Brief regering : Geannoteerde Agenda informele JBZ-Raad 22-23 juli 2024

Nr. 884
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN DE MINISTER
VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juli 2024

Hierbij bieden wij, mede de Staatssecretaris Koninkrijksrelaties en Digitalisering,
uw Kamer de geannoteerde agenda aan van de informele Raad Justitie en Binnenlandse
Zaken (JBZ-Raad) op 22 en 23 juli in Boedapest. De Minister van Justitie en Veiligheid
zal hier aan deelnemen.

Daarnaast informeren wij uw Kamer over een Commissiemededeling over het Uniemechanisme
voor civiele bescherming en ontvangt u het tweede kwartaaloverzicht van EU-wetgevingsvoorstellen
op veiligheid, justitie en migratie terrein.

Appreciatie Mededeling over de evaluatie van het Uniemechanisme voor civiele bescherming

Op 29 mei jl. publiceerde de Europese Commissie (hierna: de Commissie) de «Mededeling
over de evaluatie van het Uniemechanisme voor civiele bescherming – versterking van
de paraatheid van de EU bij noodsituaties.»1 Door het veranderend risicolandschap is het belang van het Uniemechanisme voor civiele
bescherming (UCPM) de afgelopen jaren sterk toegenomen. Deze mededeling is gebaseerd
op een evaluatie op basis waarvan de Commissie een vijftal aanbevelingen doet om de
doeltreffendheid van het geheel van preventie, paraatheid en respons van UCPM bij
rampenbeheersing te verbeteren. Vier van de vijf aanbevelingen worden reeds geapprecieerd
in het lopende Nederlandse beleid, zoals verwoord in het non-paper «The future of
strategic crisis management in the EU» (14 december 2023)2 en de Landelijke agenda crisisbeersing (10 juni 2024).3 De vijfde aanbeveling ziet op een verhoging van de UCPM-begroting.

Het kabinet steunt de Commissie, conform het Nederlandse non-paper, in haar eerste
en tweede aanbeveling om UCPM te versterken en de rol van het Emergency Response Coordination Centre (ERCC) te verbreden. Ook is het kabinet het eens met de zienswijze van de Commissie
dat het ERCC als de aangewezen cross-sectorale operationele crisishub moet fungeren.
Ten aanzien van de derde aanbeveling over deling van kennis over vroegtijdige waarschuwing
en risico-identificatie, maakt Nederland momenteel al gebruik van een alomvattende
aanpak op het gebied van vroegtijdige alertering en risico-identificatie. Met behulp
van het Landelijk Crisis Management Systeem (LCMS) kan vroegtijdige signalering plaatsvinden op operationeel niveau. Indien er
een incident plaatsvindt met grens-overstijgende gevolgen staat het Nationaal Crisiscentrum (NCC) in nauw contact met het ERCC. Ook de vierde aanbeveling kan het kabinet – conform
de Landelijke agenda crisisbeheersing – onderschrijven. Een goede voorbereiding en
beheersing van crises vereist dat iedere burger, elk bedrijf en elke organisatie in
Nederland zijn eigen verantwoordelijkheid neemt. En dat kwetsbare groepen die dat
niet alleen kunnen, daarbij worden geholpen. Dat betekent dat de overheid meer moet
samenwerken met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. De afgelopen
jaren hebben laten zien dat de samenleving hiertoe bereid is. Mensen komen vaak zelf
in actie en willen elkaar en de overheid helpen. De gezamenlijke uitdaging van overheid
en samenleving is deze «wil om te helpen» nog meer mogelijk te maken en te ondersteunen.
Hierbij moet rekening gehouden worden met wat mensen wel én niet kunnen. Dat is ook
onderdeel van het vergroten van de maatschappelijke weerbaarheid, genoemd als een
van de prioriteiten van de Minister van Justitie en Veiligheid voor de komende jaren,
waarover uw Kamer dit najaar nader geïnformeerd wordt. Ook met betrekking tot risico-
en crisiscommunicatie zet het kabinet nadrukkelijk in op het betrekken van kwetsbare
groepen. Hierbij is extra aandacht voor groepen in de samenleving die onvoldoende
worden bereikt.

Tot slot roept de Commissie op om de begroting ten aanzien van UCPM te verhogen. Om
het bestaande financieel kader van UCPM aan te vullen, zou het mechanisme volgens
de Commissie flexibeler moeten worden om aan de bijzondere behoeften van aanhoudende
crises te kunnen voldoen. Het kabinet is van mening dat de primaire verantwoordelijkheid
met betrekking tot civiele bescherming bij de individuele lidstaten ligt. De toename
van grensoverschrijdende en cross-sectorale crises heeft een versterkt UCPM echter
onmisbaar gemaakt. Conform de Rijksbrede Risicoanalyse4, de Trendanalyse Nationale Veiligheid5 en de Veiligheidstrategie voor het Koninkrijk der Nederlanden6 ligt het in de lijn der verwachting dat ook Nederland de aankomende jaren vaker te
maken gaat krijgen met verschillende veiligheids- en klimaatdreigingen.

Hierdoor neemt de kans aanzienlijk toe dat Nederland in de toekomst ook zelf een beroep
moet doen op UCPM. Daarmee is de versterking van UCPM ook een versterking van de eigen
weerbaarheid. Het kabinet is derhalve van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting
2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken

De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-Van de Klashorst

Geannoteerde agenda van de informele bijeenkomst van de Raad Justitie en Binnenlandse
Zaken, 22 en 23 juli 2024

I. Binnenlandse Zaken

1. Werksessie I: De toekomst van samenwerking op terrein van binnenlandse zaken in
de EU

Het Hongaarse voorzitterschap is voornemens om gedurende zijn Voorzitterschap strategische
richtsnoeren op te stellen over de meerjarige Justitie- en Binnenlandse Zakensamenwerking
in de EU. Hiermee streeft het Voorzitterschap ernaar om opvolging te geven aan de
JBZ-programma’s van Tampere (1999), Den Haag (2004) en Stockholm (2009). Deze meerjarige
programma’s geven richting aan de wetgevende en operationele programmering met betrekking
tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht van de EU.

Op dit moment is het Voorzitterschap bezig met een inventarisatie bij de lidstaten
van bevindingen over de huidige cyclus. De verwachting is dat in de werksessie tijdens
de JBZ-Raad de eerste stappen worden gezet voor het opstellen van deze strategische
richtsnoeren, en dat het Voorzitterschap de afronding ervan op een later moment in
het jaar voorziet. Op het moment van schrijven is er nog geen inhoudelijk discussiestuk
verspreid. Naar verwachting zullen de lidstaten tijdens de JBZ-Raad elk hun eigen
prioriteiten naar voren brengen.

In aanvulling op de Nederlandse prioriteiten die voor de periode 2024–2029 in een
aantal non-papers zijn vastgelegd,7 zet het kabinet in op de volgende elementen.

Op het vlak van migratie hecht het kabinet ten eerste aan spoedige en juiste implementatie
van het Asiel- en Migratiepact. Op de langere termijn moet worden gekeken naar resterende
knelpunten van het asielstelsel: bijvoorbeeld op het vlak van oneigenlijk gebruik
van asielprocedures of opvangfaciliteiten. Ook is een doeltreffend terugkeerbeleid
essentieel voor de werking van het Pact en dient het wetgevingskader voor terugkeer
te worden geactualiseerd. Verder is op het vlak van grensbeheer aanvullende actie
nodig door de buitengrenzen van het Schengengebied te versterken en secundaire migratie
binnen het Schengengebied tegen te gaan. Nederland dringt daarnaast aan op meer inspanningen
om te komen tot ambitieuze brede migratiepartnerschappen om irreguliere migratie tegen
te gaan, terugkeer te bevorderen en bescherming te stimuleren. Out-of-the-box oplossingen
moeten door de Europese Commissie (hierna: Commissie) worden onderzocht, in lijn met
Europese en internationale kaders.

Voor de aankomende cyclus pleit het kabinet verder voor een meer integrale benadering
van veiligheidssamenwerking in de EU. Zo roept het kabinet de Commissie op om te komen
tot een herziene Veiligheidsuniestrategie met aandacht voor nieuwe dreigingen. Verder
is het belangrijk dat de veiligheid van de EU wordt meegenomen in de impactanalyses
van de Commissie bij voorstellen voor Europese wet- en regelgeving in alle beleidsterreinen.
Ook pleit het kabinet ervoor om het strategische crisismanagement van de Unie te versterken.
Tevens benadrukt het kabinet dat versterkte Europese samenwerking op diverse andere
JenV-terreinen nodig is, zoals in de strijd tegen de zware georganiseerde (drugs-)criminaliteit,
de daaraan gerelateerde bestuurlijke aanpak en het tegengaan van voortgezet crimineel
handelen in detentie.

2. Werksessie II: Interoperabiliteit

Het Hongaarse voorzitterschap heeft aangegeven ervoor te willen zorgen dat de tijdslijnen
voor de implementatie van de nieuwe interoperabiliteitsarchitectuur worden nageleefd,
met name wat betreft de invoering van het nieuwe Entry Exit System (EES) als nieuw
instrument om het grensmanagement en de interne veiligheid van het Schengengebied
te verbeteren en de voorbereidingen voor de start van het European Travel and Information
Authorisation System (ETIAS). Tijdens de werksessie zullen de Commissie en het EU-agentschap
voor grootschalige IT-systemen (eu-LISA) naar verwachting de lidstaten informeren
over de voortgang. De lidstaten zullen hierna van gedachten wisselen over de stand
van zaken.

In de JBZ-Raad van 13 en 14 juni jl. lichtte directeur eu-LISA de voortgang van de
implementatie van de voornoemde systemen al toe (Kamerstuk 32 317, nr. 882). De beoogde datum van ingebruikname van het EES is het najaar 2024. Lidstaten moeten
tijdig aangeven of zij operationeel gereed zijn. Dat betekent dat ook de nodige infrastructurele
en organisatorische maatregelen zijn geïmplementeerd en er voldoende medewerkers zijn
getraind. De precieze datum van inwerkingtreding kan pas formeel worden vastgesteld
nadat alle lidstaten zich gereed hebben gemeld.

Het kabinet benadrukt het belang van de implementatie met het oog op de verbetering
van de veiligheid binnen het Schengengebied en efficiënt grensbeheer aan de buitengrenzen.
Door gebruik te maken van een verbeterde informatiestroom, inzet van technologische
oplossingen en interoperabiliteit tussen systemen kunnen grenscontroles in de toekomst
gerichter worden uitgevoerd en risico’s ten aanzien van irreguliere immigratie, secundaire
migratie, terrorisme en (grensoverschrijdende) criminaliteit eerder en effectiever
worden onderkend. Ook bieden deze systemen mogelijkheden om het grensproces beter
te faciliteren met behoud van mobiliteit en economische aantrekkingskracht. Het kabinet
blijft verder benadrukken dat er na oplevering van de centrale EU-systemen voldoende
tijd nodig is voor nationale implementatie-activiteiten.

3. Werklunch: De externe dimensie van migratie

Het Hongaarse voorzitterschap heeft aangegeven belang te hechten aan een ambitieuze
inzet op de externe dimensie van migratie, volgend op de nieuwe Strategische Agenda
2024–2029 van de Europese Raad8, waarin het belang van alomvattende partnerschappen werd onderstreept. Naar verwachting
zal het Voorzitterschap de JBZ-Raad vragen te reflecteren op de prioriteiten van de
lidstaten op de externe dimensie van migratie. Op het moment van schrijven is er nog
geen discussiestuk verspreid.

Het kabinet roept, in lijn met het Nederlandse non-paper over de externe dimensie
van migratie9 en het hoofdlijnenakkoord, de Commissie op de ambitieuze inzet ten aanzien van opvang
in de regio en gelijkwaardige en duurzame partnerschappen met migratie-relevante derde
landen voort te zetten, om irreguliere migratie tegen te gaan, terugkeer te bevorderen
en bescherming van migranten te versterken. Eveneens steunt het kabinet een verkenning
van innovatieve oplossingen, waartoe Nederland met een groep lidstaten de Commissie
per brief heeft opgeroepen in mei 2024 – binnen de geldende Europees en Internationaalrechtelijke
kaders.10

4. Werksessie III: Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Naar verwachting wil het Voorzitterschap een discussie voeren over de aanpak van georganiseerde
criminaliteit en het gesprek inleiden door de reeds gezette stappen toe te lichten.
Op het moment van schrijven is er nog geen discussiestuk verspreid.

Zoals vaker aangegeven, verwelkomt het kabinet de stappen die worden gezet op basis
van het EU-stappenplan tegen drugssmokkel en georganiseerde criminaliteit.11 Nederland vraagt in de EU blijvend aandacht voor de aanpak van zware georganiseerde
(drugs-)criminaliteit en wijst daarbij op het belang van de bestuurlijke aanpak. Om
effectief de internationaal vertakte georganiseerde criminaliteit aan te pakken is
het nodig om, naast de strafrechtelijke aanpak, fors in te zetten op een bestuurlijke
aanpak. Het recente Europol rapport Decoding the EU's most threatening criminal networks
12 laat zien dat 86% van criminele netwerken gebruik maken van legale bedrijfsstructuren.
Nederland roept dan ook de andere lidstaten op om een aanpak te ontwikkelen die dit
tegengaat en vraagt de Commissie om te verkennen of de juridische basis om bestuurlijke
informatie tussen lidstaten te kunnen uitwisselen kan worden versterkt. Nederland
trekt hierbij samen op met Italië en heeft hier een gezamenlijk non-paper over opgesteld.13

II. Justitie

1. Werksessie I: Juridische aspecten voor het versterken van het concurrentievermogen
van de EU

Een prioriteit van het Hongaarse voorzitterschap is dat de justitiesector moet bijdragen
aan het concurrentievermogen van de EU. Het Voorzitterschap streeft daarbij naar een
wetgevingskader voor civielrechtelijke samenwerking dat rekening houdt met het concurrentievermogen.
Op moment van schrijven is er nog geen nadere duiding over de inhoud van deze werksessie.

Wel is bekend dat het Voorzitterschap de onderhandelingen over de ontwerprichtlijn
betreffende de harmonisatie van bepaalde aspecten van insolventieprocedures schaart
onder haar inzet voor de versterking van het concurrentievermogen. Het Voorzitterschap
wil verder grensoverschrijdende geschilbeslechting bevorderen zodat dit beter aansluit
bij de snelle ontwikkeling van grensoverschrijdende processen.

Het kabinet onderschrijft het belang van aandacht voor de juridische aspecten bij
het versterken van het concurrentievermogen van de EU. Dit sluit aan bij de inzet
voor een sterke, weerbare en veerkrachtige kapitaalmarktunie die bijdraagt aan duurzame
economische groei en de financiële stabiliteit van de EU én Nederland. Faillissements-
en ondernemingsrecht zijn wezenlijke elementen die in grensoverschrijdende situaties
een aanzienlijke invloed kunnen hebben op de kapitaalmarktunie en het concurrentievermogen
van de EU. Uitgangspunt voor het kabinet is de effectiviteit van de grensoverschrijdende
processen – denk aan afwikkeling van faillissementen van buitenlandse ondernemingen
met Nederlandse schuldeisers – die hieronder vallen. Goede samenwerking is van belang
tussen alle betrokkenen, zowel op nationaal als Europees niveau om de beste vooruitgang
te realiseren. Belangrijk voor het kabinet is dat wordt gewerkt aan bestendige en
uitvoerbare veranderingen die daadwerkelijk bijdragen aan de verbetering van het concurrentievermogen
van Nederland én Europa.

2. Werksessie II: De rol van kunstmatige intelligentie in justitie

In navolging op de aanname van de AI-verordening heeft het Hongaarse voorzitterschap
zich als doel gesteld om de mogelijkheden voor het gebruik van kunstmatige intelligentie
in de justitiesector te onderzoeken, met name door de toegang tot het recht te verbeteren.
Kunstmatige intelligentie kan bijdragen aan het toegankelijker en efficiënter maken
van de justitiesector. Naar verwachting is dit het onderwerp van de werksessie.

Een van de sleutelelementen is het identificeren en bevorderen van het potentieel
van innovatieve technologieën. Hierbij kijkt het Voorzitterschap met name naar praktische
oplossingen, zoals het vergemakkelijken van de digitalisering van justitie. Ook ziet
het Voorzitterschap het benutten van digitale technologieën als belangrijk element
bij zijn inzet voor het versterken van het concurrentievermogen van de EU.

Het kabinet deelt het standpunt dat digitalisering en digitale technologieën kunnen
bijdragen aan het verbeteren van de efficiëntie van het rechtssysteem en het vergroten
van het concurrentievermogen van de EU. De implementatie van de nieuwe regels op het
gebied van grensoverschrijdende justitiële samenwerking en digitalisering van de toegang
tot het recht heeft Nederland ook voortvarend opgepakt. Tegelijkertijd is mensgerichte
digitalisering noodzakelijk. Om het recht toegankelijk te houden is van belang om
steeds te onderzoeken of digitalisering of AI het recht voor alle groepen burgers
toegankelijker maakt. Het kabinet zal dit aandachtspunt benadrukken.

3. Werklunch: De impact van kunstmatige intelligentie en andere geavanceerde technologieën
op de handhaving van fundamentele rechten in de justitiesector

Naar verwachting gaat de werklunch over de gevolgen die de inzet van kunstmatige intelligentie
en andere geavanceerde technologieën hebben op de bescherming van fundamentele rechten.
Het Hongaarse voorzitterschap wil de dialoog over de bevordering van processen ter
bescherming van de fundamentele rechten bevorderen, om te komen tot effectieve en
toekomstgerichte oplossingen. Op het moment van schrijven is er nog geen nadere duiding
vanuit het Hongaarse voorzitterschap over de inhoud de werklunch.

Zowel nationaal als in Europees verband zet het kabinet zich in voor het borgen van
mensenrechten bij de inzet van AI in algemene zin, en meer specifiek in de justitiesector.
Om fundamentele rechten te beschermen wordt bijvoorbeeld (mede op verzoek van uw Kamer)
het uitvoeren van een mensenrechtentoets bij de inzet van AI gestimuleerd. Zo is een
mensenrechtentoets op dit moment in het algoritmekader van de Nederlandse overheid
opgenomen als maatregel die bijdraagt aan het tijdig vaststellen of wet- en regelgeving
is nageleefd en of systemen in lijn zijn met publieke waarden. Een voorbeeld van een
mensenrechtentoets is het Impact Assessment Mensenrechten Algoritme (IAMA).

In Europees verband is tijdens de onderhandelingen over de AI-verordening ingezet
op het opnemen van vereisten en waarborgen om fundamentele rechten te beschermen.
Het uitvoeren van een risicoanalyse op mensenrechten en het treffen van mitigerende
maatregelen bij de ontwikkeling van AI is in de AI-verordening verplicht voor aanbieders,
zowel privaat als overheid. Overheidsorganisaties zullen in een rol als gebruiker
een mensenrechtentoets moeten doen wanneer sprake is van een hoog risico AI-systeem.
Het kabinet ziet ook de inspanningen van zowel de Commissie als het huidige Voorzitterschap
om over de verdere uitwerking en implementatie van de AI-verordening door te (blijven)
spreken als een kans en verwelkomt dan ook de bespreking in de JBZ-Raad. Op die manier
kunnen effectieve en toekomstbestendige oplossingen en maatregelen gedeeld en vastgesteld
worden.

4. Werksessie III: De toekomst van strafrechtelijke en civielrechtelijke samenwerking
in de EU

Op de justitie-dag van de JBZ-Raad heeft het Hongaarse voorzitterschap een werksessie
georganiseerd over de toekomst van de justitiële samenwerking met als doel inbreng
op te halen voor de hierboven genoemde strategische richtsnoeren, op vergelijkbare
wijze als de werksessie op de «home dag». Naar verwachting zullen de lidstaten de
eigen prioriteiten op justitieterrein naar voren brengen.

Op het gebied van de strafrechtelijke samenwerking beschouwt het Hongaarse voorzitterschap
de voortzetting van het debat over de toekomst van het strafrecht en de ontwikkeling
van nieuwe modelbepalingen voor het EU-strafrecht als prioriteiten. De recent aangenomen
Raadsconclusies over de toekomst van het EU-strafrecht zijn hierbij het uitgangspunt.
Op het gebied van civielrechtelijke samenwerking streeft het Hongaarse voorzitterschap
er naar een regelgevingskader te ontwikkelen, waarbij criteria voor de volgende EU
cyclus worden gedefinieerd. Er is nog geen discussiestuk voor de bespreking in de
JBZ-Raad verspreid.

Het kabinet steunt de inzet op het verbeteren van strafrechtelijke en civielrechtelijke
samenwerking in de EU. Het kabinet zal in dit kader benadrukken dat de rechtsstaat
een essentieel fundament is voor het functioneren van de EU en de grensoverschrijdende
samenwerking op tal van gebieden en in verschillende vormen. Zoals uw Kamer bekend,
zet het kabinet stevig in op de bescherming en versterking van de rechtsstaat in de
EU-lidstaten.14 Onderdeel hiervan is de inzet van het kabinet om – als aanvulling op de besprekingen
hierover in de Raad Algemene Zaken – in de JBZ-Raad op structurele basis diepgaande
en specifieke thematische discussies te organiseren over kwesties die verband houden
met de rechtsstaat en die onder zijn bevoegdheid vallen.

Ten aanzien van de toekomst van civielrechtelijke samenwerking acht het kabinet het
wenselijk om in te zetten op verbetering van bestaande wet- en regelgeving om de civielrechtelijke
samenwerking verder te versterken.

Wat het materiële EU-strafrecht betreft, is het standpunt van het kabinet dat terughoudendheid
nodig is ten aanzien van nieuwe wetgevingsinitiatieven. Het EU-strafprocesrecht bestrijkt
alle relevante terreinen in die mate dat er in de nabije toekomst geen nieuwe instrumenten
nodig zijn. In plaats daarvan pleit het kabinet voor een investering in de kwaliteit
van het EU-strafprocesrecht door waar mogelijk de bestaande wetgeving te moderniseren,
waar nodig in overeenstemming te brengen met de jurisprudentie van het Hof van Justitie
en een grotere consistentie na te streven in het gebruik van begrippen, bijvoorbeeld
door het ontwikkelen van een catalogus van uniforme inhoudelijke strafrechtsbegrippen
die in de EU-wetgeving gebruikt kunnen worden.

Er is steun bij vrijwel alle lidstaten om de in 2009 door de JBZ-Raad aangenomen modelbepalingen
over EU-strafrecht te moderniseren. Wel blijven er onderlinge accentverschillen tussen
de lidstaten bestaan. Die komen vooral voort uit de wens het algemene deel van het
eigen strafrecht zoveel mogelijk intact te laten. Zo kennen bijvoorbeeld niet alle
lidstaten de strafbaarheid van rechtspersonen. Verder verschilt de grens van wat als
ernstig strafbaar feit wordt aangemerkt van lidstaat tot lidstaat. In Nederland is
dat vier jaar gevangenisstraf of meer. Een ander aandachtspunt bij deze modelbepalingen
is dat dit een initiatief van de Raad is. Belangrijk is dat de andere actoren in het
wetgevingsproces, de Commissie en het Europees Parlement, dit initiatief ook steunen.
Tot slot staan de meeste lidstaten, net als Nederland, terughoudend ten opzichte van
uitbreiding van het materiële EU-strafrecht.