Brief regering : Verbeteren toegang betalingsverkeer zakelijke klanten

27 863
Betalingsverkeer

Nr. 102
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2024

In mijn brief van 23 april jl. kondigde ik aan uw Kamer rond de zomer te informeren
over de opties om de toegang tot het betalingsverkeer voor zakelijke klanten te verbeteren,
met de bijbehorende voor- en nadelen.1 Hierbij geef ik opvolging aan deze toezegging.

Deze brief is als volgt opgebouwd. Eerst zal ik de aanleiding van de brief en de problematiek
nader schetsen. Daarna ga ik in op het juridische kader waarbinnen banken op dit moment
opereren. Ten slotte beschrijf ik welke mogelijkheden ik zie om de toegang tot de
zakelijke betaalrekening te verbeteren.

1. Aanleiding en achtergrond

De laatste jaren zijn er steeds meer signalen over belemmeringen die bepaalde groepen
zakelijke klanten ondervinden bij de toegang tot het betalingsverkeer, en specifiek
tot een zakelijke betaalrekening. Het beschikken over een betaalrekening is essentieel
om deel te nemen aan het betalingsverkeer en daarmee aan het maatschappelijk verkeer.
Om die reden is het duurzaam borgen van toegang tot het betalingsverkeer voor zakelijke
klanten aangemerkt als een prioriteit in de beleidsagenda aanpak witwassen die het
kabinet in september 2022 aan uw Kamer zond.2

Naar aanleiding van de signalen is mijn ministerie in gesprek gegaan met verschillende
brancheorganisaties die zich voor de belangen van groepen ondernemers en non-profitorganisaties
(NPO) inzetten, om beter inzicht te krijgen in de belemmeringen die deze klantgroepen
ervaren. Ook is er gesproken met aanbieders van betaalrekeningen voor zakelijke klanten,
vertegenwoordigd door de Betaalvereniging Nederland (BVNL) en de Nederlandse Vereniging
van Banken (NVB), om te vernemen of zij de problemen herkennen en welke oplossingen
zij zien. Tot slot zijn de Autoriteit Financiële Markten (AFM), het Klachteninstituut
Financiële Dienstverlening (Kifid) en de Nederlandsche Bank (DNB) bij de dialoog betrokken.
Het beeld dat uit deze gesprekken naar voren komt, is dat de problematiek van toegang
tot het betalingsverkeer voor zakelijke klanten niet eenduidig is. Er worden verschillende
problemen ervaren, en er lijken ook verschillende oorzaken aan ten grondslag te liggen.

Aard en oorzaak problematiek

Een probleem dat bepaalde zakelijke klanten ervaren, is allereerst dat aanvragen voor
zakelijke bankrekeningen worden geweigerd, of dat de rekening door de bank wordt opgezegd.
Zonder betaalrekening kan een zakelijke klant niet deelnemen aan het maatschappelijke
verkeer. Vaak is voor de klant onbekend wat de reden van weigering of opzegging is.
De doorlooptijd van de aanvraag van een betaalrekening is een ander veelvuldig genoemd
probleem, en dat geldt ook voor de hoeveelheid vragen die de bank soms stelt.

Uit het onderzoek van DNB «Van herstel naar balans» komt naar voren dat in 2021 naar
schatting circa 15.000 potentiële zakelijke klanten niet zijn geaccepteerd door de
vier grootste banken.3 In 82% van de weigeringen lagen daar redenen aan ten grondslag die primair zijn terug
te voeren op de eigen keuze van de bank om de klant niet te accepteren. DNB wijst
in dat verband op, onder andere, het reputatierisico van een bank, commerciële redenen
en milieugerelateerde factoren.4 18% van de weigeringen heeft te maken met de toepassing van de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) door banken. De Wwft verplicht
banken individueel klantenonderzoek te doen op basis van een risicogebaseerde benadering. Indien de
bank een witwasrisico constateert, dan dient de bank mitigerende maatregelen te nemen.
In het uiterste geval kan de bank klanten weigeren of de relatie met hen beëindigen.
Banken passen de Wwft soms nog onvoldoende risicogebaseerd toe, waardoor bepaalde
klantgroepen soms problemen in de toegang tot betalingsverkeer hebben. Banken moeten
dit verbeteren. In de bijlage van deze brief ga ik verder in op de Wwft en de acties
die banken in (moeten) zetten om tot correcte toepassing van de Wwft te komen.

2. Juridisch kader

Toepassing van wet- en regelgeving kan in bepaalde gevallen ertoe leiden dat diensten
niet mogen worden verleend aan bepaalde klanten. Dat is niet alleen zo bij de Wwft,
maar ook bij fraude- en sanctieregelgeving, waarvan de kaders veelal op Europees niveau
zijn vastgelegd. Uit deze regels vloeit voor dat in sommige gevallen banken diensten
kunnen of moeten weigeren, om witwassen, fraude en overtredingen van sanctieregelgeving
te voorkomen en ervoor te zorgen dat malafide klanten geen toegang tot het betalingsverkeer
krijgen.

Banken kunnen een klant ook weigeren op basis van haar contractuele vrijheid. Het
staat banken vrij, bijvoorbeeld met het oog op reputatierisico in het kader van (ESG-)beleid,
keuzes te maken in de klantgroepen tot wie zij zich wel of niet richten. Deze contractsvrijheid
van banken is een fundamenteel en zwaarwegend recht, maar niet onbegrensd. Voor particuliere
klanten is de contractsvrijheid begrensd door de wet, namelijk het recht op een basisbetaalrekening
zoals vastgelegd in de Wet op het financieel toezicht (Wft) en via vrijwillige convenantafspraken.
Ook kan op banken onder omstandigheden, op basis van jurisprudentie, de verplichting
rusten om aan zakelijke klanten een betaalrekening aan te (blijven) bieden. Dit is
wel in hoge mate casuïstisch; de rechter maakt per geval een belangenafweging en elke
klant moet dan telkens de gang naar de rechter maken.

Het voorgaande licht ik in de bijlage bij deze brief nader toe. Daar ga ik ook in
op de ervaringen in een aantal andere landen waar vergelijkbare problematiek in de
toegang tot betalingsverkeer speelt.

3. Opties ter versterking van toegang tot zakelijke betaalrekening

Hoewel uit de rechtspraak volgt dat banken onder omstandigheden verplicht kunnen zijn
om een bankrekening aan zakelijke klanten aan te (blijven) bieden, is dit geen duurzame
oplossing. Mede naar aanleiding van de signalen van de afgelopen jaren heeft de toegang
tot een betaalrekening voor zakelijke klanten verdere versterking nodig.

Ik zie daarvoor een aantal opties. Deze opties laten zich samenvatten in twee sporen:
1) wetgeving en 2) verschillende andere beleidsinitiatieven, deels in samenwerking
met partijen zoals de NVB. Op beide sporen ga ik hierna in. Het is aan mijn opvolger
om al dan niet verder te gaan met wetgeving. De andere beleidsinitiatieven zijn grotendeels
in lijn met bestaande kabinetsinzet en die zal ik dan ook verder ter hand laten nemen.
Dat ligt uiteraard anders voor het inzetten door Nederland op een geharmoniseerd Europees
kader. Ook daarover moet een volgend kabinet besluiten.

Spoor 1: wetgeving

Een mogelijkheid is om de toegang van zakelijke klanten tot het betalingsverkeer te
borgen via wetgeving. Wetgeving kan zorgen voor regeldruk en nalevingslasten voor
banken. Het is voorzienbaar dat banken in elk geval een deel van de kosten die zij
daarmee maken, zullen doorberekenen aan hun klanten. Verder merk ik op dat de keuze
voor nationale wetgeving onverlet laat dat de Europese Commissie op enig moment ook
regelgeving op dit terrein kan voorstellen. Mocht dat aan de orde komen, dan kan het
nodig zijn, afhankelijk van het voorstel, dat de nationale wetgeving daarmee in overeenstemming
gebracht moet worden. Ik merk op dat de Wwft en fraudewetgeving, als implementatie
van de Europese anti-witwasrichtlijn, maar ook de Sanctiewet van toepassing blijven
als er wetgeving wordt geïntroduceerd. De vraag is dan ook of wetgeving voldoende
zoden aan de dijk zet voor de klanten of klantgroepen die nu geweigerd worden op basis
van de Wwft. Ten slotte duurt een wetstraject gemiddeld zo’n twee tot drie jaar, en
daarmee is wetgeving ook minder flexibel dan zelfregulering: er kan minder snel worden
ingesprongen op nieuwe ontwikkelingen en behoeftes in de maatschappij.

Basisbetaalrekening

Bij wetgeving kan in de eerste plaats worden gedacht aan het vangnet waarop particuliere
klanten zich al kunnen beroepen: de basisbetaalrekening, die een aantal basisfunctionaliteiten
omvat, zoals het opnemen en storten van contant geld en het uitvoeren en ontvangen
van overboekingen. De wetgever grijpt hier in daar waar de markt het niet of onvoldoende
zelf weet op te lossen: ten behoeve van de zakelijke klanten die niet over een reguliere
betaalrekening kunnen beschikken. Het overheidsingrijpen in de contractsvrijheid van
banken beperkt zich daarmee tot de klanten die elders nergens terecht kunnen.

Het voordeel is dat een wettelijk vangnet zorgt voor een sterke borging van de toegang
tot het betalingsverkeer. De zakelijke klant, mits deze voldoet aan de te formuleren
voorwaarden, krijgt een stevige en duidelijke rechtspositie, en wordt in staat gesteld
om deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer. Daarbij geldt wel dat zakelijke
klanten die zich met illegale/verboden activiteiten inlaten, niet voor een basisbetaalrekening
in aanmerking kunnen komen.

Ook moeten er beleidsmatige keuzes gemaakt worden, zoals: wie heeft recht op een basisbetaalrekening,
welke functionaliteiten moet de rekening omvatten en wie moet de rekening aanbieden.
Ook dienen keuzes te worden gemaakt over de inrichting van het toezicht op de naleving
en eventuele geschilbeslechting, en eventuele tariefregulering. Voor een deel kan
voor de uitwerking worden geleerd van de particuliere basisbetaalrekening5 en van de zakelijke basisbetaalrekening in België, waar ik in de bijlage meer over
schrijf.

Acceptatieplicht

Een andere oplossingsrichting die ik heb verkend, is een acceptatieplicht voor zakelijke
klanten. Hierbij zouden banken (en eventueel ook andere aanbieders van betaalrekeningen)
verplicht kunnen worden gesteld om alle zakelijke klanten aan te nemen, behoudens
wettelijke weigerings- of opzeggingsgronden. Bij die gronden kan worden gedacht aan
het uitoefenen van illegale activiteiten, het niet (langer) voldoen aan wet- en regelgeving
of het al beschikken over een zakelijke betaalrekening (in een ander EU-land).

Deze oplossing vind ik niet doelmatig en proportioneel. Immers, niet alle zakelijke
klanten hebben problemen in de toegang tot het betalingsverkeer. De maatregel gaat
daarmee verder dan het oplossen van het probleem en zou diep ingrijpen in de contractsvrijheid
van banken. De basisbetaalrekening, die minder restrictief is, lijkt daarmee een meer
passende optie te zijn.

Spoor 2: overige beleidsmaatregelen

Verder zijn er verschillende andere beleidsmaatregelen denkbaar die de toegang tot
het betalingsverkeer voor zakelijke klanten kunnen verbeteren. Deze kunnen naast of
vooruitlopend op eventuele wetgeving ingezet worden. Zoals aangegeven zal ik deze
verder ter hand laten nemen, met uitzondering van het eventueel inzetten op Europese
regelgeving.

Convenant

Een alternatief voor wetgeving is dat de betrokken partijen, waaronder in elk geval
(vertegenwoordigers van) banken en de betreffende sectoren, in gezamenlijkheid komen
tot afspraken om de toegang tot het betalingsverkeer voor bepaalde zakelijke klanten
te verbeteren. Zij zouden die afspraken dan kunnen neerleggen in, bijvoorbeeld, een
convenant.6 Partijen zijn juridisch gebonden aan een convenant dat door of namens hen is ondertekend.
Dat betekent nog niet dat de naleving van de afspraken ook bij de rechter kan worden
afgedwongen. Partijen kunnen ook afspraken maken over de afdwingbaarheid van het convenant
en hoe geschillen kunnen worden opgelost.

Aan een convenant (of het anderszins vastleggen van gemaakte afspraken) zitten verschillende
voordelen. Er kan maatwerk worden geleverd, het kan sneller tot stand komen en worden
aangepast als daar aanleiding voor is. Een convenant heeft ook nadelen. Als een convenant
inspanningsverplichtingen bevat, zijn deze bijvoorbeeld lastig handhaafbaar. Ook is
er bij partijen na afloop van het convenant geen prikkel meer om zich eraan te houden;
er dient dus steeds hernieuwing van de afspraken plaats te vinden. Verder bindt een
convenant alleen partijen die eraan meedoen. Een brancheorganisatie kan bijvoorbeeld
afspreken iets te gaan doen, maar kan niet alle bedrijven in de branche daaraan binden.

Ik sta positief tegenover het maken van onderlinge afspraken die de problemen adresseren,
waarbij die afspraken kunnen resulteren in een convenant. Met die afspraken kan ook
de periode tot eventuele wetgeving worden overbrugd. Ik zal de betrokken partijen
vragen om hierover met elkaar in overleg te treden en dit ook aan de orde stellen
in het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer (MOB).

Klantcommunicatie

In de gesprekken die mijn ministerie heeft gevoerd waren partijen kritisch over de
communicatie van banken. De NVB heeft mij laten weten dat banken deze kritiek herkennen
en dat zij ruimte zien om de communicatie met de klant te verbeteren.

Verder ben ik van mening dat zakelijke klanten erbij gebaat zijn wanneer zij voorafgaand
aan een aanvraag de inschatting kunnen maken of zij bij een bank terecht kunnen. Enkele
banken maken hun acceptatiebeleid openbaar, de meeste banken niet. Hierover zal ik
in gesprek gaan met de NVB en de banken, om hen te vragen transparant en duidelijk
te zijn op welke klantgroepen zij zich focussen en welke niet.

Verdere verbetering toepassing Wwft door banken

Zoals ik hierboven schreef, dienen banken de Wwft correct toe te passen. Banken doen
dit nu soms onvoldoende. In de bijlage bij deze brief ga ik in op de verbeteringen
die in gang gezet (moeten) worden. De Wwft en de Europese anti-witwasrichtlijn laten
voldoende ruimte om ook klanten met een zeker risico op witwassen en terrorismefinanciering
een betaalrekening te verlenen. Ik ben reeds in gesprek met DNB en de NVB hierover.

Inzetten op EU-regelgeving

Uit de bijlage bij deze brief komt naar voren dat Nederland niet alleen staat in de
problematiek van de toegang tot het betalingsverkeer voor bepaalde zakelijke klanten.
Vooral België heeft veel te maken gehad met deze problematiek en heeft inmiddels een
wettelijke zakelijke basisbetaalrekening. Een geharmoniseerde EU-aanpak kan om die
reden voor de hand liggen. Gedacht kan worden aan aanpassing van de betaalrekeningenrichtlijn,
waarin het recht op een basisbetaalrekening voor particulieren is opgenomen. Nederland
kan zich hiervoor inzetten. In het verleden heeft Nederland hier ook al aandacht voor
gevraagd bij de Europese Commissie.7 Een geharmoniseerde aanpak heeft als voordeel dat hiermee een gelijk speelveld in
de hele EU wordt gecreëerd. Ook wordt op die manier de samenhang met andere toekomstige
Europese regelgeving verzekerd. Daar staat tegenover dat het de vraag is of er in
andere landen draagvlak is om tot Europese regelgeving te komen. Uit de bijlage komt
naar voren dat, afgezien van België waar al wetgeving is, nationale wetgeving elders
niet wordt overwogen. Zou deze route succesvol worden, dan zal daar in ieder geval
de nodige tijd overheen gaan.

4. Tot slot

Het verbeteren van de toegang tot het betalingsverkeer voor bepaalde zakelijke klanten
is niet alleen nodig maar ook mogelijk. In deze brief heb ik verschillende opties
daarvoor geschetst, zowel wetgevende als niet wetgevende opties. Een aantal daarvan
zal ik verder laten oppakken. Zoals gezegd laat ik initiatieven voor nationale wetgeving
en de inzet van Nederland op Europese regelgeving aan mijn opvolger over.

De Minister van Financiën,
S.P.R.A. van Weyenberg