Brief regering : Periodieke voortgang onderwijshuisvesting voorjaar 2024

Nr. 138 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2024

Hoe zorgen we ervoor dat alle schoolgebouwen in Nederland goede schoolgebouwen zijn,
waarin kinderen zich optimaal kunnen ontwikkelen en onderwijspersoneel goed les kan
geven? Hierbij ontvangt uw Kamer een nieuwe voortgangsbrief onderwijshuisvesting.
In samenwerking met de sectorraden en de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG)
wordt gewerkt aan een optimalisatie van het onderwijshuisvestingsstelsel.

Ook wordt uw Kamer via deze brief geïnformeerd over de motie van de leden Van Meenen
(D66) en Paul (VVD) over het verkennen hoe een revolverend fonds en een programmatische
aanpak kunnen bijdragen aan het oplossen van de problematiek rond onderwijshuisvesting1. Tevens ontvangt uw Kamer hierbij de beleidsreactie op het rapport over de landelijke
wettelijke eisen en beleidsdoelstellingen aan onderwijshuisvesting, welke op 7 maart
jl. aan uw Kamer is toegezonden2 en de uitkomsten van de effectenverkenning van het oormerken van onderwijshuisvestingsmiddelen
naar aanleiding van de motie van het lid Ergin (DENK).3

Voortgang aanpak onderwijshuisvesting

Nadere uitwerking programmatische aanpak

In 2023 is de wenselijkheid van een programmatische aanpak voor onderwijshuisvesting
onderzocht naar aanleiding van de motie van de leden van Meenen (D66) en Paul (VVD).4 Middels een programmatische aanpak willen we standaardisatie, kennisuitwisseling
en professionaliteit in de sector bevorderen, zodat niet elk scholenbouwproject afzonderlijk
uitgedacht hoeft te worden en doorlooptijden verkort kunnen worden. Gezien de verwachte
efficiëntie- en synergiewinsten van een programmatische aanpak op de lange termijn
is in 2023 gestart met het inrichten van een dergelijke aanpak. Het wordt uitgevoerd
door Invest-NL en Ruimte-OK onder de naam «het Programma Onderwijshuisvesting» (POHV).
Aansturing door mijn ministerie vindt plaats in samenwerking met de VNG en de sectorraden.
In de eerste fase van het POHV richten we de programmaorganisatie verder in om gemeenten
en schoolbesturen te ondersteunen in hun vastgoedopgave en de samenwerking met de
markt te verbeteren. De activiteiten worden in co-creatie met gemeenten, schoolbesturen
en marktpartijen vormgegeven. Bovendien worden de resultaten van het programma getoetst
bij een klankbordgroep die bestaat uit een afspiegeling van grotere en kleinere schoolbesturen
en gemeenten. In de volgende periodieke voortgangsbrief kan uw Kamer geïnformeerd
worden over de eerste inzichten en (tussen)resultaten die de eerste fase van het programma
hebben opgeleverd.

Innovatieprogramma onderwijshuisvesting

Het Innovatieprogramma Onderwijshuisvesting richt zich op product- en procesinnovatie
binnen scholenbouw die het mogelijk maken schoolgebouwen kwalitatief beter, sneller
en kostenefficiënter te bouwen of renoveren. Opgedane kennis wordt breed en open toegankelijk
beschikbaar gesteld via bouw- en processtandaarden. Het innovatieprogramma heeft een
lerende aanpak door het daadwerkelijk bouwen en renoveren van circa 132 schoolgebouwen
binnen primair en voortgezet onderwijs. Het innovatieprogramma geeft hiermee een impuls
aan de benodigde aanpak van verouderde schoolgebouwen en draagt bij aan kwalitatief
betere onderwijshuisvesting en daarmee aan de kwaliteit van het onderwijs.

Op 15 maart jl. is bekend geworden dat het Nationaal Groeifonds definitief € 124,2
miljoen heeft toegekend en € 359,5 miljoen voorwaardelijk heeft toegekend. De voorwaardelijke
middelen worden toegekend wanneer het programma voldoende voortgang laat zien tijdens
formele beoordelingsmomenten van de groeifondscommissie.5

Wetsvoorstel onderwijshuisvesting

Uw Kamer is reeds geïnformeerd over de uitgestelde inwerkingtredingsdatum van het
wetsvoorstel planmatige en doelmatige aanpak onderwijshuisvesting naar 1 augustus
2025.6 Met dit wetsvoorstel regelen we de verplichtstelling van een integraal huisvestingsplan
(IHP) voor gemeenten en een meerjarenonderhoudsplan (MJOP) voor schoolbesturen. Daarnaast
wordt het begrip «renovatie» in de wet verankerd als een voorziening die aan te vragen
is bij gemeenten. Ook worden de investeringsmogelijkheden in het primair onderwijs
versoepeld, waardoor het voor schoolbesturen in het primair onderwijs (net als in
het voortgezet onderwijs) mogelijk wordt om hun huisvesting te investeren. De adviezen
uit de (internet)consultatie hebben een flink aantal waardevolle inzichten opgeleverd,
die op goede wijze moeten worden verwerkt in het wetsvoorstel. De belangrijkste wijzigingen
in het concept wetsvoorstel ten opzichte van de versie die is geconsulteerd zijn het
herdefiniëren van het renovatiebegrip en het schrappen van de zorgplicht van scholen
voor een gezond binnenklimaat.

– De invulling van het begrip renovatie zoals deze in internetconsultatie is gegaan
schepte onduidelijkheid in het veld en de Inspectie van het Onderwijs achtte de invulling
van het begrip niet uitvoerbaar. Om de verantwoordelijkheidsverdeling tussen schoolbesturen
(verantwoordelijk voor groot onderhoud) en gemeenten (verantwoordelijk voor renovatie)
duidelijk te maken is ervoor gekozen de definitie aan te passen.

– Verder bracht de consultatieronde veel kritische kanttekeningen bij het nut en de
noodzaak van de zorgplicht voor een gezond binnenklimaat. Ook het Adviescollege Toetsing
Regeldruk heeft geadviseerd deze verplichting niet op te nemen in het wetsvoorstel.
De voornaamste redenen hiervoor waren: de voorgestelde wetgeving voegt weinig toe
ten opzichte van de al geldende wetgeving, het doel kan ook op andere manieren bereikt
worden en het opnemen van een inspanningsverplichting in de onderwijswetgeving geeft
geen garantie op een daadwerkelijk gezond binnenklimaat in een klaslokaal. De zorgplicht
voor een gezond binnenklimaat is daarom uit het wetsvoorstel geschrapt. Gezond binnenklimaat
is wel één van de aandachtpunten in eerder genoemd Programma Onderwijshuisvesting.

Het wetsvoorstel ligt momenteel bij de Raad van State. De verwachting is dat het wetsvoorstel
in de tweede helft van 2024 aan uw Kamer wordt aangeboden.

Inclusieve onderwijshuisvesting

In de Kamerbrief van 17 april 20237 bent u geïnformeerd over het voorgenomen onderzoek naar welke eisen en doelstellingen
het bieden van inclusief onderwijs stellen aan onderwijshuisvesting. Het onderzoek
is in april 2024 van start gegaan. In het onderzoek wordt uitgegaan van de recent
gepubliceerde definitie voor inclusief onderwijs.8 De focus ligt hierbij op wat er eventueel in schoolgebouwen en bijbehorende buitenruimte
nodig is om het voor alle leerlingen mogelijk te maken zo dicht mogelijk bij huis
onderwijs te volgen. Na afronding van dit onderzoek moet nog bekeken worden hoe deze
aanpassingen verwezenlijkt kunnen worden binnen het huidige ritme van scholenbouw,
renovatie en vervangende nieuwbouw. De verwachting is dat uw Kamer in de voortgangsbrief
in het voorjaar van 2025 wordt geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek.

Verplichtstelling CO2-meters in alle klaslokalen

Een gezond binnenklimaat is belangrijk om goed te kunnen leren. Het is daarom wenselijk
dat leerlingen en personeel in de klas kunnen meten en weten of de ventilatie in orde
is. In 2022 is er via de lumpsum geld beschikbaar gesteld om alle klaslokalen te voorzien
van een CO2-meter. Tevens is besloten tot een verplichtingstelling van CO2-meters voor alle gebouwen in het funderend onderwijs. Zoals gemeld in de laatste
periodieke Kamerbrief onderwijshuisvesting is de beoogde wijziging van het Besluit
bouwwerken leefomgeving eind 2023 aangeboden ter internetconsulatie. De input uit
de consultatiefase is door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) verwerkt en inmiddels heeft het Ministerie van BZK het wijzigingsbesluit aan
uw Kamer voor voorhang aangeboden. De beoogde inwerkingtreding van het wijzigingsbesluit
is 1 juli 2025.

Evaluatie buitenonderhoud schoolgebouwen

In het debat over onderwijshuisvesting van april 2016 is toegezegd dat de wetswijziging
omtrent de overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud en aanpassingen
van het schoolgebouw in het primair onderwijs van gemeenten naar schoolbesturen in
2020 zou worden geëvalueerd.9 Verder is in 2019 toegezegd om de mogelijk onbedoelde effecten van de doordecentralisatie
van huisvesting op de financiële reserves van schoolbesturen in kaart te brengen.
10 Het starten van deze evaluaties heeft in 2020 door de coronapandemie vertraging opgelopen.
Omdat het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) onderwijshuisvesting uit 2021
al een brede analyse van de knelpunten in het stelsel heeft gemaakt en aan de hand
van de aanbevelingen daaruit al maatregelen worden genomen, is besloten af te zien
van de evaluaties.

Moties en toezeggingen

Verkenning revolverend fonds onderwijshuisvesting

Het tweede deel van de eerder genoemde motie van de leden van Meenen (D66) en Paul
(VVD)11 betreft het onderzoeken van de wenselijkheid van een mogelijk revolverend fonds voor
onderwijshuisvesting. Zoals uit de Taskforce Financiering Onderwijshuisvesting12 al bleek, neemt een revolverend fonds het probleem qua investeringen en bekostiging
zoals geconstateerd in het eerder genoemde IBO niet volledig weg. Het Ministerie van
BZK heeft op basis van een verkenning van de wenselijkheid van zo’n fonds voor al
het maatschappelijk vastgoed ook geconcludeerd dat een revolverend fonds niet de oplossing
is voor het bekostigingsvraagstuk, maar wel een oplossing zou kunnen zijn voor het
financieringsvraagstuk.13 Voor onderwijshuisvesting specifiek geldt dat schoolbesturen en gemeenten al veel
mogelijkheden hebben om voor lage tarieven leningen aan te gaan. Zo kunnen schoolbesturen
voor integrale projecten gebruik maken van schatkistbankieren en kunnen gemeenten
geld lenen bij de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG). Een revolverend fonds voor onderwijshuisvesting
heeft geen meerwaarde ten opzichte van bovengenoemde financieringsmogelijkheden of
een subsidie en de verwachting is dat er daarom in de praktijk weinig gebruik van
gemaakt zal worden.

Van het Duurzame Scholenfonds is bijvoorbeeld geen gebruik gemaakt door schoolbesturen
of gemeenten. Dit revolverende fonds werd in 2015 is opgericht voor het renoveren
en verduurzamen van monumentale schoolgebouwen. In totaal was hiervoor € 7 miljoen
beschikbaar. Het Duurzame Scholenfonds is daarom stop gezet en de middelen zijn toegevoegd
aan de Subsidieregeling duurzaam maatschappelijk vastgoed (DUMAVA) van het Ministerie
van BZK, in het bijzonder aan de middelen die beschikbaar zijn gesteld om uitvoering
te geven aan het amendement van het lid Boucke (D66)14. Met dit amendement is al € 40 miljoen in mindering gebracht op de begroting van
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en toegevoegd aan de begroting
van het Ministerie van BZK voor de verduurzaming van schoolgebouwen in het primair
en voortgezet onderwijs via de DUMAVA. Dit aparte budget voor primair en voortgezet
onderwijs van in totaal € 47 miljoen is sinds 3 juni 2024 bij de derde openstelling
van de DUMAVA beschikbaar en in aanvulling op het reguliere subsidieplafond van de
DUMAVA.

Eisen en doelstellingen onderwijshuisvesting

Het in kaart brengen van de wettelijke eisen en beleidsdoelstellingen aan onderwijshuisvesting
was één van de aanbevelingen uit het IBO onderwijshuisvesting 2021. Onderzoeksbureau
AEF heeft hier onderzoek naar gedaan en in de brief van 7 maart jl. is uw Kamer geïnformeerd
over de uitkomsten daarvan. Het onderzoeksbureau concludeert dat de wettelijke eisen
en beleidsdoelstellingen die aan onderwijshuisvesting worden gesteld in principe helder
zijn. Volgens het onderzoek komen de onduidelijkheden die worden ervaren voornamelijk
voort uit de huidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen schoolbesturen en gemeenten
en uit de verschillen in wettelijke eisen die het Besluit bouwwerken leefomgeving
stelt. Nu is het bouwjaar van een schoolgebouw bepalend voor de wettelijke eisen waar
een schoolgebouw aan moet voldoen. Met het onderzoek van AEF is een belangrijke stap
gezet in het verkrijgen van meer inzicht in de uitdagingen van het huidige stelsel.
Het rapport heeft tevens een mooi overzicht opgeleverd van de landelijke eisen aan
en doelstellingen van onderwijshuisvesting langs vier functionaliteiten van een schoolgebouw:
bruikbaarheid, veiligheid, gezondheid en duurzaamheid. Uitkomsten van het onderzoek
zullen worden meegenomen in de kennis- en ondersteuning vanuit het Programma Onderwijshuisvesting.

AEF doet in het rapport de aanbeveling om de mogelijkheid te verkennen nieuwe eisen
te stellen die een (hoger) basisniveau van onderwijshuisvesting garanderen voor alle
schoolgebouwen ongeacht bouwjaar. Het stellen van doorlopende minimumeisen aan alle
– dus ook bestaande – schoolgebouwen betekent dat nieuwe wet- en regelgeving moet
worden opgesteld en dit creëert een uitzonderingspositie voor schoolgebouwen ten opzichte
van andere bouwwerken. Dit heeft een grote impact op de sector. Veel schoolgebouwen
– die bij de (ver)bouw voldeden aan destijds bestaande bouwregelgeving – zullen dan
in één keer niet meer voldoen aan de nieuwe eisen. Op dit moment wordt al samen met
de betrokken partijen gewerkt aan het verbeteren van het onderwijshuisvestings-stelsel
binnen de huidige kaders. Gegeven het voorgaande, wordt het niet opportuun geacht
om op dit moment deze nieuwe eisen specifiek aan onderwijshuisvesting te stellen.

Effectenverkenning naar het oormerken van middelen

Naar aanleiding van de motie van het lid Ergin (DENK)15 is een effecten-verkenning uitgevoerd naar het oormerken van onderwijshuisvestingsmiddelen
en de impact daarvan op de verbeteropgave onderwijshuisvesting.

Het IBO uit 2021 heeft geconcludeerd dat er op dit moment onvoldoende middelen zijn
om de verouderde schoolgebouwen met een hoger vervangingstempo aan te pakken. Met
het oormerken van middelen uit het Gemeentefonds worden geen extra middelen toegevoegd,
maar het oormerken van middelen kan wel garanderen dat een deel van de middelen die
vanuit het Rijk aan gemeenten worden verstrekt aan onderwijshuisvesting besteed wordt.
Het oormerken van middelen is geen verplichting om de middelen (meteen) uit te geven,
maar een verbod om ze aan iets anders uit te geven dan het oormerk. Naast een grotere
verantwoordings- en controle last, betekent het daarom ook een inperking van de flexibiliteit
om middelen die niet (meteen) nodig zijn voor onderwijshuisvesting in te zetten voor
doelen die wel urgent zijn. Bovendien zullen dan de middelen die niet (meteen) kunnen
worden uitgegeven toegevoegd moeten worden aan de reserves.

Op dit moment worden middelen aan gemeenten en schoolbesturen uitgekeerd via respectievelijk
het Gemeentefonds en de lumpsumbekostiging, en zijn daarmee vrij besteedbaar binnen
de wettelijke bestedingsdoeleinden. Voor gemeenten en scholen is er nu dus geen geld
geoormerkt voor onderwijshuisvesting. De onderwijswetgeving bepaalt voor gemeenten
enkel dat de verordening van de gemeenteraad voldoet aan de redelijke eisen die het
onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt.16 Het oormerken van middelen perkt de bestaande bestedingsvrijheid op grond van het
Gemeentefonds in en past niet binnen de huidige systematiek. Het zou daarom een stelselwijziging
vergen om dit wel mogelijk te maken.

In het IBO wordt de aanbeveling tot oormerken gedaan in combinatie met de aanbeveling
om alle verantwoordelijkheden voor onderwijshuisvesting te beleggen bij gemeenten.
Het alleen oormerken van middelen verbetert op zichzelf niet de samenwerking tussen
gemeenten en schoolbesturen. De in het IBO genoemde voordelen van het oormerken van
middelen, zoals een verhoogde efficiëntie vanwege een makkelijkere total-cost-of-ownership (TCO) benadering, bewustere afweging over het aanpakken van schoolgebouwen binnen
een gemeente en een duidelijker aanspreekpunt voor problemen rond kwaliteit de kwaliteit
van onderwijshuisvesting, moeten in het licht van deze gecombineerde aanbeveling worden
bezien. Ook het volledig beleggen van de verantwoordelijkheid bij de gemeente, zou
een stelselwijziging vergen.

In het IBO wordt geadviseerd om eerst het bestaande stelsel te optimaliseren en een
start te maken met de aanpak van de verouderde schoolgebouwen, voordat wordt overgegaan
tot meer fundamentele stelselwijzigingen. Momenteel wordt juist ingezet op verbetering
van het bestaande stelsel.

Tot slot

In samenwerking met alle betrokkenen wordt met het bovenstaande onverminderd stappen
gezet in het belang van de onderwijshuisvesting. Naar verwachting ontvangt uw Kamer
komend najaar een volgende periodieke voortgangsbrief onderwijshuisvesting.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul