Brief regering : NOW evaluatie en stand van zaken

Nr. 535
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2024

In het voorjaar van 2020 werd Nederland geconfronteerd met beperkende maatregelen
ter bestrijding van het Covid-19 virus. Omdat deze maatregelen een grote impact hadden
op het maatschappelijk leven in het algemeen en daarmee ook op de economie en de arbeidsmarkt,
is als onderdeel van een breder steunpakket op 17 maart 2020 de Tijdelijke Noodmaatregel
Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW) in het leven geroepen. Deze maatregel had
als doel om op korte termijn werkgevers die werden geconfronteerd met omzetverlies
te ondersteunen bij het betalen van de loonkosten, om vermijdbare werkloosheid zoveel
mogelijk te voorkomen.

De NOW werkte met een systematiek waarbij een werkgever een voorschot kon aanvragen
op basis van de loonsom en de verwachte omzetdaling. Met deze werkwijze zijn bepaalde
risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) geaccepteerd, aangezien snelle verstrekking
van een voorschot noodzakelijk was om de acute gevolgen van de beperkende maatregelen
tegemoet te treden. Op een later moment werd door middel van een vaststellingsaanvraag
de daadwerkelijke subsidiehoogte vastgesteld. Dit leidde vervolgens tot een nabetaling
aan of terugvordering van de werkgever. De NOW kende acht verschillende tranches waarin
subsidie kon worden aangevraagd. Op dit moment zijn zowel de voorschot- en vaststellingsloketten
al enige tijd gesloten en is UWV bezig met de afrondende fase van het vaststellingsproces.
In totaal is ongeveer 23 miljard euro aan voorschotten uitgekeerd en zijn de totale
(verwachte) kosten op dit moment ongeveer 18,7 miljard euro1. Bij de totstandkoming van de NOW is nauw samengewerkt met uitvoerder UWV, maar ook
met andere betrokkenen, zoals de sociale partners.

In de afgelopen periode is door twee externe onderzoeksbureaus, SEO en Dialogic, de
beleidsevaluatie van de NOW uitgevoerd. In de bijlage vindt uw Kamer de twee opgeleverde
rapporten van de onderzoekers. In deze brief deel ik op hoofdlijnen de resultaten
van deze evaluaties inclusief de reactie van het kabinet hierop. Daarnaast deel ik
met deze brief de laatste stand van zaken rondom de afwikkeling van de NOW.

Tot slot ga ik in op de uitkomsten van de ADR-reviews op de accountantscontroles bij
de NOW en informeer ik uw Kamer over een gewijzigde beleidslijn inzake het verrekenen
van openstaande nabetalingen en invorderingen.

1. Evaluatie NOW

Inleiding

De NOW is een subsidieregeling waar veel publiek geld mee is gemoeid. Het is daarom
belangrijk om te evalueren wat het effect van de regeling was, of de doelstellingen
zijn behaald en of de regeling doeltreffend en doelmatig was. Daarnaast is het relevant
om te bezien wat goed is gegaan, wat beter had gekund en welke lessen kunnen worden
getrokken voor mogelijke toekomstige crisissituaties. Dit uiteraard in het licht van
de bijzondere en snelle manier waarop de NOW tot stand is gekomen. Onderstaand volgt
eerst een korte toelichting bij de methodiek van de evaluatie van de NOW, gevolgd
door een samenvatting van de uitkomsten hiervan en de lessen die de onderzoekers trekken.
Dit hoofdstuk sluit af met de kabinetsreactie op de evaluatie.

Methodiek

De evaluatie van de NOW bestaat uit twee gedeelten en is uitgevoerd door SEO en Dialogic.
Het eerste deel betreft een kwantitatieve evaluatie van de NOW (en de Tegemoetkoming
Vaste Lasten, TVL), waarvan de uitkomsten zowel zelfstandige informatie opleveren
alsmede input opleveren voor een tweede deel dat een kwalitatieve evaluatie van de
NOW bevat.2

In het eerste (kwantitatieve) deel van de evaluatie is een analyse gedaan naar het
gebruik en de resultaten van de NOW en de TVL. In dit deel is gekeken naar beide regelingen,
zowel los van elkaar als in samenhang. Hierbij is o.a. een representatieve enquête3 uitgevoerd onder ondernemers/werkgevers, zijn enkele ondersteunende interviews gehouden
en is bestaand onderzoek bestudeerd. Deze kwantitatieve evaluatie richt zich primair
op de doeltreffendheid van de beide regelingen, oftewel: hebben de regelingen doeltreffend
bijgedragen aan het voorkomen van substantieel werkgelegenheidsverlies, liquiditeits-
en solvabiliteitsproblemen en het voortbestaan van bedrijven in de doelgroep tijdens
de Covid-19 pandemie? In deze brief wordt vooral ingegaan op de conclusies uit dit
onderzoek die de NOW aangaan, of in sommige gevallen de NOW en de TVL samen. De conclusies
die enkel over de TVL gaan, zullen naar verwachting in het derde kwartaal van 2024
van een reactie worden voorzien door de Minister van Economische Zaken en Klimaat.
De doelmatigheid van de TOGS4 en TVL-regelingen en welke lessen voor de toekomst getrokken kunnen worden ten aanzien
van specifiek deze regelingen, wordt momenteel nog onderzocht in een kwalitatieve
evaluatie van de TOGS en TVL. De Minister van Economische Zaken en Klimaat zal de
twee samenhangende evaluaties aangaande deze regelingen wanneer deze gereed zijn gezamenlijk
aan de Tweede Kamer sturen.

Het tweede (kwalitatieve) deel van de NOW-evaluatie richt zich vooral op de doelmatigheid
van de NOW en welke lessen er kunnen worden getrokken voor de toekomst. Hierin is,
naast de input van de kwantitatieve analyse uit het eerste deel, onder andere gebruik
gemaakt van een documentenstudie, interviews en validatiesessies. Naast doelmatigheid
is in dit deel ook aandacht voor het proces en de inrichting van de regeling, de samenwerking
tussen de betrokken partijen en het beleid omtrent misbruik en oneigenlijk gebruik
(M&O).

Samenvattingen uitkomsten

Deel 1: kwantitatieve evaluatie NOW en TVL

In totaal is aan bedrijven bijna 34 miljard euro subsidie vanuit de NOW en/of TVL5 uitgekeerd. Hiervan betreft ongeveer 23 miljard euro NOW-voorschotten. Qua aantallen
zijn er in totaal circa 500.000 NOW-voorschotten verleend. Voor beide regelingen gold
dat in het begin van de Covid-19 pandemie meer gebruik werd gemaakt van de beschikbare
steun. In bedrijfstakken die relatief zwaar getroffen werden door de pandemie en de
daaropvolgende maatregelen zoals lockdowns, is vaker gebruik gemaakt van steun. Dit
betreft de sectoren horeca, cultuur, sport en recreatie en overige dienstverlening.

Uit de enquête die de onderzoekers hebben gedaan blijkt dat beide regelingen als voldoende
gebruiksvriendelijk zijn ervaren. De meerderheid van de respondenten is positief over
de voorwaarden, snelheid en het aanvraagproces van de NOW en de TVL. Bovendien vonden
de respondenten dat de gebruiksvriendelijkheid van de beide regelingen verbeterde
naarmate de coronacrisis vorderde. Respondenten die geen gebruik hebben gemaakt van
steun geven aan dit bijvoorbeeld niet te hebben gedaan omdat ze dachten geen steun
nodig te hebben, bang waren voor het moeten terugbetalen van steun, de aanvraagprocedure
te complex vonden of omdat ze dachten dat de steunmaatregelen niet voor hen bedoeld
waren. Deze verwachtingen waren voor de twee regelingen vergelijkbaar.

De onderzoekers concluderen dat de NOW doeltreffend lijkt te zijn geweest in het behouden
van werkgelegenheid. Ondanks de steun daalde de werkgelegenheid in de subsidieperiode,
maar deze daling was lager dan verwacht op basis van de omzetverliezen. Bij de werkgevers
die steun ontvingen, was het werkelijke omzetverlies tijden de NOW-1 meer dan 40 procent
ten opzichte van de referentiemaand en tijdens de NOW-3.1 en -3.2 meer dan 50 procent.
Het gemiddelde werkgelegenheidsverlies was op het dieptepunt van de eerste en de tweede
lockdown respectievelijk 5 en 8 procent (op een werkgelegenheid van 2,3 miljoen fte)
ten opzichte van de werkgelegenheid in een vergelijkbare periode voor de coronacrisis.
Het is een bewuste keuze geweest om werkgevers de mogelijkheid te geven ook NOW-subsidie
aan laten te vragen voor werknemers met tijdelijke contracten. Toch betrof het werkgelegenheidsverlies
vrijwel uitsluitend de flexibele schil van oproep- en uitzendkrachten en tijdelijke
werknemers als gevolg van het beëindigen en het laten aflopen van contracten en minder
nieuwe baanopeningen. Onder bedrijven die meermaals van de NOW gebruikmaakten ligt
zowel het omzetverlies (meer dan 50 procent) als het werkgelegenheidsverlies (12 procent)
vooral tijdens de tweede lockdown hoger, terwijl de werkgelegenheid bij bedrijven
die alleen van de NOW-1 gebruik hebben gemaakt toen alweer bijna terug was op het
niveau van voor de pandemie.

Werkgevers die geen gebruik hebben gemaakt van de NOW zagen de werkgelegenheid in
de eerste lockdown enigszins dalen, maar bij hen was dit binnen een half jaar weer
op of boven het «normale» niveau van voor de crisis. In de enquête geven werkgevers
aan werknemers in dienst te hebben gehouden tijden de crisis als gevolg van de NOW-steun.
Dit ondersteunt de conclusies.

De onderzoekers concluderen ook dat de NOW en TVL samen zeer waarschijnlijk doeltreffend
hebben bijgedragen aan het voortbestaan van bedrijven tijdens de coronacrisis. Onder
gebruikers van de regelingen is het aandeel bedrijfsopheffingen niet toegenomen, maar
zelfs sterk afgenomen. Ondernemers geven in de enquête aan dat de steun een belangrijke
factor was bij het kunnen voortbestaan tijdens de crisis.

In navolging op de toezegging gedaan aan het lid van der Linden6 is in het evaluatieonderzoek gekeken naar hoeveel geld is uitgekeerd aan bedrijven
die reeds failliet waren verklaard en aan bedrijven die na de uitkering failliet zijn
gegaan. De onderzoekers schrijven op basis van Kamerbrieven dat er op 1 juni 2022
circa duizend signalen van faillissementen zijn geweest. Dit betreft circa 0,2% van
het totale aantal aanvragen van de NOW-subsidies. Uit recente cijfers van UWV blijkt
dat er tot mei 2024 circa 3.000 signalen van lopende dan wel afgeronde faillissementen
zijn.

De evaluatie stelt vervolgens dat het aannemelijk is dat de NOW en TVL ook niet-levensvatbare
bedrijven in stand hebben gehouden en dat er dus steun naar deze bedrijven is gegaan,
maar kan dit niet kwantificeren. Daarbij geven de onderzoekers aan dat steun aan beëindigde
of failliete bedrijven niet per definitie ondoelmatig is, omdat een bedrijf tot aan
de beëindiging of het faillissement wel heeft bijdragen aan de doelstelling van behoud
van werkgelegenheid. Ook op basis van de enquête kunnen de onderzoekers geen conclusies
trekken ten aanzien van bedrijven die tijdens de coronacrisis failliet zijn gegaan,
omdat bedrijven die reeds zijn beëindigd niet meer konden worden benaderd voor de
enquête. Deze beperking is binnen de enquête zoveel mogelijk geminimaliseerd door
ook met brancheorganisaties en uitvoerende instanties te praten over hun ervaringen
ten aanzien van dit onderwerp, waarbij onder andere wordt aangegeven dat hier sprake
is van een balans tussen enerzijds het voorkomen van steun aan niet-levensvatbare
bedrijven en anderzijds het niet in leven houden van wel-levensvatbare bedrijven. De onderzoekers stellen tot slot
dat er tijdens de coronaperiode historisch weinig bedrijven failliet zijn gegaan.

Deel 2: Kwalitatieve evaluatie NOW

Het tweede (kwalitatieve) deel van de evaluatie richt zich vooral op de doelmatigheid
van de NOW en welke lessen kunnen worden getrokken voor de toekomst. Naast doelmatigheid
is in dit deel ook aandacht voor het proces en de inrichting van de regeling, de samenwerking
tussen de betrokken partijen, een internationale vergelijking en het beleid omtrent
misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). De evaluatie kijkt hierbij naar zowel doelmatigheid
van prestaties als naar doelmatigheid van effecten. De eerste behelst vooral een analyse van de uitvoeringskosten van de NOW, de tweede
betreft de programmagelden NOW.

De onderzoekers beoordelen de prestaties van de NOW-regeling als doelmatig. Dit is
gebaseerd op de snelle, tijdige en grootschalige uitvoering van de regeling tegen
relatief beperkte uitvoeringskosten. Het aantal verleende voorschotten en verwerkte
vaststellingen is aanzienlijk, terwijl de uitvoeringskosten een relatief klein deel
van het totale subsidiebedrag bedragen. Dit betreft minder dan 0,5 procent, ook als
rekening wordt gehouden met de nog openstaande terugvorderingen, betalingsregelingen
en bezwaarprocedures. Door werkgevers is ervaren dat de administratieve lasten gering
waren en waar mogelijk tussentijds zijn verminderd. Het generieke karakter van de
regeling en daarmee samenhangende schaalvoordelen hebben bijgedragen aan de doelmatigheid
van prestaties. Desondanks waren er ook uitdagingen in de uitvoering, bijvoorbeeld
het relatief grote aantal ingediende (en gegrond verklaarde) bezwaarschriften.7

De onderzoekers concluderen dat de NOW-regeling relatief doelmatig lijkt te zijn geweest
in het behouden van werkgelegenheid in vergelijking met soortgelijke regelingen in
andere landen. Er zijn aanwijzingen voor verstoring van de bedrijven- en arbeidsmarktdynamiek,
maar Nederland scoort op dit gebied volgens een aangehaalde landenvergelijking van
de Organisatie voor

Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) niet veel slechter of beter dan andere
(Europese) landen. Daarnaast schrijven de onderzoekers dat eerdere afbouw en gerichtere
steun mogelijk de doelmatigheid van de regeling hadden verhoogd door minder verstoring
van de bedrijven- en arbeidsmarktdynamiek, maar dat dit tegelijkertijd gepaard zou
gaan met een groter risico op werkgelegenheidsverlies.

De onderzoekers stellen dat de NOW-regeling zeer snel tot stand is gekomen. Dit was
mogelijk omdat UWV vanaf het begin van het traject betrokken was. Ook de voorschot-vaststellingssystematiek
heeft hieraan bijgedragen. Zowel gebruikers als sociale partners zijn tevreden over
de gebruiksvriendelijkheid van de NOW.

Het onderzoek gaat daarnaast in op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) aspecten
van de regeling. De snelle totstandkoming van de NOW-regeling heeft een verhoogd risico
op M&O met zich meegebracht. Deze risico’s zijn bij aanvang van de NOW ook onderkend
en hierover zijn mijn voorgangers en ik onder andere in de communicatie met uw Kamer
steeds transparant geweest. Er is daarom voortdurend aandacht geweest voor mitigerende
maatregelen. Tevens is gebruik gemaakt van gedifferentieerde controlemaatregelen,
waarbij ontvangers van hogere subsidies te maken hadden met zwaardere controle-vereisten.
Ondanks dat in verhouding tot de subsidieaanvragen weinig signalen van misbruik en
oneigenlijk gebruik zijn, wordt door de ondervraagden erkend dat mogelijk niet alle
gevallen van M&O in beeld zijn.

Lessen

De onderzoekers bekeken welke lessen kunnen worden getrokken voor toekomstige crisissituaties.
De lessen zien onder andere op de afbakening van een crisis, de doelstelling en gerichtheid
van steunmaatregelen, de inrichting en uitvoering van de regeling, en de omgang met
M&O.

Een belangrijke les op het gebied van doelmatigheid is de noodzaak van een heldere
afbakening van «uitzonderlijke crisissituatie». Dit vraagt om een zorgvuldige afweging
in welke toekomstige crisissituaties soortgelijke steunmaatregelen ingezet worden.
Hierbij helpt het voor de doeltreffendheid en doelmatigheid als de regeling een helder
en specifiek doel heeft. Zo is het van belang de tijdelijkheid van crisismaatregelen
in het oog te houden. Daarbij kan het behulpzaam zijn om een duidelijk afbouwpad overeen
te komen en om – indien mogelijk – sneller af te bouwen.

Een andere les die de onderzoekers trekken, betreft het belang van voldoende prikkels
voor bedrijven om tijdens een crisis zoveel mogelijk omzet te blijven genereren en
de mobiliteit van werknemers te bevorderen. Dit komt ten goede aan de doelmatigheid
van de steun.

De samenwerking tussen beleidsmakers en uitvoerders is van alle kanten als positief
ervaren. Een gedeeld gevoel van urgentie heeft bijgedragen aan de goede samenwerking.
Daarbij hielp ook dat de uitvoering en uitvoerbaarheid voor alle betrokkenen een belangrijke
plek innam. De NOW was voor zowel uitvoerders als gebruikers makkelijker uitvoerbaar
geweest als de tranches minder frequent en langer lopend waren. Aan de andere kant
hebben de korte tranches bijgedragen aan de doelmatigheid van de steun.

Kabinetsreactie

Ik ben de onderzoekers dankbaar voor de geleverde inspanning en het uitgevoerde onderzoek.
De NOW-regeling heeft tijdens de Covid-19 pandemie een fors beroep gedaan op publieke
middelen en het is goed om te kunnen concluderen dat hiermee veel werkgevers zijn
ondersteund bij het in stand houden van de werkgelegenheid. De regeling heeft een
breed bereik gehad en het stemt mij positief dat deze ook als gebruiksvriendelijk
werd ervaren, wat een belangrijke voorwaarde was om werkgevers snel te kunnen ondersteunen
in de crisistijd.

De samenwerking met UWV rondom de NOW was zeer succesvol, blijkens de reacties van
direct betrokkenen. Bij de totstandkoming van de regeling waren de uitvoering en de
uitvoerbaarheid leidend, de regeling kon snel en effectief tot stand komen.

Een les voor een mogelijke volgende crisis is om de crisissituatie goed af te bakenen
en om te definiëren wat wordt gezien als een uitzonderlijke crisissituatie en wanneer
dat niet meer het geval is. Zo kan de subsidie worden beperkt tot de effecten van
de crisis, en kan worden voorkomen dat de overheid reguliere ondernemersrisico’s bekostigt.
In het verlengde hiervan geldt dat door de grofmazige opzet van de regeling, waarbij
het omzetverlies een belangrijke variabele was, niet kan worden uitgesloten dat ook
niet-levensvatbare bedrijven zijn ondersteund. Dat is een onbedoeld neveneffect van
de NOW-regeling, waarbij in een korte tijd zeer veel werkgevers zijn ondersteund met
het oog op behoud van werkgelegenheid. Dit aspect wordt ook benoemd in de enquête
die onderdeel is van de evaluatie. Het is waarschijnlijk nooit mogelijk om hier precies
de juiste balans in te vinden: om te voorkomen dat werkgevers niet zouden worden ondersteund
terwijl zij wel passen binnen het doel van de regeling, zal het tevens voorkomen dat
werkgevers in aanmerking komen voor steun terwijl hun bedrijf (achteraf) niet meer
levensvatbaar blijkt.

De evaluatie laat zien dat de doelmatigheid van de NOW over tijd afnam. Dit kan leiden
tot ongewenste neveneffecten. Zo staan lange periodes van overheidssteun economische
dynamiek in de weg met als zichtbaar gevolg minder aanpassingen en meer arbeidsmarktkrapte.
Om deze reden kan het behulpzaam zijn als vooraf wordt bepaald wanneer de subsidie
weer wordt afgebouwd. Tijdens de coronacrisis zijn vanwege maatschappelijke ontwikkelingen
en politieke keuzes de eerder voorziene afbouwpaden van de NOW-3.1, -3.2 en -3.3 aangepast.
De onderzoekers stellen ook dat bij het opstellen van een dergelijk afbouwpad enige
mate van flexibiliteit behulpzaam is omdat niet alles vooraf kan worden voorzien.
De afweging tussen enerzijds een duidelijk afbouwpad van een steunmaatregel in crisistijd
en anderzijds het behouden van flexibiliteit, vergt ook in de toekomst een keuze.
Daarbij blijft het met het oog op draagvlak van belang afstemming te zoeken met betrokkenen
zoals de sociale partners.

Naast de tijdelijkheid van een steunmaatregel is ook de gerichtheid een belangrijke
factor voor de doelmatigheid. De NOW was vanaf het begin een generieke regeling. Op
deze manier konden alle bedrijven die steun behoefden, hier een beroep op doen. Dit
heeft goed gewerkt. Daarnaast was de NOW gericht op bedrijven die het nodig hadden,
door gebruik van de parameters zoals de omzetdrempel.

Naarmate de crisis vorderde, ontstond vraag naar een meer gerichte regeling, bijvoorbeeld
voor specifieke sectoren. Samen met de Minister van EZK, de Minister van Financiën
en de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen heb ik eerder een onderzoek
uit laten voeren naar de mogelijkheden voor gerichte coronasteun. De onderzoekers
hiervan concludeerden dat de bekeken opties niet vrij waren van economische, operationele
en/of juridische kanttekeningen.8

Ondanks het generieke karakter van de NOW, waren er ook (groepen) werkgevers die niet
(of in mindere mate) in aanmerking kwamen voor steun, zoals seizoenbedrijven en net-gestarte
bedrijven. Voor bepaalde groepen zijn waar mogelijk aanpassingen doorgevoerd, om ook
hen van steun te kunnen voorzien. Dergelijke aanpassingen hebben wel extra druk gelegd
op de uitvoerbaarheid van de regeling.

Sinds de NOW is aangekondigd is uw Kamer op de hoogte gehouden van de inherente risico’s
op Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O). Ook hierover zijn vanuit de evaluatie lessen
te trekken.

Ten eerste is het van belang om vanaf het begin duidelijk te communiceren over het
feit dat de snelle manier waarop het beleid tot stand is gekomen, mogelijk grotere
M&O-risico’s met zich meebrengt. Daarnaast laat de evaluatie zien dat de combinatie
van een duidelijk M&O-beleid in combinatie met een grondhouding van vertrouwen naar
werkgevers in een crisissituatie gerechtvaardigd is. Ondanks het grote budgettaire
beslag van de regeling zijn er tot nu toe beperkte signalen van M&O. Mogelijk heeft
dat ook te maken met het moreel appel dat tijdens de crisis door de voormalig Minister
van SZW is gedaan, hoewel dit natuurlijk niet kan worden bewezen. Ook hebben bedrijven
bijvoorbeeld uit eigen beweging eerder ontvangen NOW-voorschotten terugbetaald toen
na aanvraag bleek dat ze de ondersteuning niet nodig hadden.

Het gebruik van bepaalde bestaande systemen en bronnen, zoals de Polisadministratie
van UWV, heeft ook bijgedragen aan zowel een effectieve uitvoering als een beperking
van het M&O-risico. Ook kan worden benoemd dat er een goede samenwerking was tussen
de betrokken partijen, zowel binnen de rijksoverheid (zoals met UWV en de NLA) als
extern (zoals deskundige derden en accountants). Dit zijn ervaringen die mogelijk
nuttig kunnen zijn bij toekomstige gebeurtenissen en crises, als ook in het reguliere
beleidsproces.

Wet personeelsbehoud bij crises

De lessen van de onderzoekers zijn zoveel mogelijk meegenomen bij de vormgeving van
de Wet personeelsbehoud bij crisis (Wpc) die op 13 mei 2024 in internetconsulatie
is gegaan.

Zo schrijven de onderzoekers dat het risico van (het invoeren van) een structurele
regeling is dat werkgevers onvoldoende prikkels hebben om omzet te blijven genereren.
Dat zou daarmee effect kunnen hebben op de doelmatigheid van zo’n regeling. In de
Wpc wordt hier onder andere rekening mee gehouden door middel van het centraal stellen
van verlies aan arbeidscapaciteit in tijden van crises in plaats van een omzetdrempel:
de werkgever kan gebruik maken van de instrumenten uit de Wpc als hij naar verwachting
gemiddeld 20% van zijn arbeidscapaciteit niet kan benutten als gevolg van een crisis
die niet tot het reguliere ondernemersrisico kan worden gerekend.

Mede op basis van de geleerde lessen uit de NOW en de evaluatie daarvan, kent de Wpc
daarnaast een maximale termijn van zes maanden, zodat wanneer nodig steun kan worden
verleend voor een afgebakende periode met het oog op doelmatigheid en de door onderzoekers
genoemde tijdelijkheid. Daarnaast vormt binnen de Wpc zowel de bijdrage van werkgevers
als werknemers een belangrijke prikkel en kunnen werknemers binnen de Wpc worden herplaatst.
Deze vormgeving draagt bij aan de prikkels voor werkgevers om ook in tijden van crises
waar mogelijk omzet te blijven genereren.

2. Stand van zaken vaststellingsproces NOW en afwikkeling

In de Integrale voortgangsrapportage steunpakket van 6 juli 20239 is de tussenstand van het vaststellingsproces met u gedeeld. Onderstaand deel ik
graag de huidige (cijfermatige) stand van zaken met uw Kamer inzake de laatste fase
van het vaststellingsproces van de NOW, incl. het huidige beeld van terugbetalingsregelingen,
bezwaren, afboekingen en faillissementen.

De NOW is gebaseerd op een structuur met een voorschot en daaropvolgend een definitieve
vaststelling. Het voorschot wordt aangevraagd op basis van het verwachte omzetverlies
en de loonsom in de referentieperiode. Over alle NOW-periodes zijn in totaal 498.429
voorschotaanvragen goedgekeurd en toegekend.

Tabel 1: Uitgekeerde voorschotten NOW

NOW-regeling

Voorschot-aanvragen ingediend

Bedrag (x € mln.)

NOW 1 (mrt–mei 2020)

139.538

7.909

NOW 2 (jun–sep 2020)

63.671

4.289

NOW 3.1 (okt–dec 2020)

77.860

2.811

NOW 3.2 (jan–mrt 2021)

75.019

3.263

NOW 3.3 (apr–jun 2021)

44.723

2.015

NOW 4 (jul–sept 2021)

26.319

1.069

NOW 5 (nov–dec 2021)

40.977

918

NOW 6 (jan–mrt 2022)

30.322

1.200

Totaal:

498.429

23.474

Tabel 2: Inzicht in voortgang en kosten NOW1

Inzicht in voortgang en kosten NOW

Bedrag

(x € mln.)

Voorschotten definitief vastgestelde subsidies

20.989

Voorschotten nog vast te stellen subsidies

1.646

Totaal bedrag voorschotten

22.635

 
 

Af: Terugontvangen bedragen

– 5.296

Af: Terugontvangen bedragen uit faillissementen

– 4

Bij: Nabetaalde bedragen

2.665

Totale kassom

20.000

 
 

Bij: Raming nog na te betalen

339

Af: Nominale waarde nog te ontvangen bedragen

– 2.390

Bij: Afwaardering NOW- vorderingen

769

Geschatte kosten NOW-regeling

18.718

X Noot

1

Schatting eind 2023

Vaststellingen

Sinds 13 april 2022 zijn de aanvraagloketten voor de subsidieverleningen voor alle
NOW-periodes gesloten. Sinds 2 juni 2023 zijn ook de laatste loketten voor het aanvragen
van een vaststelling voor de laatste tranches (NOW-5 en NOW-6) gesloten. Net zoals
bij de vaststelling van de eerdere NOW-periodes kregen werkgevers, wanneer zij niet
op tijd een vaststellingsaanvraag hadden ingediend, bijvoorbeeld omdat zij nog niet
op tijd in bezit waren van een accountants- of derdenverklaring, de kans om dit alsnog
te doen. De hieronder genoemde aantallen bevatten alle gedane aanvragen.

Tabel 3: Stand van zaken vaststellingen NOW1, 2

NOW-regeling

Vaststelling-aanvragen ingediend

Vaststellings-aanvragen naar toekenningen (%)

Vaststellings-aanvragen verwerkt3

Nabetalingen

(€ mln.)

Terug-vorderingen

(€ mln.)

Verhouding nabetaling/

Terugvordering (%)4

NOW 1

(mrt–mei ’20)

133.644

98

136.639

505

2.614

30/70

NOW 2

(jun–sep ’20)

58.885

98

62.218

395

1.671

30/70

NOW 3.1 (okt–dec ’20)

74.000

99

76.822

581

602

50/50

NOW 3.2 (jan–mrt ’21)

71.472

99

73.928

508

766

50/50

NOW 3.3 (apr–jun ’21)

42.876

98

43.912

257

525

40/60

NOW 4

(jul–sept ’21)

25.241

98

25.685

190

256

50/50

NOW 5

(nov–dec ’21)

38.769

93

37.906

160

145

60/40

NOW 6

(jan–mrt ’22)

28.846

87

26.380

195

196

70/30

X Noot

1

Peildatum 1 maart 2024

X Noot

2

Door afronding kan er een klein verschil in de cumulatieve bedragen ontstaan.

X Noot

3

Het aantal verwerkte vaststellingsaanvragen kan groter zijn dan het aantal ingediende
vaststellingsaanvragen, omdat UWV ook vaststellingen registreert waar een nieuwe beslissing
voor is afgegeven. Een nieuwe beslissing kan bijvoorbeeld nodig zijn na een bezwaar-
of beroepsprocedure of als de vaststellingsaanvraag ambtshalve of op aangeven van
de aanvrager zelf wordt gewijzigd.

X Noot

4

Afgeronde percentages en gebaseerd op aantal nabetalingen en terugvorderingen, niet
op het bedrag.

Er is een groep werkgevers (ca. 6%) die geen vaststellingaanvraag heeft gedaan. Bij
het uiteindelijk uitblijven van een vaststellingsaanvraag door de werkgever gaat UWV
over tot een ambtelijke nihilstelling. Over de procedure die UWV hierbij hanteert
en die wordt toegepast vanaf de NOW-1, is uw Kamer op 1 november 2021 en op 26 januari
2022 geïnformeerd.10

UWV heeft via diverse kanalen verscheidene pogingen gedaan om werkgevers die bij het
verstrijken van de deadline nog geen aanvraag hadden ingediend te informeren over
de verplichting om een vaststellingsaanvraag in te dienen. In eerdere monitoringsbrieven
is uw Kamer geïnformeerd over de groep werkgevers die in de NOW-1 t/m 4 geen vaststellingsaanvraag
hebben gedaan.

Ook voor de NOW-5 en/of -6 zijn er werkgevers die geen vaststellingsaanvraag hebben
gedaan en waarvan daarom de subsidie op nihil is gesteld. UWV heeft de betreffende
werkgevers hier 25 april 2023 en 7 juni 2023 en bij extra uitstel in verband met een
accountants- of derdenverklaring op 10 oktober 2023 aanvullend over geïnformeerd.
Voor de NOW-5 ging dit om 2.631 nihilstellingen, voor de NOW-6 om 1.792 nihilstellingen.

Terugvorderingen

Van de tot dusver verwerkte vaststellingen van de NOW-1 t/m -6 resulteert in totaal
ongeveer 45% in een nabetaling en 55% in een terugvordering. Bij de NOW-1 en -2, waar
de vaststelling inmiddels zo goed als compleet is, is deze verhouding ongeveer 30%
nabetaling en 70% terugvordering. Bij de loketten van de NOW-5 en -6 is 65% een nabetaling
en 35% een terugvordering. Over de tijd is hierin dus een verschuiving te zien tussen
de verschillende tranches.

Het moeten terugbetalen van (een gedeelte van) het voorschot kan meerdere oorzaken
hebben. Voor het grootste deel volgt dit hoofdzakelijk uit een lager omzetverlies
dan verwacht, voor een kleiner deel uit een daling van de loonsom.11 Een combinatie is ook mogelijk.

Tot nu toe verloopt het terugvorderingsproces voor een te veel ontvangen voorschot
voor de meeste werkgevers (ruim 90%) zonder grote problemen. Daarnaast is UWV coulant
met terugvorderen: indien nodig kan er een betalingsregeling of uitstel van betaling
worden afgesproken. De betalingsregelingen lijken tot nu toe haalbaar voor de meeste
werkgevers. Hoewel UWV constateert dat het grootste deel van de werkgevers direct
terugbetaalt, constateren ze ook dat er werkgevers zijn die moeite hebben met het
terugbetalen van hun NOW-vordering. Zo wordt ondertussen vaker gebruik gemaakt van
een betalingsregeling met langere (vaak maximale) betalingstermijnen en worden meer
doorverwijzingen gedaan naar het team Schulddienstverlening van UWV. Ook ziet UWV
het aantal gevallen waarin de vordering wordt overgedragen aan een deurwaarder beperkt
toenemen, ondanks de actieve inspanning om in contact te komen met werkgevers.

Vanaf de NOW-3 is een werkgever indien hij een verzoek om toestemming doet om de arbeidsovereenkomst
van één of meer werknemers op te zeggen verplicht om tijdens de subsidieperiode contact
op te nemen met UWV voor ondersteuning bij begeleiding naar ander werk. Als de werkgever
niet aan deze verplichting voldoet, wordt bij de vaststelling van de bewuste subsidieperiode
het subsidiebedrag verlaagd met 5%. Dit komt voort uit de aangenomen motie van het
lid Asscher12 op 24 september 2020. Tot nu toe is er in 800 gevallen een correctie van 5% toegepast
omdat geen contact is opgenomen met UWV.13 Gemiddeld bedroeg de correctie een bedrag van een kleine € 7.000.14

Tabel 4: Terugvorderingen en betalingsregelingen NOW1, 2

NOW-regeling

Terug-vorderingen totaal

Terug-vorderingen betaald

Terug-vorderingen openstaand

Waarvan Lopende betalings-regelingen (van terugvorderingen openstaand)

Waarvan Uitstel van betaling afgesproken (van terugvorderingen openstaand) (% van
totaal terugvorderingen)

NOW 1

(mrt–mei ’20)

93.023

74.776

18.247

15.855

232

(0,2%)

NOW 2

(jun–sep ’20)

42.921

29.854

13.067

11.249

243

(0,6%)

NOW 3.1 (okt–dec ’20)

32.337

20.388

11.949

9.040

939

(2,9%)

NOW 3.2 (jan–mrt ’21)

35.273

21.565

13.708

10.640

1.030

(2,9%)

NOW 3.3 (apr–jun ’21)

23.111

13.343

9.768

7.453

867

(3,8%)

NOW 4

(jul–sept ’21)

11.823

7.045

4.778

3.433

467

(3,9%)

NOW 5

(nov–dec ’21)

12.622

6.773

5.849

3.801

568

(4,5%)

NOW 6

(jan–mrt ’22)

9.157

4.440

4.717

2.913

496

(5,4%)

X Noot

1

Peildatum 1 april 2024

X Noot

2

Door afronding kan er een klein verschil in de cumulatieve bedragen ontstaan.

Bezwaar en beroep

Het is voor werkgevers mogelijk bezwaar aan te tekenen tegen een besluit over het
verleende voorschot en/of de definitieve berekening van de tegemoetkoming. In totaal
zijn er 7.237 bezwaren ingediend op het voorschot en 21.863 bezwaren op de definitieve
berekening voor de NOW-1 tot en met -6. De uitkomst van de afhandeling over de definitieve
berekening laat voor alle tranches ongeveer hetzelfde beeld zien: 40–60% is gegrond
verklaard, 20–30% ongegrond verklaard, en de overige bezwaren zijn ingetrokken of
niet ontvankelijk verklaard (zie Tabel 5). Het relatief hoge aantal gegrond verklaarde
bezwaren is een gevolg van het feit dat de verwerking van de NOW een automatisch proces
is, terwijl UWV in de bezwaarfase casuïstiek individueel kan beoordelen en daarbij
kan nagaan of bepaalde bijzondere omstandigheden aanleiding vormen om het initiële
besluit waartegen werkgever in bezwaar is gegaan, aan te passen.

Er zijn inmiddels 415 beroepszaken op het voorschot en 1.022 beroepszaken op de definitieve
berekening ingediend, waarvan er 1.045 procedures zijn afgehandeld. De rechter heeft
in 89 gevallen de werkgever in het gelijk gesteld. Van de afgehandelde zaken zijn
er 512 ongegrond verklaard en heeft de werkgever in 313 gevallen zijn beroepszaak
ingetrokken. 131 gevallen zijn niet ontvankelijk verklaard. De meeste beroepszaken
hadden betrekking op de loonsom en omzet.

Tabel 5: Bezwaren NOW1

 

Bezwaren ingediend

Bezwaren afgehandeld

Bezwaren afgehandeld (%), waarvan:

Gegrond

Ongegrond

Ingetrokken

Niet ontvankelijk verklaard

NOW 1 (mrt–mei)

9.132

9.028

45

30

16

9

NOW 2 (jun–sep)

3.685

3.581

47

30

15

8

NOW 3.1 (okt–dec)

2.483

2.253

50

25

16

9

NOW 3.2 (jan–mrt)

2.563

2.293

53

26

14

8

NOW 3.3 (apr–jun)

1.752

1.478

52

23

16

9

NOW 4 (jul–sept)

855

725

56

22

13

9

NOW 5 (nov–dec)

765

652

54

24

14

8

NOW 6

(jan–mrt)

628

510

57

23

11

9

X Noot

1

Peildatum 22 april 2024

Invorderingen

Ondanks alle pogingen die UWV doet om openstaande vorderingen daadwerkelijk in te
vorderen, is UWV genoodzaakt om subsidiebedragen af te schrijven. Dit is bijvoorbeeld
het gevolg van een bedrijfsbeëindiging of faillissement.

Rechtmatig gebruik

Er wordt nauw samengewerkt tussen UWV, UVB en de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA)
op het gebied van M&O bij de NOW. Het M&O beleid rondom de NOW is altijd voor een
groot deel preventief beleid geweest. SZW en UWV hebben vanaf de start van NOW aandacht
besteed aan de voorlichting. Op rijksoverheid.nl en de website van het UWV werd actuele
informatie bijgehouden over de subsidieregeling en hoe deze correct aangevraagd kon
worden. Ook is het aanvraagformulier aangepast en doorontwikkeld om fouten en vergissingen
te voorkomen. Ook na het indienen van de aanvraag, hebben werkgevers uitgebreide mogelijkheden
gehad om eventuele fouten in de aanvragen te herstellen. Daarnaast hebben werkgevers
in bezwaar en beroepsprocedures fouten kunnen herstellen. Verder zijn er webinars
georganiseerd in samenwerking met de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van
Accountants (NBA), om accountants goed voor te lichten over hoe zij de controle op
de NOW moesten doen. Met dit beleid is breed ingezet op preventie.

Vanaf de start van de NOW zijn realistische beelden geschetst dat er onvolkomenheden
in de aanpak kunnen zitten, waarbij meer restrisico’s op M&O zijn aanvaard dan bij
reguliere omstandigheden gebruikelijk zouden zijn. Om deze reden is ook het M&O-beleid
onderdeel geweest van de beleidsevaluaties van de NOW, zoals eerder in deze brief
beschreven.

In het jaarverslag van UWV 202315 heeft de externe accountant van UWV een positieve beoordeling gegeven naar aanleiding
van het jaarverslag, waarin de accountant onder ander aandacht vraagt voor risico’s
als gevolg van de complexiteit van de regeling, naast M&O risico’s.

Sinds de opening van de vaststellingsloketten van de NOW-1 tot en met -6 zijn er in
totaal ruim 470.000 vaststellingsaanvragen ingediend.16 Uitvoering van Beleid (UVB, onderdeel van SZW) heeft door middel van risicoanalyse
ruim 11.000 gevallen in behandeling genomen voor nader onderzoek. In deze gevallen
wordt de werkgever gevraagd extra gegevens aan te leveren. Deze worden onderzocht
en afhankelijk van de uitkomst kunnen er correcties op het omzetverliespercentage
en daarmee op de subsidie worden doorgevoerd.

UVB doet nadere omzetcontroles met behulp van risicogerichte analyse. UVB selecteert
vaststellingsaanvragen onder meer op basis van verschillende objectieve risico-indicatoren,
waarbij de ervaringen van de reeds afgeronde onderzoeken in het risicomodel worden
meegenomen. In navolging hiervan kan de werkgever worden gevraagd extra gegevens aan
te leveren. Deze worden onderzocht en afhankelijk van de uitkomst kunnencorrecties
op de subsidie plaatsvinden. Daarnaast voert UVB visuele controles uit op ingediende
derdenverklaringen en verklaringen van de accountant.

UVB heeft tot 1 april 2024 ruim 9.400 onderzoeken afgerond, waarbij op grond van de
risicogerichte analyses in ruim 71% van de onderzochte dossiers sprake is van een
aanpassing van het omzetverliespercentage dan wel een intrekking van het vaststellingsverzoek
door de werkgever.17 Dit betekent echter niet dat in deze gevallen direct sprake is van misbruik of oneigenlijk
gebruik: vaak betreft het een (onbewuste) fout van een werkgever.

UWV heeft tot 1 april 2024 2.872 signalen ten aanzien van 2.281 werkgevers ontvangen
van mogelijke overtreding van de NOW-regels. Naast deze signalen zijn sinds januari
2021 383 gevalideerde signalen18 uit verschillende door UWV uitgevoerde data-analyses nader onderzocht. Van al deze
signalen samen is een deel gedeeld met de Nederlandse Arbeidsinspectie en met de Belastingdienst.
Het andere deel kon door UWV worden afgehandeld of was niet onderzoekwaardig. De meeste
signalen bij UWV betreffen mogelijke manipulatie van de omzet en mogelijke manipulatie
van de loonsom. Deze zijn samen goed voor bijna 80% van alle signalen.

Tijdens de vaststellingsfase zijn er door UWV Handhaving naar aanleiding van hun nadere
controles in de vaststellingen van de NOW-1 tot en met -6 tot 1 april 2024 84 subsidies
op nihil gesteld, is de subsidie in 135 gevallen aangepast in verband met loonsomcorrecties
en is UWV in 62 gevallen teruggekomen op de eerdere vaststelling, naar aanleiding
van extra controles bij UWV Handhaving. In het UWV jaarverslag 2023 is een uitgebreid
overzicht gegeven van de stand van zaken rondom de handhavingsaanpak van UWV rondom
de NOW.

De Arbeidsinspectie heeft tot 1 april 2024 van verschillende partijen 1.363 signalen
ontvangen van mogelijke strafbare feiten in relatie tot de steunmaatregelen, zoals
NOW en Tozo. 651 van deze signalen waren afkomstig van de Financial Intelligence Unit
(FIU). Tot en met mei zijn in totaal 69 strafrechtelijke onderzoeken opgestart en
zijn zogenaamde Knock-and-talk19 gesprekken gevoerd. Van een deel van de opsporingsonderzoeken is het dossier ingeleverd
bij het Openbaar Ministerie om hierop een vervolgingsbeslissing te nemen. In een ander
deel van de onderzoeken is geconstateerd dat er geen sprake was van een strafbaar
feit of dat er onvoldoende bewijs aangevoerd kon worden om tot vervolging over te
gaan. In een aantal gevallen is waarschuwend opgetreden en is het UWV geïnformeerd.
Gelet op het feit dat het verstrekkings- en vaststellingsproces van NOW-subsidies
nog enkele jaren zal voortduren in combinatie met de doorlooptijd van strafrechtelijke
onderzoeken, is de opsporingscapaciteit uitgebreid van 1 januari 2023 tot en met 31 december
2025.

3. Accountantsreviews ADR

In twee eerdere Kamerbrieven inzake de NOW20 heb ik u gemeld dat de Auditdienst Rijk (ADR) een review had uitgevoerd op accountantswerkzaamheden
bij de NOW-regeling. In deze brieven is ook ingegaan op de uitkomsten van en het vervolg
op deze reviews, en is tot slot aangekondigd dat de ADR een nieuwe reviewronde op
de accountantswerkzaamheden was gestart. De uitkomsten van deze tweede reviewronde
zijn ondertussen bekend en deel ik in deze brief met u.

De ADR heeft 26 reviews uitgevoerd op accountantsdossiers behorende bij vaststellingsaanvragen
van de NOW. De ADR rapporteert inzake deze opdracht wegens een wijziging van het ADR-reviewbeleid
op een andere wijze dan bij de eerste ronde reviews. Dit heeft tot gevolg dat aan
de opdrachtgever wordt gerapporteerd over de constateringen met betrekking tot de
specifieke toetspunten zonder dat daar een oordeel bij wordt gegeven over de toereikendheid
van de door de accountant uitgevoerde werkzaamheden.

In de brief van 9 mei 2022 is uitgelegd dat binnen de NOW afhankelijk van onder meer
de subsidiehoogte onderscheid wordt gemaakt tussen de benodigde «zwaarte» van de accountantswerkzaamheden.
De relatieve kleinschaligheid van de reviews heeft als gevolg dat de uitkomsten hiervan
niet kunnen worden geëxtrapoleerd naar de totale NOW-populatie. De reviews zijn wederom
aselect geselecteerd uit de vier verschillende controle-kwadranten ende verklaringen
die zijn afgegeven op het niveau van de werkmaatschappijregeling.

Binnen de 26 reviews zijn er 8 dossiers waarbij de ADR constateringen heeft. Dit hoeft
niet te betekenen dat de NOW-subsidie in deze gevallen onrechtmatig is toegekend.
De accountants hebben in deze gevallen hun werkzaamheden niet voldoende vastgelegd
of niet voldoende werkzaamheden uitgevoerd.

In alle 8 gevallen is contact gezocht met de betreffende werkgever en is verzocht
om de geconstateerde tekortkomingen door de accountant te laten herstellen. Dit is
in alle 8 gevallen gebeurd en heeft voor één aanvrager geleid tot een beperkte neerwaartse
bijstelling van de NOW-subsidie van ongeveer 2%. Deze uitkomsten liggen in lijn met
de bevindingen uit de eerste ronde reviews.

Het rapport van de ADR is besproken met de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie
van Accountants (NBA). Zij kunnen deze uitkomsten gebruiken om te bezien in hoeverre
aanvullende communicatie richting de beroepsgroep meerwaarde heeft in relatie tot
de kwaliteit van accountantsonderzoeken in algemene zin. Specifiek voor de NOW geldt
dat alle vaststellingsloketten ondertussen zijn gesloten en dat ten behoeve van het
bijbehorende controleproces geen nieuwe accountantsverklaringen meer kunnen worden
ingediend.

4. Beleidslijn verrekenen

In december 2022 is in antwoord op Eerste Kamervragen van het lid Van der Linden21 toegelicht dat binnen de NOW verrekeningen van openstaande vorderingen en latere
nabetalingen niet mogelijk was. Een belangrijke reden hiervoor was dat dit binnen
het geautomatiseerde vaststellingsproces een handmatige verrekening van UWV vergde.
Dit was op dat moment van de vaststellingsfase niet uitvoerbaar. Inmiddels is de afwikkeling
van de NOW in een andere fase terechtgekomen. Het merendeel van de vaststellingen
is inmiddels verwerkt. Dit heeft onder andere tot gevolg dat UWV op dit moment wel
de mogelijkheid heeft om openstaande vorderingen te verrekenen met nabetalingen. Dit
heeft als voordeel dat UWV bij de afhandeling van kwijtscheldingsverzoeken en bij
afwikkelingen van bedrijfsbeëindigingen of faillissementen, zowel de nabetalingen
als terugvorderingen in de totale afweging kunnen worden betrokken. UWV verrekent
daarom op dit moment openstaande vorderingen met nabetalingen.

Tot slot

Met deze brief heb ik met uw Kamer de uitkomsten gedeeld van de evaluatie naar de
NOW en daarnaast inzicht gegeven in de stand van zaken van de huidige afrondende fase
van het vaststellingsproces van de NOW. Mochten zich in de verdere toekomst relevante
ontwikkelingen inzake de afwikkeling van de NOW voordoen, dan zal ik uw Kamer daarover
informeren. Eventuele budgettaire bijstellingen op de NOW worden verwerkt in de jaarverslagen
van SZW.

Tot slot wil ik deze gelegenheid benutten om alle betrokkenen bij de NOW te bedanken
voor hun inzet. In het bijzonder benadruk ik hierbij graag de heer Martin Flier, directeur
Arbeidsverhoudingen bij het Ministerie van SZW. Martin is het afgelopen jaar helaas
overleden. Zijn bijdrage aan de NOW is van onschatbare waarde geweest.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip