Brief regering : Reactie op verzoek commissie over kabinetsreactie op het Onderwijsraadadvies 'Een klemmend beroep'

31 288
Hoger Onderwijs-, Onderzoek- en Wetenschapsbeleid

Nr. 618
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juli 2024

Hierbij stuur ik u de reactie op het verzoek van de commissie naar aanleiding van
de procedurevergadering van 18 april 2024 waarin u heeft gevraagd om een kabinetsreactie
op het Onderwijsraadadvies «Een klemmend beroep».

Op 28 maart 2024 publiceerde de Onderwijsraad het adviesrapport «Een klemmend beroep».
Het rapport is opgesteld naar aanleiding van het verzoek aan de Onderwijsraad om een
advies uit te brengen over wat nodig is om goed beroepsonderwijs te kunnen bieden
in tijden van krapte op de arbeidsmarkt.

I. Kernpunten uit het advies

Aanleiding voor het advies

De Onderwijsraad constateert allereerst dat ruim driekwart van de studenten in Nederland
beroepsonderwijs volgt.1 Essentieel bij al deze vormen van beroepsonderwijs is dat studenten zowel binnen
de onderwijsinstelling als in de beroepspraktijk worden opgeleid. Er zijn grote tekorten
op de arbeidsmarkt en de vraag naar goed opgeleide vakmensen en professionals blijft
onverminderd hoog. De Onderwijsraad constateert dat dit in sommige sectoren, zoals
de zorg, leidt tot een gebrek aan opleidingsplekken in de beroepspraktijk en de kwaliteit
ervan onder druk zet. Bedrijven en organisaties hebben onvoldoende capaciteit om studenten
adequaat te begeleiden. Stagemisbruik ligt volgens de Onderwijsraad op de loer, bijvoorbeeld
als studenten zonder enige vorm van begeleiding werkzaamheden moeten uitvoeren of
als studenten worden ingezet als volwaardige werknemers zonder hiervoor passende beloning
te ontvangen. Dit alles belemmert hen in hun voorbereiding op de beroepspraktijk en
later in de uitoefening van hun vak of beroep. Daarnaast is er een risico op studievertraging,
studie-uitval en vroegtijdig schoolverlaten en daardoor op een nog groter tekort aan
goed opgeleide vakmensen en professionals, aldus de Onderwijsraad.

Al met al constateert de Onderwijsraad dat de arbeidsmarkttekorten het opleiden in
de beroepspraktijk onder druk zetten, terwijl de behoefte eraan toeneemt. Hiermee
zit het opleiden in de beroepspraktijk volgens de raad in een klem. Naar aanleiding
van deze constatering geeft de Onderwijsraad een advies en doet zij twee aanbevelingen.

Advies: Zet opleiden in de beroepspraktijk doelbewust en spaarzaam in

De Onderwijsraad ziet opleiden in de beroepspraktijk als een essentieel onderdeel
van het beroepsonderwijs. De raad adviseert om opleiden in de beroepspraktijk doelbewust
en spaarzaam in te zetten.

Essentieel in het beroepsonderwijs is dat een deel ervan plaatsvindt in de beroepspraktijk
onder verantwoordelijkheid van de opleiding. Opleiden in de onderwijsinstelling en
opleiden in de beroepspraktijk zijn beide onmisbare elementen van beroepsonderwijs
en hangen nauw samen. Volgens de Onderwijsraad moeten zowel opleiden in de onderwijsinstelling
en opleiden in de beroepspraktijk als de samenhang daartussen van hoge kwaliteit zijn
en blijven, ook in tijden van schaarste aan opleidingsplaatsen en praktijkbegeleiding
als gevolg van arbeidsmarkttekorten.

Aanbeveling 1: Ontwikkel ook andere vormen van opleiden in de beroepspraktijk

De Onderwijsraad beveelt beroepsopleidingen aan kritisch te bezien welke onderwijsactiviteiten
beslist in de beroepspraktijk moeten plaatsvinden en bij welke dat niet per se hoeft.
Het is aan beroepsopleidingen en beroepspraktijk om waar dat mogelijk is alternatieven
te vinden die minder of geen beslag leggen op de schaarse capaciteit aan opleidingsplaatsen
en praktijkbegeleiding.

Volgens de Onderwijsraad kan het een alternatief zijn om meer gebruik te maken van
praktijksimulaties. Daarmee kunnen studenten handelingen leren uitvoeren en vaardigheden
verwerven zoals zij dat in de echte beroepspraktijk zouden doen. Een andere mogelijkheid
is het schoolgebouw te gebruiken als praktijkruimte, wat in het praktijkonderwijs
al gebruikelijk is. In het schoolgebouw leren studenten meehelpen in de kantine of
interieurverzorging. Opleidingen, onderwijsinstellingen en bedrijven en organisaties
in het beroepenveld kunnen hierbij van elkaar leren. De Onderwijsraad adviseert ook
om voort te bouwen op alternatieven die bedacht zijn tijdens de coronapandemie, bijvoorbeeld
door opleidingsplekken in de beroepspraktijk te laten invullen door meerdere studenten
tegelijk of door stages beter te spreiden over het studiejaar.

Aanbeveling 2: Waarborg samen kwaliteit

Daarnaast beveelt de Onderwijsraad aan dat beroepsopleidingen, het beroepenveld en
de overheid gezamenlijk de kwaliteit van opleiden in de beroepspraktijk waarborgen.
Het gaat er volgens de raad dan om dat beroepsonderwijs en beroepspraktijk op landelijk
niveau principes van kwaliteit afspreken, die gebaseerd moeten zijn op wat er nu in
de praktijk al goed gaat. Deze principes kunnen vervolgens op lokaal niveau verder
worden ingevuld en in de praktijk gebracht.

Naast kwaliteitsprincipes moet volgens de Onderwijsraad ook een aantal voorwaarden
voor opleiden in de beroepspraktijk op orde zijn. Het gaat specifiek om de toegankelijkheid
van opleidingsplekken in de beroepspraktijk, afspraken over minimum stagevergoedingen
en maatregelen om stagediscriminatie tegen te gaan. Ook wordt er specifiek ingegaan
op de aanvullende begeleiding voor studenten met een ondersteuningsbehoefte. De beroepspraktijk
kan daar niet altijd in voorzien. De raad ziet het als de verantwoordelijkheid van
de beroepsopleiding aanvullende begeleiding aan te bieden, zodat alle studenten goed
kunnen worden opgeleid in de beroepspraktijk. In het praktijkonderwijs is hiermee
veel ervaring.

De Onderwijsraad beveelt verder aan dat overheid, beroepsopleidingen en beroepspraktijk
niet alleen afspraken maken over kwaliteit en voorwaarden, maar deze ook samen monitoren.
Hierbij is in het hbo en wo ook de overheid aan zet, volgens de raad. En voor het
praktijkonderwijs en hbo en wo is het zaak dat betrokken partijen landelijke afspraken
maken over regelmatig contact. Anders dan in het mbo is er in het hbo en wo geen SBB
of vergelijkbare organisatie die toezicht houdt op de kwaliteit van opleidingsbedrijven.
Opleiden in de beroepspraktijk maakt ook geen expliciet deel uit van het NVAO-accreditatiekader
en is voor visitatiecommissies moeilijk te beoordelen. Dat maakt de interne kwaliteitszorg
door de beroepsopleiding in het hbo en wo des te belangrijker.

Als de kwaliteit van het opleiden in de praktijk tekort schiet, is het de verantwoordelijkheid
van de beroepsopleiding om samen met het betrokken bedrijf of de betrokken organisatie
verbeteringen te realiseren, aldus de Onderwijsraad.

II. Reactie

Ten aanzien van het advies van de Onderwijsraad om opleiden in de beroepspraktijk
doelbewust en spaarzaam in te zetten

Allereerst ziet de Onderwijsraad opleiden in de beroepspraktijk als een essentieel
onderdeel van beroepsonderwijs. De samenwerking met de beroepspraktijk maakt het beroepsonderwijs
uniek en veelzijdig, aldus de Onderwijsraad. Dit deel ik. Het beroepsonderwijs werkt
altijd nauw samen met de beroepspraktijk, die daarmee een onmisbare partner is in
het opleiden van toekomstige beroepsbeoefenaars. Op die manier leidt het vervolgonderwijs
vakmensen op om de maatschappelijke opgaven van Nederland aan te pakken. Daarbovenop
wijs ik ook op de inspanningen om de rol van praktijkgericht onderwijs te versterken
in het gehele funderend onderwijs2. Het is belangrijk dat we in het funderend onderwijs de leerlingen de kans geven
zich breed te ontwikkelen en te oriënteren. Praktijkgericht onderwijs zal daar een
steeds belangrijkere rol bij gaan spelen.

Ik deel de constatering van de Onderwijsraad dat door de krapte op de arbeidsmarkt
het opleiden in de beroepspraktijk op sommige plekken onder druk kan komen te staan,
zowel als het gaat om tekorten aan stages en opleidingsplekken als de kwaliteit van
de begeleiding. Dit vraagt onze continue aandacht. Tegelijk biedt de krapte op de
arbeidsmarkt ook een kans voor bedrijven om studenten te binden door ze een stageplek
te bieden en ze goed te begeleiden, zodat ze na hun opleiding voor het bedrijf of
de branche behouden blijven. Dit maakt dat we voldoende zicht en grip moeten hebben
op de kwaliteit van opleiden in de beroepspraktijk. Mbo-scholen zijn verantwoordelijk
voor het gehele onderwijsproces, ook het deel dat wordt uitgevoerd bij leerbedrijven.
De komende periode wil ik meer inzicht krijgen in de rollen en verantwoordelijkheden
van alle partijen die in het mbo bij de kwaliteit van opleiden in de beroepspraktijk
een rol spelen en bepalen of hier mogelijk aanpassingen nodig zijn. Ik betrek hierbij
graag de visie van verschillende partijen waaronder de Onderwijsraad.

De Onderwijsraad adviseert om opleiden in de beroepspraktijk doelbewust en spaarzaam
in te zetten. Dit is contrair aan de lijn zoals is aangegeven in het interdepartementaal
beleidsonderzoek (IBO) naar de toekomstbestendigheid van het mbo: daar wordt aanbevolen
om leren in de praktijk juist meer te benutten.3 Leren in de beroepspraktijk biedt kansen om ook in de toekomst een goede aansluiting
op de arbeidsmarkt te houden. Zo krijgen studenten de mogelijkheid om al tijdens hun
opleiding ervaring op te doen met de nieuwste werkwijzen en technieken en komen zij
sneller aan een baan. Daarnaast kan het opleiden op de werkplek bijdragen aan een
doelmatige organisatie van het onderwijs. Dit zijn redenen om het leren in de beroepspraktijk
verder te versterken, bijvoorbeeld door via de afspraken in het Stagepact mbo, in
te blijven zetten op voldoende stageplekken met daarbij een goede begeleiding. In
de brief van 13 december 2023 aan uw Kamer is uitgebreid ingegaan op de instrumenten
die de aansluiting tussen het mbo en de arbeidsmarkt kunnen verbeteren.4

Ook vraagt de Onderwijsraad in hun rapport aandacht voor de beschikbaarheid van voldoende
stageplekken. Hoewel er verschillen zijn tussen de niveaus en sectoren, zijn er momenteel
geen brede tekorten bekend. Zo blijkt uit de meest recente monitor van het aantal
stageplaatsen voor mbo-studenten, die SBB twee keer per jaar publiceert, een tekort
van 1.508 plekken (waarvan ruim de helft in de sector zorg, welzijn en sport), op
een totaal van bijna een half miljoen mbo-stages per jaar.5 Hiermee is er volgens SBB «voor bijna alle mbo-studenten nog altijd een stageplaats
beschikbaar». Eerder onderzoek toont aan dat er ook in het hbo geen sprake is van
significante stagetekorten.6 Uiteraard is dit wel iets dat we de komende tijd goed blijven volgen.

De Onderwijsraad merkt verder op dat bedrijven en organisaties vanwege de krapte op
de arbeidsmarkt onvoldoende ruimte hebben om studenten goed te begeleiden. Ook kan
het personeelstekort er volgens de raad toe leiden dat studenten taken van werknemers
over moeten nemen. Dit leidt volgens de Onderwijsraad tot risico’s voor de kwaliteit
van de stages. Ik herken dat begeleidingscapaciteit een probleem kan zijn en, hoewel
ik geen signalen heb dat de kwaliteit van stages terugloopt, er een kan risico bestaan
dat studenten te veel ingezet worden als werknemer. Tegelijkertijd zie ik bij veel
werkgevers nog een grote bereidheid om opleidingsplekken beschikbaar te stellen. Met
de Onderwijsraad ben ik het eens dat we moeten oppassen dat studenten niet worden
ingezet als verkapte werknemers. Hier heeft het toezicht van de Nederlandse Arbeidsinspectie
ook een belangrijke rol, zij kunnen bedrijven een boete opleggen wanneer studenten
worden ingezet als volwaardige werknemer en er dus feitelijk sprake is van een arbeidsovereenkomst.
Opleiden in de beroepspraktijk moet wel opleiden blijven: met voldoende ruimte om
te leren. Goede praktijkopleiders zijn hierbij cruciaal. Dat vraagt goede samenwerking
en heldere afspraken met bedrijven. In het mbo is hiervoor het Stagepact afgesloten,
met o.a. onderwijs, bedrijfsleven en Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven
(SBB). Daarin zijn afspraken gemaakt om te zorgen voor voldoende stageplaatsen, goede
begeleiding, een passende vergoeding voor stages en het uitbannen van stagediscriminatie.
Afspraken over goede begeleiding, zoals voldoende contact tussen onderwijsinstelling
en bedrijf dragen bij aan een goede samenwerking. Zoals de motie Ergin c.s.7 verzocht, verken ik welke afspraken uit het Stagepact ook voor het hbo en wo kunnen
worden toegepast. Ik zal de Kamer hier eind 2024 nader over informeren.

Ten aanzien van aanbeveling 1: Ontwikkel ook andere vormen van opleiden in de beroepspraktijk

Een eerste aanbeveling die de Onderwijsraad doet, is om kritisch te bezien welke onderwijsactiviteiten
in de beroepspraktijk plaats zouden moeten vinden en om alternatieven in te zetten
zoals het gebruiken van de eigen onderwijspraktijk als beroepspraktijk. Zoals hiervoor
aangegeven, kiest de Onderwijsraad hier een ander perspectief dan het IBO naar de
toekomstbestendigheid van het mbo, waarin juist wordt aanbevolen om leren in de beroepspraktijk
meer te benutten. Het advies om gebruik te maken van alternatieven en minder in de
beroepspraktijk op te leiden kan de positieve werking ervan onder druk zetten. Juist
de nauwe samenwerking tussen onderwijs en bedrijfsleven, waarbij het bedrijfsleven
mede-opleider is, heeft een positief effect op de aansluiting van het onderwijs op
de arbeidsmarkt. In het praktijkonderwijs is de ervaring dat de inzet van de eigen
onderwijspraktijk als beroepspraktijk wel passender is, en naar tevredenheid wordt
gedaan. Ook de Onderwijsraad benoemt dat.

Daarnaast adviseert de Onderwijsraad in dit kader om voort te bouwen op alternatieven
die tijdens de coronapandemie gebruikt werden. Bij brief van 1 juni 2022 is uw Kamer
de eindrapportage «Ruimte voor onderwijs tijdens corona» aangeboden. Eén van de conclusies
uit dit rapport was dat «de tijdens de pandemie mogelijk gemaakte alternatieven voor
stages en beroepspraktijkvorming in mbo- en ho-opleidingen, zoals simulaties en stages
bij niet-erkende leerbedrijven, zowel door instellingen als door docenten en studenten
uitdrukkelijk als «second best» worden gewaardeerd».8 Gelet hierop en op het hiervoor aangegeven belang om leren in de beroepspraktijk
juist meer te benutten, ben ik terughoudend. Gezien het grote belang van opleiden
in de beroepspraktijk zouden alternatieven alleen ingezet moeten worden als het echt
niet anders kan.

Desalniettemin is het goed om te blijven werken aan vernieuwende onderwijsconcepten.
Een van de concrete suggesties van de Onderwijsraad is om meer gebruik te maken van
praktijksimulaties. Hierdoor kunnen studenten de beroepspraktijk levensecht beoefenen
met minder begeleidingscapaciteit. Dit sluit aan bij het NGF-programma Npuls. De inzet
van immersief simulatieonderwijs, waarbij technieken uit augmented en virtual reality
ingezet worden voor het leerproces, kan de kwaliteit van het onderwijs verhogen, de
leerervaring van studenten verrijken en het gat tussen de theorie en de praktijk verkleinen.
Mede hierom zetten mbo-, hbo- en wo-instellingen vanuit het NGF-programma Npuls in
op het stimuleren van immersief simulatieonderwijs en wordt er de komende jaren veel
geëxperimenteerd. Met de pilothub XR van Npuls werkt het onderwijs aan een duurzame
inzet van immersieve technologie in het onderwijs en worden randvoorwaarden gecreëerd
die het gebruik van immersief simulatieonderwijs makkelijker zullen maken.

Ten aanzien van aanbeveling 2: Waarborg samen kwaliteit

Volgens de Onderwijsraad is de kwaliteit van opleiden in de beroepspraktijk een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van beroepsonderwijs, beroepspraktijk en overheid: zij moeten
samen aan de slag om de kwaliteit hoog te houden. De Onderwijsraad beveelt aan om
landelijke kwaliteitsprincipes te ontwikkelen, die toepasbaar zijn op het hele beroepsonderwijs.
Deze kunnen vervolgens op lokaal niveau verder worden uitgewerkt door beroepsopleidingen
en beroepspraktijk. Net als de Onderwijsraad acht ik het van groot belang om de kwaliteit
van opleiden in de beroepspraktijk op peil te houden. Ik zie dat er op dit vlak al
veel is: in wet- en regelgeving, met het erkenningsreglement leerbedrijven, het BPV-protocol
en via het Stagepact mbo en het Manifest tegen stagediscriminatie hoger onderwijs.
Ik wil deze afspraken goed hun werk laten doen voor ik eventueel overga naar aanvullende
afspraken.

Naast kwaliteitscriteria zijn er volgens de Onderwijsraad afspraken nodig over bepaalde
voorwaarden voor het opleiden in de beroepspraktijk, zoals de toegankelijkheid van
opleidingsplekken, de begeleiding van studenten met een extra ondersteuningsbehoefte,
stagevergoedingen en het tegengaan van stagediscriminatie. Met de brief van 24 april
2024 is uw Kamer geïnformeerd over een aantal recent verschenen onderzoeken rondom
stages in het mbo, hbo en wo.9 Zoals in deze brief is aangegeven, liggen er met het vaststellen van het Stagepact
MBO en Manifest in het hbo en wo heel concrete afspraken om stages beter te maken.
Samen met alle betrokken partijen zetten we in op betere begeleiding, terugdringen
van stagetekorten, het bieden van een passende stagevergoeding en het tegengaan van
stagediscriminatie. De in deze brief getoonde onderzoeken tonen echter ook aan dat
we er nog lang niet zijn. Dat is op zich niet verwonderlijk, gezien de looptijd van
de gekozen aanpak en onderstreept de urgentie van waar we aan werken. De onverminderde
energie van alle partners uit het Manifest en het Stagepact is nodig om in de uitvoering
uiteindelijk tot betere stages voor alle studenten te komen. Hierbij blijven we het
effect van onze inzet monitoren en de aanpak bijsturen waar nodig. Het rapport van
de Onderwijsraad benadrukt de urgentie om de kwaliteit van leren in de beroepspraktijk
te blijven verbeteren.

Hierop aansluitend beveelt de Onderwijsraad verder aan dat overheid, beroepsopleidingen
en beroepspraktijk niet alleen afspraken maken over kwaliteit en voorwaarden, maar
deze ook samen monitoren. Hierbij is in het hbo en wo ook de overheid aan zet, volgens
de raad. De Onderwijsraad stipt terecht aan dat aandacht in de interne en in de externe
kwaliteitszorg voor wat en hoe studenten leren in de beroepspraktijk belangrijk is.
De raad geeft aan dat de accreditatiestandaarden in het hoger onderwijsstelsel niet
expliciet aandacht vragen voor opleiden in de beroepspraktijk. Ik merk daarbij op
dat de accreditatiestandaarden voor hbo en wo toepasbaar zijn en dat de begeleiding
van studenten daar onderdeel van uit maakt. Onder standaard 2 is opgenomen dat het
panel beoordeelt of studenten voldoende begeleiding ontvangen. De NVAO maakt daarvoor
gebruik van een brochure voor specifieke ondersteuning aan visitatiecommissies bij
hun toezicht op beroepsopleidingen. Naar aanleiding van het rapport van de Onderwijsraad
zal ik de NVAO vragen om panels hierop te wijzen. Indien nodig en wenselijk kan dit
vervolgens worden opgenomen in de volgende versie van Uitvoeringsregels Accreditatiestelsel
Hoger Onderwijs.

III. Tot slot

Net als de Onderwijsraad benadruk ik het grote belang van leren in de beroepspraktijk,
zowel in het vervolgonderwijs, als in het funderend onderwijs. Het biedt kansen om
ook in de toekomst een goede aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt te houden.
Uiteraard moet het leren in de beroepspraktijk van goede kwaliteit zijn en passen
binnen het opleidingsprogramma. Bij de verdere verbetering daarvan betrek ik ook graag
de inzichten van de Onderwijsraad. Zoals in deze brief is aangegeven, zijn met het
vaststellen van het Stagepact MBO en Manifest in het hbo en wo al veel goede dingen
in gang gezet. Maar daarmee zijn we er nog niet. De kwaliteit van leren in de beroepspraktijk
vraagt om voortdurende monitoring van wat er in gang is gezet en bijsturing waar dat
nodig is. Samen met betrokken partners zet ik me daar graag voor in. Want: iedere
student verdient een waardevolle leerervaring in de beroepspraktijk.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
E.E.W. Bruins