijkheid nemen voor de veiligheid van het schip, de prestatie
van de machines, het voorkomen van schade aan personeel, en het voorkomen van aanvullende
luchtverontreiniging.

De ILT zal bovengenoemde stakeholders op bestuurlijk niveau aanspreken op hun verantwoordelijkheden
en een gerichte toezichtstrategie ontwikkelen. Daarbij zal, ten behoeve van een internationaal
gelijk speelveld, samenwerking worden gezocht met de Belgische Autoriteiten, aangezien
de Rotterdamse en Antwerpse haven op het gebied van brandstofproductie en -distributie
nauw met elkaar verbonden zijn.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Madlener