Brief regering : Reactie op de motie van het lid Stoffer over de inzet van offshorewerkschepen geheel meenemen onder de tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart (31409-392)

Nr. 459
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2024

Op 24 januari 2023 heeft de Kamer een motie van de heer Stoffer (SGP) aangenomen,
waarmee de regering wordt verzocht ervoor te zorgen dat de inzet van offshore-werkschepen
geheel meegenomen kan worden onder de tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart,
met inachtneming van de internationale kaders voor onder meer staatssteun (hierna:
motie Stoffer).1

In de periode voor en na de motie heeft het kabinet met de maritieme maakindustrie
een aantal gesprekken afgerond om te kijken wat er op de langere termijn mogelijk
is om de aantrekkelijkheid van Nederland en de Nederlandse vlag voor de zeevaartsector
in zijn geheel te behouden. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een stappenplan om de
positie van de maritieme maakindustrie in Nederland te verbeteren (de Sectoragenda
Maritieme Maakindustrie, hierna: de sectoragenda).2 Daarin is ook richting gegeven aan de uitwerking van de motie Stoffer, als actiepunt.

In het actiepunt uit de sectoragenda daaromtrent is aangegeven dat voor verdere besluitvorming
duidelijkheid nodig is omtrent:

1. aantallen en type schepen dat offshore werkzaamheden verricht;

2. de wijze waarop aan de motie Stoffer invulling kan worden gegeven;

3. mogelijkheden binnen Europese staatssteunregelgeving;

4. de invloed van de minimumbelasting (de zogenoemde Pijler 2-regels);

5. budgettaire en uitvoeringsgevolgen;

6. nut en noodzaak van de willekeurige afschrijving zeeschepen3.

Hieronder wordt de Kamer, mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit
en Belastingdienst, over deze punten geïnformeerd.

Ad 1 Schets offshore-sector en vloot

De motie Stoffer roept op om offshore-werkschepen onder de tonnageregeling en de afdrachtvermindering
zeevaart te brengen. Dit betreft ongeveer 280 offshore schepen van Nederlandse reders
en zo’n 1600 Nederlandse, EU/EER en niet EU/EER-zeevarenden. Het gaat dan om werkschepen
in de ruime zin van het woord zoals fire fighting vessels, wind turbine installation
vessels etc. De bedrijven in de offshore-sector zijn toeleveranciers, of verlenen
diensten binnen de hele keten van productie van offshore olie, gas en hernieuwbare
energie. Ook is de Nederlandse offshore-sector actief in de bouw en het onderhoud
van windparken in de Noordzee en op andere continenten. De toegevoegde waarde van
de sector was in 2022 ongeveer 5 miljard euro en voorziet een totale werkgelegenheid
voor zo’n 66.000 werknemers4.

Ad 2 Wijze van invulling motie Stoffer in fiscale maatregelen

Nederland kent drie fiscale regelingen binnen het zeevaartbeleid:

1. de tonnageregeling: een regeling die forfaitair de belastbare winst uit zeescheepvaart
van de ondernemer bepaalt;

2. de afdrachtvermindering zeevaart: een regeling waardoor een werkgever onder bepaalde
voorwaarden een vermindering mag toepassen op de af te dragen loonbelasting en premies
voor de volksverzekeringen voor kwalificerende werknemers; en

3. de willekeurige afschrijving op zeeschepen, waarbij onder andere de mogelijkheid wordt
geboden om vervroegd af te schrijven op zeeschepen indien niet wordt gekozen voor
de tonnageregeling.

De (ongedekte) motie Stoffer verzoekt om offshore-werkscheppen volledig onder de tonnageregeling
en de afdrachtvermindering zeevaart te brengen. In aansluiting op de motie Stoffer
ligt de nadruk in deze brief op de tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart.

Dit zou als volgt kunnen:

Exploratie en exploitatie van natuurlijk rijkdommen op zee.

In de wet is opgenomen dat de tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart
(onder andere) kunnen worden toegepast op (het personeel van) een schip dat is bestemd
voor het vervoer van zaken of personen over zee ten behoeve van de exploratie of exploitatie
van natuurlijke rijkdommen op zee.

Het is een mogelijkheid om het toepassingsbereik van de tonnageregeling en de afdrachtvermindering
zeevaart uit te breiden naar alle werkzaamheden voor de exploratie en exploitatie
van natuurlijke rijkdommen op zee. Dit betekent dat ook zeeschepen die niet alleen
zaken of personen vervoeren, maar bijvoorbeeld werkzaamheden verrichten ten behoeve
van windmolenparken op zee, in aanmerking komen voor de tonnageregeling en de afdrachtvermindering
zeevaart. Deze uitbreiding lijkt op voorhand het best de verruiming voor offshore-werkzaamheden
te bieden die de motie Stoffer beoogt.

Het type schepen dat kwalificeert voor de tonnageregeling en de afdrachtvermindering
zeevaart wordt bepaald door de activiteit die het schip uitvoert. Hoewel de staatssteunrichtsnoeren5 zijn toegespitst op vervoer over zee, wijkt de Europese Commissie in haar beslissingspraktijk
af van de richtsnoeren, waardoor zij ook activiteiten analoog aan vervoer toestaat.
Op basis van deze analogiegedachte hebben verschillende landen hun tonnageregeling
aangepast.6 Dit biedt ruimte om aanvullende scheepstypes die worden gebruikt in de offshore-sector
ook in Nederland onder de tonnageregeling te brengen. Daarbij kan worden gedacht aan
werk- en dienstverleningsschepen ten behoeve van offshore-locaties. De ontwikkeling
van nieuwe werk- en serviceschepen staat overigens ook niet stil. Juist in deze tijd
waarin de complexiteit van activiteiten buitengaats (offshore) toeneemt kunnen niet
alle schepen die buitengaats worden ingezet onder de huidige categorieën werk- en
serviceschepen worden geschaard; nog los van de kwestie dat de Nederlandse tonnageregeling
in het geheel geen rekening houdt met het gebruik van geheel nieuwe werk- en serviceschepen.
Om die reden heeft een algemene uitbreiding van de fiscale regelingen naar offshore-werkzaamheden
de voorkeur boven het aanwijzen van specifieke typen schepen.

Wind-, water- en stromingenergie

In lijn met de bestaande uitvoeringspraktijk7 en de invulling van het begrip «natuurlijke rijkdommen» in de Wet op de vennootschapsbelasting
19698 kan worden verankerd dat het opwekken van energie uit wind, water en stroming onder
exploitatie van natuurlijke rijkdommen valt. Hiermee wordt overigens in de uitvoeringspraktijk
voor de tonnageregeling reeds rekening gehouden. Door dit vast te leggen in wetgeving
kan extra duidelijkheid en zekerheid geboden worden over de reikwijdte van dit onderdeel
van de tonnageregeling ten behoeve van schepen die werkzaamheden verrichten ten behoeve
van windparken.

Ad 3 Europese staatssteunregels

Algemeen

De tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart zijn vormen van goedgekeurde
staatssteun (bestaande staatssteun). Uitbreidingen van de regelingen worden beschouwd
als nieuwe staatssteun en zullen voor inwerkingtreding ter goedkeuring aan de Europese
Commissie moeten worden voorgelegd. De Europese Commissie zal alle wijzigingen, zoals
opgenomen in de Wet inkomstenbelasting 2001 en de WVA, toetsen aan de EU-regels voor
staatssteun. In het bijzonder wordt er getoetst aan de richtsnoeren betreffende staatssteun
voor het zeevervoer en aan de huidige beslissingspraktijk.9 De procedure om goedkeuring van de Europese Commissie te verkrijgen neemt geruime
tijd in beslag en kost al snel een half jaar tot een jaar.

Eerste inschatting compatibiliteit mogelijke verruiming

Gelet op de positieve beslissing van de Europese Commissie inzake het Deense verzoek
om de tonnageregeling aldaar uit te breiden naar offshore-schepen, door de werkzaamheden
van deze schepen naar analogie gelijk te stellen met zeevervoer,10 lijkt een positieve beslissing van de Europese Commissie voor een uitbreiding van
de Nederlandse regelingen naar vergelijkbare schepen mogelijk; al dan niet onder nadere
voorwaarden. Daarbij kan er geen zekerheid vooraf worden gegeven over de slagingskans
of de aard van de voorwaarden. In haar beslissingspraktijk kan de Europese Commissie
op grond van nieuwe inzichten tot andere besluiten komen dan voorheen.

Met betrekking tot de afdrachtvermindering moet worden opgemerkt dat de huidige goedkeuring
een looptijd voor onbepaalde tijd heeft. Deze looptijd zal verkort worden tot een
periode van 5–10 jaar, indien een uitbreiding geïntroduceerd wordt (de bestaande steun
wordt nieuwe steun door de uitbreiding). Daarnaast zal de nieuwe regeling niet alleen
van toepassing verklaard kunnen worden op de Nederlands gevlagde schepen, maar zal
deze, vanwege de werking van de interne markt, door de Europese Commissie ook van
toepassing worden verklaard op EU/EER gevlagde schepen. Nederland heeft deze aanpassing
ook moeten doorvoeren voor de afdrachtvermindering voor de commerciële zeeschepen
(CCV’s) die oorspronkelijk alleen op zeeschepen met de Nederlandse vlag van toepassing
was.11

Ad 4 Wereldwijde minimumbelasting (Pijler 2)

Pijler 2 bewerkstelligt dat multinationale groepen en binnenlandse groepen met een
geconsolideerde jaaromzet van € 750 miljoen of meer ten minste effectief 15% aan belasting
over hun winst betalen. Deze zogenoemde Pijler 2-regels zijn het resultaat van meerjarige
onderhandelingen in het Inclusive Framework, georganiseerd door de OESO. Op basis
van de Richtlijn (EU) 2022/2523 zijn EU-lidstaten verplicht de Pijler 2-regels per
31 december 2023 te implementeren.12 Deze richtlijn is gebaseerd op de OESO-modelregels over de minimumbelasting en komt
daarmee overeen. Nederland heeft aan deze verplichting voldaan met de invoering van
de Wet minimumbelasting 2024.

De Pijler 2-regels voorzien in een uitzondering voor winst uit internationale scheepvaart.
Voor de afbakening van de definitie internationale scheepvaart is aangesloten bij
de definitie van artikel 8 OESO-modelverdrag op het gebied van inkomen en vermogen
en het commentaar daarop.13 De vrijstelling is daarmee wereldwijd eenduidig geobjectiveerd en werkt daardoor
hetzelfde voor alle internationale scheepvaartondernemingen in de wereld. Doordat
deze definitie voor alle internationale scheepvaartondernemingen in de wereld hetzelfde
doorwerkt is er een gelijk speelveld op dit vlak en het feit dat de definities in
de Europese tonnageregimes, waaronder het Nederlandse, afwijken van artikel 8 OESO-modelverdrag
maakt dit niet anders.

In Nederland wordt winst uit zeescheepvaart – indien aan de voorwaarden is voldaan
– belast volgens de tonnageregeling. In de Wet minimumbelasting 2024 wordt aangesloten
bij de definitie uit het OESO-modelverdrag. Gelet op de reikwijdte van die definitie
valt de offshore-sector veelal buiten de uitzondering in de minimumbelasting voor
internationale scheepvaart. Door deze beperktere definitie kan het daarom voorkomen
dat in enkele zeer specifieke situaties gebruikers van het tonnageregime geraakt worden
door de Pijler 2-regels. Dat zou overigens ook gelden voor de toepassing van soortgelijke
buitenlandse tonnageregelingen die een ruimer bereik hebben dan de definitie die volgt
uit de Pijler 2-regels.

Ad 5 Budgettaire en uitvoeringsgevolgen

De uitvoering van de motie heeft budgettaire gevolgen. De aanpassingen in de tonnageregeling
en de afdrachtvermindering zeevaart zoals hiervoor geschetst leiden tot een derving
in de winstbelasting en de loon- en premieheffing en daarmee tot minder belastinginkomsten.
Een eerste inschatting van de budgettaire effecten van de genoemde mogelijke maatregelen
is in de onderstaande tabel weergegeven. Deze tabel biedt een grove inschatting van
de budgettaire gevolgen als de tonnageregeling en de afdrachtvermindering worden uitgebreid
met offshore schepen

Tabel: Budgettaire effecten maatregel «+ = saldoverbeterend/lastenverzwarend»

(Bedragen in mln euro)

2025

2026

2027

2028

struc

Uitbreiding tonnageregeling

– 3

– 3

– 3

– 3

– 3

Uitbreiding afdrachtvermindering zeevaart

– 19

– 19

– 19

– 19

– 19

De uitbreiding zou leiden tot minder belastinginkomsten en heeft daarmee negatieve
gevolgen voor de inkomsten van de Rijksoverheid. Dit heeft gevolgen voor het inkomstenkader
en hier moet dan ook een lastenverzwaring elders tegenover worden gezet. De regelingen
staan extra comptabel op de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Dit betekent dat de fiscale regeling slechts vermeld staan in de begroting van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, maar geen onderdeel uitmaakt van deze
begroting, aangezien het geen uitgave zijn.

Uitgaande van de huidige fiscale regelingen voor de zeevaartsector zou een brede toepasbaarheid
op de volledige offshore-sector een uitbreiding van de bestaande regelingen zijn.
Daarvoor is vereist dat het toetsingskader fiscale regelingen wordt doorlopen.

Als er wetgeving zou worden opgesteld waarmee de tonnageregeling en de afdrachtvermindering
wordt aangepast, zal er een uitvoeringstoets door de Belastingdienst worden gedaan
om de gevolgen voor de uitvoering in kaart te brengen.

Ad 6 Willekeurige afschrijving

Over de willekeurige afschrijving is in de evaluatie van 2019 aangegeven dat in de
praktijk zeer weinig gebruik wordt gemaakt van deze regeling.14 Er zijn geen gegevens beschikbaar om het gebruik preciezer te kwantificeren. Op basis
van signalen uit de sector blijkt dat de regeling – juist – wordt gebruikt bij offshore-schepen
die niet van de tonnageregeling gebruik maken.

De regeling is echter niet complex in de uitvoering, leidt tot weinig vragen of discussies
en kan in voorkomende gevallen helpen met het egaliseren van de winstbelasting over
de jaren (net als de tonnageregeling die los van de werkelijke winsten of verliezen
op forfaitaire wijze de belasting bepaalt).

Vervolg

Vanwege de demissionaire status van het kabinet is het aan een volgend kabinet om
met betrekking tot de vraag of de tonnageregeling en de afdrachtvermindering uitgebreid
moeten worden naar alle aan de offshore gerelateerde activiteiten, ongeacht of deze
bestaan uit vervoer van goederen of personen, wel of niet concrete stappen te zetten.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers