Brief regering : Uitvoeringsbrief inburgering

Nr. 438
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2024

1. Inleiding: een lerend inburgeringsstelsel in uitvoering

In Nederland wonen en leven mensen vanuit verschillende achtergronden samen. Voor
nieuwkomers zelf én voor het samenleven met elkaar in Nederland, is een goede integratie
van nieuwkomers essentieel. Dit vereist zowel het nemen van eigen verantwoordelijkheid,
als een samenleving die iedereen de kans biedt zijn talenten te ontplooien. Van nieuwkomers
verwachten we een actieve houding en inspanning om de taal te leren en te participeren.
Zij worden hierbij ondersteund door onder andere De Wet inburgering 2021 (hierna:
Wi2021). Het doel van deze wet is helder: inburgeraars doen snel en volwaardig mee
aan de maatschappij, het liefst via betaald werk.

Na verschillende inburgeringsstelsels, is de Wi2021 nu twee en een half jaar van kracht
sinds 1 januari 2022. De wet richt zich op asielstatushouders, gezins- en overige
migranten en biedt handvatten voor inburgeraars om van hun integratie een succes te
maken. Naast het stelsel onder de Wi2021 zijn er ook nog inburgeringsplichtigen onder
de vorige stelsels; de Wi2007 en de Wi2013.

Het inburgeringsstelsel onder de Wi2021 is uitdrukkelijk ingericht als lerend stelsel.
Het biedt ruimte om te leren en mee te bewegen met maatschappelijke opgaven en uitdagingen
in de uitvoering, zonder dat grote stelsel- of wetswijzigingen nodig zijn. Input voor
het leren haal ik op via drie lijnen:

• ervaringen en signalen van inburgeraars en uitvoeringspartijen via een intensieve
ketensamenwerking;

• managementinformatie; en

• onderzoeken in het kader van een uitgebreid monitoring- en evaluatieplan (M&E-plan).1

In de ketensamenwerking bestaande uit VNG, Divosa, COA, DUO, Blik op Werk, taalkoepels
en andere belanghebbenden bewaken en verbeteren we de dienstverlening aan inburgeraars,
identificeren we uitvoeringsvraagstukken en werken we aan mogelijke oplossingen voor
knelpunten. Vanuit het platform inburgeraars, bestaande uit maatschappelijke zelforganisaties
en vertegenwoordigers van de doelgroep krijg ik ervaringen en suggesties mee van inburgeraars
zelf. De managementinformatie ontwikkel ik samen met DUO en geeft inzicht in de actuele
voortgang van de Wi2021. De onderzoeken uit het M&E-plan volgen de werking, het doelbereik,
de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de wet. Ook leveren ze inzichten en lessen
over enerzijds de wet- en regelgeving en anderzijds de uitvoering van de wet. Door
deze lerende inrichting ben ik in staat snel en gericht actie te ondernemen.

Als onderdeel van het M&E-plan bied ik u in deze uitvoeringsbrief het kwalitatieve
onderzoek over de gemeentelijke uitvoering van de eerste fase van de Wi2021 aan, uitgevoerd
door RadarAdvies. In deze eerste fase van het inburgeringsstelsel hebben diverse factoren,
ook buiten het stelsel, hun weerslag gehad op de uitvoering. De bevindingen in het
onderzoeksrapport van RadarAdvies bevestigen dit. Het rapport schetst een beeld van
gemeenten die er binnen een complexe context in geslaagd zijn om alle onderdelen uit
de eerste fase van de nieuwe wet te implementeren in de gemeentelijke processen, maar
hierbij ook tegen uitdagingen aanlopen. Bijvoorbeeld bij de inrichting van de vroege
start.

De genoemde knelpunten uit het rapport zijn grotendeels al door de ketensamenwerking
binnen het stelsel bij mij bekend. Samen met gemeenten en andere partijen ben ik de
afgelopen periode proactief aan de slag gegaan en is op veel van deze signalen actie
ondernomen. Ik constateer dat het ingerichte lerend stelsel vruchten afwerpt: het
stelt ons in staat om knelpunten in een vroeg stadium te onderkennen, oplossingen
in gang te zetten en te volgen of dit effect heeft. Zo vullen de lijnen van het lerend
stelsel elkaar aan. Dat is belangrijk, want het stelsel kwam langzaam op gang en moet
zich de komende periode bewijzen. Er is samen nog veel werk te doen.

Leeswijzer

• Leren van onderzoek en cijfers. In het eerste deel van deze brief reageer ik op de belangrijkste bevindingen uit
het onderzoeksrapport van RadarAdvies over de eerste fase van de Wi2021. Hierbij ga
ik in op ingezette maatregelen om de genoemde knelpunten op te lossen of te mitigeren.
Ik sluit af met de meest recente voortgangscijfers van de Wi2021, afkomstig van DUO
met peildatum 1 mei 2024.

• Ontwikkelingen in de uitvoering. In het tweede deel ga ik in op recente ontwikkelingen die de uitvoering van de Wi2021
raken en kom ik terug op een aantal toezeggingen richting uw Kamer, onder andere uit
het commissiedebat van 27 maart 2024.

• Wet inburgering 2013 (hierna Wi2013). In het derde deel bespreek ik de voortgang van de Wi2013 met bijzondere aandacht
voor de effecten van corona op de slagingspercentages en ontwikkelingen rond de prejudiciële
vragen van de ABRvS2 en de nieuwe kwalificatieverordening.

• Overzicht voortgangsbrieven: Aan de toezegging uit het commissiedebat van 27 maart jl. om een overzicht te sturen
van de voortgangsbrieven en de termijnen waarop deze aan uw Kamer worden gestuurd
voldoe ik met het overzicht in de bijlage.

2. Leren van onderzoek en cijfers

2.1 Onderzoek «Uitvoering van de eerste fase van de Wi2021»

Als onderdeel van het M&E-plan heeft RadarAdvies het kwalitatief onderzoek «Uitvoering
van de eerste fase van de Wi2021» uitgevoerd. De onderzoekers hebben bekeken hoe acht
gemeenten uitvoering geven aan de wet, van het moment van koppeling van een inburgeraar
aan de gemeente tot de start van de inburgeringsles. De invulling van de drie leerroutes
is onderdeel van het kwalitatieve onderzoek naar de tweede fase dat in het najaar
van 2024 start, arbeidstoeleiding en duale trajecten komen aan bod in de KIS-Monitor
en de arbeidsparticipatie van inburgeraars is onderdeel van de Statistiek Wet inburgering.
Deze laatste twee onderzoeken worden in het vierde kwartaal van 2024 opgeleverd.

Het onderzoek laat zien dat gemeenten zich bewust zijn van de regierol die zij hebben
in de Wi2021 en lokale keuzes maken in de uitvoering. Daar ben ik blij mee. Niet voor
niets hebben gemeenten een spilfunctie in de wet gekregen; dit biedt kansen om meer
in te spelen op de individuele situatie van inburgeraars en hen vanuit de lokale context
beter te begeleiden.

Het onderzoek biedt veel inzicht in de uitvoering van de eerste fase van de Wi2021
bij deze gemeenten. In deze brief licht ik de volgende onderdelen toe: de vroege start,
de brede intake en het persoonlijk plan inburgering en participatie (PIP), voor- en
vroegschoolse educatie in de brede intake, de leerbaarheidstoets, de ondersteuning
bij financiën en inburgering voor jongeren.

2.1.1 Vroege start

Ik vind het bijzonder belangrijk dat nieuwkomers snel mee kunnen doen in de Nederlandse
samenleving. Daarom wil ik dat asielstatushouders, naast voorinburgering en participatie-activiteiten
op het azc, zoveel mogelijk al in het azc starten met hun inburgering. Ik zie ook
dat er gemeenten zijn die hierbij knelpunten ervaren. De meerderheid van de gemeenten
die door RadarAdvies zijn onderzocht, wacht met de brede intake totdat statushouders
in hun gemeente zijn gehuisvest. Dit moet anders. Ik ben daarom met gemeenten hierover
in gesprek. Ik vind het bemoedigend om te zien dat gemeenten zoals Utrecht en Tilburg
al zo ver zijn in het uitvoeren van de vroege start.

Ketenpartners gaven al eerder aan de vroege start moeilijk uitvoerbaar te vinden.
Hieraan heb ik in eerdere uitvoeringsbrieven aandacht besteed. Een deel van de knelpunten
zie ik in het onderzoek bevestigd. De afgelopen periode heb ik met ketenpartners in
een werkgroep gewerkt aan oplossingen voor de ervaren knelpunten. De oplossingsrichtingen
betreffen de reiskosten voor vroege start, samenwerking tussen het COA en gemeenten,
studiefaciliteiten, maatschappelijke diensttijd (MDT) en verlenging van de inburgeringstermijn.
Hieronder licht ik deze toe.

Reiskosten

Eén van de grootste belemmeringen, zoals ook uit het onderzoek blijkt, is de reisafstand
tussen het azc en de gekoppelde gemeente en daarmee de reiskosten voor het volgen
van onder andere taallessen in het kader van het inburgeringstraject. Ik heb hiervoor
bij de voorjaarsnota 2024 een bedrag van 4,5 miljoen euro per jaar beschikbaar gesteld
tot en met 2026. Dit budget is bedoeld voor de reiskosten die een inburgeraar maakt
na de vaststelling van het PIP om vanuit de COA-opvang naar de taalschool en de gekoppelde
gemeente te reizen. Hierbij is rekening gehouden met een maximale enkele reisafstand
van 1,5 uur.

Warme overdracht COA en gemeenten

Het driegesprek tussen inburgeraar, gemeente en COA, ten behoeve van de warme overdracht,
is een belangrijk instrument om informatie uit te wisselen en de inburgeraar centraal
te stellen. Uit zowel de inventarisatie van de werkgroep vroege start, als uit dit
onderzoek van RadarAdvies, blijkt dat gemeenten en COA nog weinig samenwerken in de
vorm van het driegesprek. Daarom heb ik samen met COA en Divosa in april een sessie
georganiseerd tussen uitvoerders om te bespreken hoe dit verbeterd kan worden. Hierbij
is nadrukkelijk aandacht besteed aan het doel van een driegesprek ten behoeve van
de vroege start. Zo bleek dat het driegesprek meerwaarde heeft voor zowel de gemeente,
het COA, alsook de inburgeringsplichtigen. Dit gesprek kan de inburgeraar motivatie
geven om actiever te worden op het azc. Daarnaast biedt het uitvoerende professionals
van gemeente en COA een basis om samen te werken aan vroege integratie, participatie
en inburgering. De geleerde lessen uit deze bijeenkomst worden breed gedeeld.

Verlenging inburgeringstermijn azc

In het onderzoek wordt ook benoemd, dat sommige gemeenten aarzelen met het vaststellen
van het PIP op het azc, omdat de inburgeringstermijn vanaf dat moment gaat lopen.
Inburgeraars op een azc hebben niet dezelfde randvoorwaarden als inburgeraars die
al gehuisvest zijn. Om deze reden werk ik aan een voorstel tot wijziging van de Regeling
inburgering 2021 om de inburgeringstermijn te verlengen met de duur van het verblijf
in het azc als de inburgeraar gedurende een periode van tenminste drie maanden in
de COA-opvang verblijft na vaststelling van het PIP.

Studiefaciliteiten

Een ander knelpunt, dat niet in het rapport naar voren komt, maar wel in de werkgroep
is benoemd, is het gebrek aan studiefaciliteiten in de COA-opvang. Hierdoor zouden
inburgeraars te weinig mogelijkheden hebben voor zelfstudie in de opvang. Door COA
is een inventarisatie gedaan onder de reguliere azc’s om de studiefaciliteiten in
beeld te brengen en na te gaan op welke azc’s tekorten zijn. Het beeld dat hier uitkomt
is zeer wisselend. Een deel van de azc’s heeft geen stilteruimten beschikbaar, of
deze zijn alleen in de avond te gebruiken. Ook heeft een aantal locaties geen beschikking
over, of te weinig, laptops of computers. Ik heb COA gevraagd om in samenwerking met
gemeenten te komen tot oplossingen, bijvoorbeeld door gebruik van gemeentelijke locaties.
Dit zodat bewoners van het azc zich optimaal kunnen inzetten voor vroege integratie,
participatie en hun inburgeringstraject. Voor nieuwe opvangvormen, zoals de doorstroomlocaties,
zijn studiefaciliteiten bij de inrichting als uitgangspunt opgenomen. Ook bij toekomstige
nieuwe opvangvormen en locaties vraag ik hier aandacht voor.

Maatschappelijke diensttijd (MDT)

Om te voorkomen dat jongeren in de wachtstand raken in een azc, ben ik samen met de
Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs op 1 april jl. een pilot gestart op
zes azc’s. Doel van de pilot is om jongeren in een azc die (nog) geen onderwijs volgen
of dagbesteding hebben, te koppelen aan bestaande MDT-projecten gericht op nieuwkomers
in de omgeving van het azc. Via de meedoenbalies worden jongeren, die hun talenten
willen ontwikkelen en zich vrijwillig in willen zetten voor de Nederlandse samenleving,
gematcht aan een MDT-project. Deze trajecten dragen bij aan de integratie, participatie
en het leren van de taal door jonge nieuwkomers en voorkomt verveling tijdens het
verblijf op een azc. Op 7 mei jl. vond een matchingdag plaats op het cruiseschip «Silja»
in Rotterdam. Ruim 50 jongeren waren zeer geïnteresseerd om deel te nemen aan het
project «MDT op Zuid». De eerste matches zijn gemaakt en de reacties zijn positief.
Ik ben verheugd om te zien dat we via deze pilot jonge nieuwkomers uit de wachtstand
halen en hen ruimte bieden om aan zichzelf te werken en iets terug te doen voor de
Nederlandse samenleving. Deze pilot heeft een looptijd van een jaar tot april 2025.

2.1.2. Brede intake en PIP

Uit het onderzoek van RadarAdvies komt naar voren dat de vormgeving van de brede intake
in de onderzochte gemeenten redelijk vergelijkbaar is. De intake bestaat uit één of
meerdere gesprekken tussen consulenten en inburgeraars, de afname van de leerbaarheidstoets
en een intake door de cursusinstelling. De in de wet- en regelgeving voorgeschreven
inhoudelijke bestanddelen van de intake komen in alle gemeenten aan de orde. Er zijn
verschillen tussen gemeenten in onder andere de inrichting van het proces en in de
partijen die worden betrokken. Gemeenten maken daarbij gebruik van de beleidsvrijheid
die zij hebben gekregen voor de uitvoering.

De acht gemeenten uit het onderzoek waarderen het instrument brede intake positief.
De gemeenten geven aan dat de brede intake volstaat voor het kiezen van de passende
leerroute. Het PIP en de werkwijze in de totstandkoming hiervan is in de onderzochte
gemeenten grotendeels uniform. Het PIP heeft de vorm van een beschikking en bevat
de afspraken en doelstellingen ten aanzien van de inburgeringsplicht.

Doorstroom

In de onderzochte gemeenten wordt het PIP vaak niet binnen de wettelijk voorgeschreven
termijn van tien weken vastgesteld3. De uitkomsten van het onderzoek bevestigen het beeld van de vertraagde doorstroom
in het stelsel waar ik uw Kamer in eerdere uitvoeringsbrieven over heb geïnformeerd.
De in het rapport genoemde verklaringen hiervoor sluiten grotendeels aan bij mijn
eerdere analyse hierover.4 Belangrijke oorzaken zijn onder meer de fors hogere instroom van statushouders dan
verwacht, drukte en personeelstekorten bij gemeenten, en dat er veel moet worden geregeld
in de eerste fase na huisvesting.

Het onderzoek noemt verschillende aspecten die invloed hebben op de doorstroom. Dit
zijn:

• Sommige gemeenten kiezen ervoor later te starten met de intake of de vaststelling
van het PIP uit te stellen. Een argument voor het wachten met de start van de intake
is om de inburgeraar eerst te laten «landen». Als reden voor het later vaststellen
van het PIP wordt genoemd dat nog niet gestart kan worden met een cursus, terwijl
de inburgeringstermijn al gaat lopen. Ik roep de gemeenten die wachten met de start
van de intake en het afronden van het PIP op om toch zo snel mogelijk te beginnen
met de intake en de vaststelling van de leerroute. Dit doe ik via bijeenkomsten met
gemeenten zoals de inburgeringscafés en de CoP’s. Ook via nieuwsbrieven en websites
benadruk ik het belang van een tijdige start. Daarnaast vraag ik aandacht voor een
goede doorstroom in de bestuurlijke overleggen met de VNG. De intake is het startpunt
van de inburgering. Tijdige vaststelling van het PIP is cruciaal voor een snelle inburgering
en integratie. Gemeenten hoeven ook niet te wachten met het vaststellen van het PIP.
De inburgeringstermijn wordt verlengd als de termijn tussen het vastgestelde PIP en
de start van de cursus langer dan drie maanden bedraagt.

• Eén onderzochte gemeente organiseert de brede intake door middel van een zogenaamde
«startklas». Startklassen bestaan uit intensieve (taal)trajecten die tot tien weken
kunnen duren. Meer gemeenten in het land maken gebruik van dit concept. Hoewel ik
het onwenselijk vind dat inburgeraars door deelname aan deze startklassen pas laat
hun PIP krijgen, ben ik blij te horen dat inburgeraars in deze startklassen al direct
starten met taalverwerving en assessments.

• Enkele gemeenten noemen als reden voor vertraging in de uitvoering een incidentele
piek in de instroom door de complicatie in de vaststelling van de inburgeringsplicht.
Dit betreft de complicatie die is ontstaan als gevolg van een (tijdelijke) onvolledige
gegevensuitwisseling tussen de IND en DUO, waarover ik uw Kamer op 15 september 2023
heb geïnformeerd.5 Hierdoor ontvingen alle inburgeraars die tot deze specifieke groep behoorden6 in september 2023 alsnog een kennisgeving. Ook stroomden zij in september 2023 in
één keer in bij gemeenten, waardoor een aantal gemeenten te maken kreeg met een aanzienlijke
stijging van de caseload. Mede naar aanleiding van deze complicatie, heb ik adviesbureau
AEF recentelijk de opdracht gegeven om onderzoek te doen naar eventuele kwetsbaarheden
in de gegevensuitwisseling tussen de verschillende ketenpartners voorafgaand aan het
proces van het opleggen van de inburgeringsplicht. De uitkomsten van dit onderzoek,
die ik op korte termijn verwacht te ontvangen, zullen worden gebruikt voor nadere
afspraken met de ketenpartners rondom datakwaliteit en datamanagement in de inburgeringsketen.

Ik ben in gesprek met gemeenten en VNG hoe we de doorstroom kunnen bevorderen en blijf
hierbij het belang van een tijdige start benadrukken. Ik ben daarnaast aan de slag
met de verbeteracties om de doorstroom bij gemeenten te ondersteunen, die ik in de
uitvoeringsbrief van juli 20237 heb beschreven. Het gaat hier onder andere om het verbeteren van de voorlichting
aan de doelgroep, het vergroten van de kennis bij de uitvoering en het verkorten van
de termijnen voor diplomawaardering. Verder wacht ik de CBS-monitor over 2023 (verwachte
publicatie in september 2024) af als nulmeting om streefcijfers op te stellen, zoals
ik aangaf tijdens het debat op 27 maart jl.

2.1.3. Voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in de brede intake

In het onderzoek is ook gekeken hoe gemeenten omgaan met de toeleiding naar VVE in
de brede intake. In de Wi2021 is opgenomen dat gemeenten afspraken over deelname van
kinderen aan VVE vastleggen in het PIP. Kinderen met taalachterstanden kunnen voor
het inlopen van die achterstanden baat hebben bij voor- of vroegschoolse educatie.
Ik vind het belangrijk dat gemeenten hier in de brede intake aandacht aan besteden.
Uit het onderzoek blijkt dat dit in de praktijk beter kan en dat de randvoorwaarden
voor toeleiding naar VVE er niet altijd zijn.

Het merendeel van de acht gemeenten neemt de afspraken over VVE op in het PIP. Dit
is vaak onderdeel van het standaardformulier dat door consulenten wordt ingevuld.
Naast de aandacht in de brede intake hebben de meeste gemeenten ook aandacht voor
VVE in de maatschappelijke begeleiding. Slechts één gemeente geeft aan dat de toeleiding
naar VVE door de GGD al wordt gedaan voordat de brede intake start.

Een aandachtspunt in het onderzoek is dat niet alle gemeentelijke consulenten weten
wat VVE is en dat het vaak in één adem wordt genoemd met kinderopvang. Dit wijst erop
dat er niet altijd voldoende kennis aanwezig is bij inburgeringsconsulenten over dit
onderwerp, terwijl zij wel een rol kunnen spelen in de toeleiding van kinderen naar
voorschoolse educatie. De komende periode ga ik hierover in overleg met gemeenten
om te bezien of dit ook het landelijke beeld is. In dat geval zal in overleg met de
Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs worden ingezet op meer voorlichting
over voorschoolse educatie aan gemeenten. Gedacht kan worden aan het onder de aandacht
brengen van de handreiking «Bereik voorschoolse educatie verhogen», die gemeenten
inzicht geeft in de mogelijkheden om de deelname aan voorschoolse educatie te vergroten.

Tot slot geeft een deel van de onderzochte gemeenten aan dat bij voorschoolse educatie
de kosten en wachtlijsten belemmerend kunnen zijn voor deelname. Ouders betalen doorgaans
een (kleine) ouderbijdrage voor voorschoolse educatie. Wanneer ouders aangeven het
te duur te vinden, kan goede voorlichting en ondersteuning door gemeenten bij het
in beeld brengen van de kosten en eventueel de mogelijkheid voor het aanvragen van
de toeslag, behulpzaam zijn. Zoals ik hierboven aangeef ga ik met gemeenten in gesprek
om te bezien of inburgeringsconsulenten over voldoende kennis beschikken hierover.
Het knelpunt van de wachtlijsten speelt breder in de kinderopvang en is mede een gevolg
van het personeelstekort. In mijn Kamerbrief van 4 april 20248 heb ik u geïnformeerd over de lopende acties betreffende het personeelstekort binnen
de kinderopvang.

2.1.4 Leerbaarheidstoets

Een belangrijk onderdeel van het onderzoek van RadarAdvies is de evaluatie van de
leerbaarheidstoets. Deze heb ik uw Kamer eerder toegezegd in mijn brief van 13 juli
2023.9 De leerbaarheidstoets is ontwikkeld door Bureau ICE met als doel om in te schatten
in hoeverre het taalniveau B1 (met afschaalmogelijkheid naar A2) haalbaar is binnen
een periode van drie jaar. In het onderzoek is niet alleen gekeken naar de manier
waarop gemeenten de leerbaarheidstoets inzetten in de brede intake, maar is ook aandacht
voor de doorontwikkeling van de toets.

Integraliteit

Een belangrijke uitkomst van het onderzoek is dat voor het vaststellen van de leerroute
de leerbaarheidstoets één van de indicatoren is, maar niet de enige. Zo vragen de
meeste gemeenten ook advies van een taalschool en betrekken consulenten hierbij achtergrondzaken
zoals werkervaring, onderwijsachtergrond, gezinssituatie en gezondheid. Opvallende
voorbeelden zijn de proefles bij een taalschool die de gemeente Deventer aanbiedt
in de brede intake en een opstartklas in de gemeente Tilburg waarbij een inburgeringsplichtige
al taallessen volgt.

De toetsuitslag (B1, met afschaalmogelijkheid naar A2, haalbaar of niet haalbaar)
blijkt echter wel een goede voorspeller voor de leerroute aangezien er door gemeenten
maar beperkt van wordt afgeweken. In bijna 90% van de gevallen komt de uitslag van
de leerbaarheidstoets overeen met de door de gemeente vastgestelde leerroute, zoals
te zien is in tabel 1. Hierin is te lezen hoeveel personen in de B1-/onderwijsroute
dan wel de Z-route zijn geplaatst, uitgesplitst naar uitslag van de toets. Van de
personen met een uitslag haalbaar wordt 87% ook daadwerkelijk in de B1- of onderwijsroute
geplaatst. 11% van hen komt toch in de Z-route terecht. Andersom wordt iets vaker
afgeweken. Van de personen die een niet-haalbare uitslag hebben gekregen wordt 13%
uiteindelijk toch in de B1-/onderwijsroute geplaatst.

Tabel 1 Gevolgde leerroute van de inburgeraar versus de uitslag van de leerbaarheidstoets
van de inburgeraar (periode 1-1-2022 tot 1-5-2024), cijfers DUO peildatum 1 mei 2024

 

Gekozen leerroute

Uitslag LBT

B1-/onderwijsroute

Z-route

Haalbaar

31.495

87%

990

11%

Niet haalbaar

4.857

13%

8.116

89%

Op basis van deze cijfers en ervaringen lijken de doorgevoerde verbeteracties ten
behoeve van de leerbaarheidstoets begin 2023 (zie brief van 29 september 2022)10 te hebben geholpen. Dit wordt ook bevestigd door de betrokken gemeenten. De uitslag
komt beter overeen met hun eigen verwachtingen op basis van de andere informatie die
wordt verkregen in de brede intake, zoals het advies van de taalschool.

Ik vind het goed om te zien dat gemeenten naast de leerbaarheidstoets gedegen onderzoek
doen naar de leerbaarheid van inburgeraars en de expertise van taalscholen gebruiken
om tot een goed onderbouwde keuze van de leerroute te komen. De leerbaarheidstoets
is bewust als integraal onderdeel van de brede intake meegenomen. Hieruit maak ik
op dat gemeenten hun regierol hierin goed nemen, wat een goede start voor de inburgeringsplichtige
bevordert.

Meerwaarde van de leerbaarheidstoets

De gemeenten geven in het onderzoek aan dat de toets vooral meerwaarde heeft in het
geval dat de inburgeringsconsulent twijfelt over de meest geschikte leerroute. In
sommige situaties vinden zij het vervelend om de leerbaarheidstoets af te moeten nemen.
Dat speelt wanneer vooraf al heel duidelijk is hoe de toets gemaakt zal worden, bijvoorbeeld
in het geval van een hoogopgeleide gezinsmigrant die snel klaar is. De Wi2021 biedt
geen ruimte om in die gevallen de toets over te slaan.

De afname van de leerbaarheidstoets staat daarmee in contrast met de andere onderdelen
van de inburgering, waar gemeenten meer beleidsvrijheid hebben en zelf keuzes in de
uitvoering kunnen maken. Hier is bij de totstandkoming van de Wi2021 bewust voor gekozen
zodat er een objectief instrument is waarmee gelijke kansen bevorderd worden en een
juiste keuze voor de leerroute kan worden gemaakt. De uitkomsten van het onderzoek
van RadarAdvies geven mij geen aanleiding om dit te veranderen.

Validiteit

Bureau ICE heeft er bij de ontwikkeling van de toets bewust voor gekozen om deze alleen
te laten afnemen door daartoe opgeleide en gecertificeerde afnemers. Hierbij is zoveel
mogelijk uniformiteit gewenst. Verder zijn er om de validiteit van de toets te borgen
vier testrondes uitgevoerd. Uit het onderzoek blijkt dat in de acht onderzochte gemeenten
geregeld wordt afgeweken van de voorschriften voor de afname. Zo wordt de oefentoets
soms overgeslagen en zijn de afname-omstandigheden niet altijd conform de voorschriften.

Ik vind het essentieel dat gemeenten zich meer inzetten om te voldoen aan de voorschriften
voor afname. Deze zijn belangrijk voor de objectiviteit en validiteit van de toets.
Ik blijf gemeenten erop wijzen zich hieraan te houden. Alleen op die manier heeft
de toets meerwaarde. Ik besteed hier nogmaals aandacht aan via de nieuwsbrief inburgering,
die door veel gemeenten gelezen wordt.

Conclusie

Alhoewel er uitdagingen blijven bestaan in de afname van de leerbaarheidstoets, functioneert
deze naar behoren. De uitkomsten van het onderzoek van RadarAdvies geven mij nu geen
aanleiding om de kaders van de leerbaarheidstoets aan te passen. De toets zal onderdeel
zijn van de bredere wetsevaluatie van de Wi2021. Ik vind het belangrijk dat in die
evaluatie ook gekeken wordt naar de mate waarin de leerroute die de leerbaarheidstoets
adviseert uiteindelijk ook passend is gebleken in de praktijk. Bij de wetsevaluatie
in 2027 beschik ik over informatie over het wisselen tussen leerroutes en in welke
mate de leerroute succesvol wordt afgerond.

2.1.5 Ondersteuning financiën

Zoals ik schreef in mijn brief van 20 december 202311 zijn inburgeraars kwetsbaar voor financiële problemen en krijgen zij niet altijd
de ondersteuning die nodig is. En dat terwijl een stabiele financiële positie van
statushouders net na vestiging in de gemeente belangrijk is voor een succesvolle inburgering.

2.1.5.1 Financieel ontzorgen

Het onderzoek laat zien dat gemeenten zich op uiteenlopende manieren inspannen voor
het financieel ontzorgen van inburgeringsplichtigen. Zij geven lokaal kleur aan deze
taak, bijvoorbeeld in de keuze om de maatschappelijk begeleider hier een rol in te
geven of juist de organisatie in eigen handen te houden (bijvoorbeeld via budgetbeheer
van de gemeente), dan wel ontzorgen uit te laten voeren door een externe partij. Ik
ben blij te zien dat gemeenten hiermee aansluiten op de lokale structuren. De complexiteit
die het ontzorgen van statushouders met zich meebrengt, komt ook in dit onderzoek
duidelijk naar voren. Ik verwacht dat de wetswijziging in de Participatiewet die ik
heb aangekondigd in de uitvoeringsbrief inburgering van 20 december 202312, gemeenten de handvatten biedt om hier ook de komende periode uitvoering aan te geven.
Ik vind het belangrijk dat zij zich blijven inspannen voor het ontzorgen. Een verdere
actie is het actualiseren van de «Handreiking financieel ontzorgen en financiële zelfredzaamheid»13 door Divosa geweest. Deze geeft gemeenten handvatten en voorbeelden om deze taken
goed uit te voeren.

2.1.5.2 Aanvraag en toekenning toeslagen

Met het financieel ontzorgen en de begeleiding naar financiële zelfredzaamheid worden
echter niet alle financiële kwetsbaarheden voor deze doelgroep weggenomen. Dit komt
naar voren in het onderzoek naar de uitvoering van de eerste fase van de Wi2021 maar
ook uit het rapport «Een status zonder armslag» van de Nationale ombudsman uit 2022.14 Een belangrijk knelpunt dat ik heb benoemd in de uitvoeringsbrief van 20 december
202315, is de doorlooptijd van het aanvragen en toekennen van toeslagen. Als toeslagen niet
tijdig binnenkomen heeft een statushouder vaak onvoldoende inkomen om de lasten te
betalen. In de hierboven genoemde brief heb ik aangegeven dat ik met partners in het
toeslagendomein werk aan verbetering van de situatie. Hieronder licht ik toe wat dit
heeft opgeleverd.

Probleemschets

Statushouders kunnen in een korte tijd verschillende toeslagen aanvragen. Medio 2023
zijn werkprocessen aangepast om het toeslagenproces efficiënter te laten verlopen,
zodat de burger niet onterecht zorgtoeslag kan ontvangen. Er wordt direct gekeken
of de burger zorgverzekerd is, wat voor een vermindering in het aantal terugvorderingen
zorgt. Aangezien toeslagen door de aanpassing in de werkprocessen pas aangevraagd
kunnen worden als iemand aan de voorwaarden voldoet, kunnen er voor statushouders
kort na huisvesting in de gemeente problemen ontstaan.

Uniforme afspraken

Ter uitvoering van de motie Kathmann,16 waarin werd verzocht om uniforme afspraken te maken over de aanvraag en toekenning
van toeslagen voor deze doelgroep, ben ik erg blij te melden dat er voor deze doelgroep
een oplossing lijkt te zijn gevonden voor de aanvraag van de zorgtoeslag. De Dienst
Toeslagen is in maart een pilot gestart om de toeslag al in één van de BRP-straten
aan te vragen. De BRP-straten zijn verantwoordelijk voor het afgeven van een Burgerservicenummer
(BSN) aan asielzoekers en statushouders. Door de aanvraag voor de zorgtoeslag al in
deze BRP-straten te starten, is de kans op een tijdige toekenning groter. De toekenning
van de toeslag gebeurt dan automatisch op het moment dat de zorgverzekering is afgesloten
en de statushouder woonachtig is in de gemeente (en dus aan de voorwaarden voldoet).
Naast de zorgtoeslag heeft dit proces ook een positieve doorwerking op het kindgebonden
budget. Wanneer de zorgtoeslag is toegekend en er bestaat ook recht op kindgebonden
budget, dan zal deze automatisch worden toegekend. De pilot is gestart in de BRP-straat
Ter Apel. De eerste resultaten van de pilot zijn positief ontvangen door alle partijen.
Deze werkwijze wordt daarom uitgebreid naar alle BRP-straten in Nederland. Afhankelijk
van de resultaten die met de werkwijze voor de zorgtoeslag worden bereikt, worden
de mogelijkheden voor andere toeslagen ook onderzocht en de verkenning afgerond.

Ondersteuning en communicatie

Er zijn verschillende partijen betrokken bij statushouders in de fase van de aanvraag
en toekenning van toeslagen, zoals het COA, gemeenten en Dienst Toeslagen. Van hen
verwacht ik dat zij statushouders daar waar mogelijk ondersteunen in dit proces. In
het geval dat toeslagen ondanks de inspanningen toch te laat worden toegekend, kan
een gemeente overwegen om een overbruggingskrediet te verstrekken. Het onderzoek naar
de eerste fase van de Wi2021 en de gesprekken met COA en gemeenten laten zien dat
verschillende gemeenten dit al doen. De handreiking van Divosa die ik eerder noemde,
bevat voorbeelden hoe gemeenten dit aanpakken. Zoals ik heb aangekondigd in mijn brief
van 20 december 202317 laat ik bovendien een onderzoek uitvoeren naar de manier waarop de begeleiding naar
financiële zelfredzaamheid voor statushouders het beste vormgegeven kan worden. De
resultaten van dat onderzoek verwacht ik in de eerste helft van 2025.

Niet-gebruik

Naast de ondersteuning aan statushouders zijn er veel mensen die recht hebben op toeslagen,
maar bewust of onbewust hier geen gebruik van maken. Dit brengt met zich mee dat een
groep mensen niet de inkomensondersteuning krijgt waar zij wel recht op heeft en deze
mogelijk wel nodig heeft. Door middel van een integrale strategie op niet-gebruik
wordt deze groep gestimuleerd een toeslag aan te vragen. Dit door mensen actief te
attenderen op mogelijk recht op toeslagen. De integrale strategie bestaat uit vier
sporen: het aansluiten bij de brede publieksbenadering (waaronder pr-campagnes), doelgroep-
en themagericht attenderen (waaronder 17-jarigen dat ze vanaf 18 jaar mogelijk recht
hebben op zorgtoeslag), het benutten van bestaande contactmomenten en het persoonlijk
en gericht benaderen van individuen. Afgelopen jaren heeft Dienst Toeslagen op dit
laatste spoor geëxperimenteerd met het inzetten van attenderingsbrieven om het aanvragen
van zorgtoeslag te bevorderen. Dit jaar wijzen we 150.000 burgers door middel van
een brief op zorgtoeslag zodat zij gestimuleerd worden om uiterlijk 1 september zorgtoeslag
voor het voorgaande jaar aan te vragen.

2.1.6. Inburgering voor jongeren

In het rapport van RadarAdvies komen verschillende knelpunten naar voren over de leerroutes
in de Wi2021 voor jongeren. Zo wordt er benoemd dat minder leerbare jongeren door
de gemeente in de Z-route worden geplaatst, maar dat zij hier niet altijd op hun plek
zijn. De Z-route, zoals sommige gemeenten deze hebben ingekocht, is bijvoorbeeld te
traag voor hen en meer gericht op ouderen die moeilijk leren. De Wi2021 biedt veel
ruimte aan gemeenten om de routes op maat in te kopen. Gemeenten kunnen bij de inkoop
van de Z-route rekening houden met behoeften van jongeren. Er zijn voorbeelden van
gemeenten die samen met de uitvoerder van de Z-route een speciaal programma voor jongeren
samenstellen. Het gaat hier bijvoorbeeld om voltijdsprogramma’s die meer gericht zijn
op maatwerk, de belevingswereld van jongeren en digitale vaardigheden.

Ook kan de eis van 800 uur taalles binnen de Z-route erg belastend zijn voor laag
leerbare jongeren. Dit geldt zeker voor jongeren die van het praktijkonderwijs (PRO)
of voortgezet speciaal onderwijs (VSO) afkomen. Zij hebben tenslotte al taallessen
gevolgd en veelal is hun leerplafond qua taalverwerving bereikt. Daarom werk ik aan
een wijziging van het Besluit inburgering 2021 (Bi2021) welke het mogelijk maakt dat
inburgeraars hun gevolgde onderwijsuren Nt2 en Kennis van de Nederlandse Maatschappij
op het PRO of VSO mogen meetellen voor de taalureneis van de Z-route. Hierover heb
ik uw Kamer op 14 maart jl. geïnformeerd.18

Daarnaast worden er enkele knelpunten rondom de Onderwijsroute genoemd. Zo geven gemeenten
in het onderzoek aan dat een groep hoogopgeleide inburgeraars niet geplaatst wordt
op de onderwijsroute vanwege hun leeftijd. De reden hiervoor is dat het recht op studiefinanciering
vervalt na het bereiken van de leeftijd van 30 jaar. Daarom kiezen gemeenten ervoor
om inburgeraars die de 30 jaar naderen niet op de onderwijsroute te plaatsen. De onderwijsroute
zelf kent echter geen leeftijdsgrens. Hier is bewust voor gekozen om gemeenten de
vrijheid te geven om hier keuzes in te maken. Gemeenten kunnen voor deze groep inburgeraars
maatwerk toepassen.

Ook blijkt uit het rapport dat gemeenten knelpunten ervaren rondom de instroommomenten
van leerroutes. Dit geldt ook voor de onderwijsroute. Soms zijn er maar enkele startmomenten
per jaar, waardoor jonge inburgeraars lang moeten wachten. Vanwege onvoldoende volume
is het in sommige delen van het land lastig om meerdere instroommomenten per jaar
te realiseren. Enkelen van de onderzochte gemeenten bieden daarom voor deze groep
tijdens de wachttijd een taalcursus aan.

Tenslotte wordt door gemeenten in het onderzoek aangegeven dat gezinsmigranten over
het algemeen niet naar de onderwijsroute worden doorverwezen vanwege de hoge kosten
en omdat zij het hoge bedrag voor deze route niet kunnen lenen bij DUO. In het doorlopende
onderzoek «perspectief van de inburgeraar op de wet inburgering 2021» wordt nader
bekeken hoe gezinsmigranten Nederlands leren, wat daarvan de kosten zijn en hoe ze
dit financieren. De uitkomsten van dit onderzoek worden in het derde kwartaal van
2024 verwacht. Ik werk daarnaast samen met ketenpartners aan een Werkagenda Onderwijsroute,
waarin oplossingsrichtingen worden uitgewerkt voor deze knelpunten. De eerste resultaten
verwacht ik in het derde kwartaal van 2024.

2.1.7 Tot slot

Het onderzoek van RadarAdvies biedt een zeer rijk inzicht in de uitvoeringspraktijk
van de Wi2021 bij acht gemeenten. Het rapport bevestigt het beeld dat ik vanuit de
uitvoering ook krijg: de gemeenten hebben de wet geïmplementeerd en zijn al lerende
de uitvoering aan het verbeteren. Hierin tonen zij veerkracht, creativiteit en ontwikkelen
ze maatwerkoplossingen om uitvoering te geven aan de beleidsdoelstellingen. Daarbij
maken ze gebruik van de beleidsvrijheid die de wet gemeenten geeft.

2.2 Kwantitatieve informatie Wi2021

2.2.1. CBS-statistiek 2022

Een onderdeel van het M&E-plan is de Statistiek Wet inburgering (SWI). Het Centraal
Bureau voor de Statistiek (CBS) heeft dit in opdracht van mijn ministerie ingericht
met kwantitatieve gegevens over individuele inburgeraars. Op basis van deze statistiek
publiceert het CBS jaarlijks een rapport en een interactief dashboard. Begin april
verschenen de publicaties over het jaar 2022.19

De statistiek biedt veel nuttige informatie waarmee de werking en doeltreffendheid
van de Wi2021 goed gevolgd kan worden. Het eerste jaarrapport en dashboard laten zien
hoe het inburgeringsplichtigen onder de Wi2021 is vergaan in het jaar 2022. Dat jaar
was een opstartjaar waarin gemeenten pas halverwege het jaar echt aan de slag konden
met de uitvoering van de wet. Daarom geven de CBS-publicaties over 2022 een beperkt
beeld van de werking van het nieuwe stelsel. In september 2024 publiceert het CBS
het jaarrapport en dashboard over 2023. Deze gegevens zullen actueler, relevanter
en rijker zijn.

2.2.2. Kerncijfers Wi2021

Een ander instrument om te leren in het stelsel is via managementinformatie van DUO.
Deze cijfers geven inzicht in de situatie van de Wi2021 op dit moment, in tegenstelling
tot de CBS-cijfers die terugkijken naar een specifiek jaar via cohorten. Onderstaand
vindt u de cijfers op peildatum 1 mei 2024. Ik zal deze kerncijfers blijven delen
met uw Kamer in de uitvoeringsbrieven inburgering.

Tot 1 mei zijn in totaal 75.753 personen inburgeringsplichtig geworden op grond van
de Wi2021. Van deze groep zijn op 1 mei 2024 nog 72.231 personen (95%) inburgeringsplichtig.
Van deze inburgeringsplichtigen is 68% (48.745) asielstatushouder, 30% (21.977) gezinsmigrant
en 2% (1.509) overige migrant.

Van de nog inburgeringsplichtigen heeft 45.326 een PIP, dit is 63%. Ik ben blij te
zien dat de stijgende lijn van het aandeel inburgeringsplichtigen met een PIP zich
voortzet. Een jaar geleden was dit percentage 43%.20 Cijfers over de termijn waarbinnen het PIP wordt vastgesteld zijn opgenomen in de
CBS statistiek over 2023 die in september 2024 verschijnt.

Tabel 2 Inburgeringsplichtig Wi2021, cijfers DUO peildatum 1 mei 2024 en 1 mei 2023

 

Inburgeringsplichtigen Wi2021 met PIP

1-mei-24

1-mei-231

Inburgeringsplichtig

72.231

36.200

Waarvan met PIP

45.326 (63%)

15.600 (43%)

X Noot

1

De cijfers op peildatum 1 mei 2023 waren afgerond op 100-tallen

Van de inburgeraars met een PIP volgt 70% de B1 route, 20% de Z-route en 10% de onderwijsroute.21 Hierbij valt op dat met name gezins- en overige migranten (nog) weinig de onderwijsroute
volgen. In de wetsevaluatie in 2027 worden de achtergronden van de verdeling van de
inburgeraars over de leerroutes nader geëvalueerd. Hieronder de verdeling per doelgroep.

Tabel 3 Indeling in leerroute, cijfers DUO peildatum 1 mei 2024

 

Indeling in leerroute

Asiel

Gezin

Overig

B1 route

58%

92%

85%

Onderwijsroute

15%

1%

1%

Z route

27%

7%

14%

Bij 19.096 (65%) van de inburgeringsplichtige asielstatushouders met een PIP22 is een aanbod geregistreerd. Dit is 25% meer ten opzichte van een jaar geleden.23 Toen had 40% van het aantal asielstatushouders met een PIP een aanbod. Ook uit deze
cijfers maak ik op dat gemeenten de wet steeds beter uitvoeren maar er nog veel werk
ligt bij gemeenten om inburgeraars snel te laten starten met hun inburgeringscursus.

Tabel 4 Asielstatushouders met PIPc cijfers DUO peildatum 1 mei 2024 en 1 mei 2023

 

Asielstatushouders Wi2021 met aanbod in PIP

1-mei-24

1-mei-23

Asielstatushouders met PIP

29.253

9.250

Waarvan met aanbod

19.096 (65%)

3.700 (40%)

De rapporten van DUO met informatie over de voortgang van de Wi2021 worden uitgebreid
naarmate het stelsel vordert. Gegevens over examenresultaten, verlengingen en eventuele
verwijtbaarheid komen vanaf het tweede kwartaal van 2025 beschikbaar als de eerste
inburgeringstermijnen in de Wi2021 aflopen.

3. Ontwikkelingen in de uitvoering

In dit deel ga ik in op ontwikkelingen in de uitvoering, toezeggingen aan uw Kamer
en overige zaken.

3.1. Ontwikkelingen in de uitvoering

3.1.1 Examens

Eind 2023 zijn voor de onderdelen Schrijfvaardigheid, Spreekvaardigheid en Oriëntatie
op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) van het inburgeringsexamen op niveau A2 de beoordelingstermijnen
opgelopen tot maximaal twaalf weken in plaats van het afgesproken maximum van acht
weken. Dit werd veroorzaakt door een tekort aan (inzetbaarheid van) beoordelaars.
Om te voorkomen dat deze beoordelingstermijnen nog verder op zouden lopen, is het
aantal beschikbare examenplaatsen voor deze examenonderdelen verminderd voor de periode
van december 2023 tot en met februari 2024. Echter, door een onverwachte stijging
van het aantal kandidaten eind vorig jaar en begin dit jaar resulteerde dit in oplopende
aanmeldtermijnen. Hierdoor zijn de aanmeldtermijnen van Spreekvaardigheid en Schrijfvaardigheid
opgelopen tot maximaal veertien weken in plaats van het afgesproken maximum van zes
weken. Het oplopen van de termijnen betreur ik. Ik vind het belangrijk dat kandidaten
tijdig examen kunnen doen.

DUO heeft maatregelen getroffen waardoor vanaf maart 2024 alle termijnen weer binnen
de afgesproken maximale termijnen zaten. Ook vindt er werving en opleiding van extra
beoordelaars plaats. Inburgeraars die mogelijk nadeel hebben ondervonden van de langere
termijnen, krijgen een evenredige verlenging van de inburgeringstermijn.

Extra B1-examens

In de Wi2021 is de taaleis verhoogd van A2 naar B1. Op dit moment is de vraag naar
de staatsexamens Nt2 op niveau B1, groter dan het aanbod. Deze examens vallen onder
verantwoordelijkheid van het College voor Toetsen en Examens (CvTE) en worden op dezelfde
DUO-locaties afgenomen als de examens op niveau A2. Om aan de vraag naar B1-examens
te kunnen voldoen, is afgesproken om vier dagen in juni over te hevelen van A2 capaciteit
naar B1. Dit omdat het van belang is dat er voldoende aanbod van B1-examens is voor
inburgeraars die in september door willen stromen naar een vervolgopleiding. Kandidaten
die zich al ingeschreven hadden op deze dagen voor A2-examens of Kennis Nederlandse
Maatschappij (KNM) krijgen van DUO een voorstel voor een nieuwe datum om op korte
termijn hun examen af te kunnen leggen.

Deze maatregel kan in juni gevolgen hebben voor de aanmeldtermijnen voor de A2-examens
(en KNM). Ik vind dit risico echter opwegen tegen het belang voor kandidaten die deze
examens nodig hebben om zonder onderbreking verder te kunnen leren. Daarbij is er
normaal gesproken enige overcapaciteit bij de A2-examens. Ik ga ervan uit dat dit
voldoende is om het verminderde aanbod van A2-examens op te vangen. Samen met CvTE
en DUO kijken we hoe we ook op de langere termijn kunnen zorgen voor voldoende aanbod
van Staatsexamens Nt2 en van A2-examens.

Openbaar maken Lezen A1

Het examen Leesvaardigheid op niveau A1, onderdeel van het Basisexamen inburgering
in het buitenland (Bib), is het enige onderdeel van het Bib dat nog niet openbaar
was. Het vereiste voor openbaarheid is dat er voldoende opgaven in de examenbank zitten,
zodat de opgaven redelijkerwijs niet uit het hoofd geleerd kunnen worden, maar nog
steeds de vaardigheid getoetst wordt. Cito heeft de afgelopen twee jaar hard gewerkt
om het aantal examenopgaven te vergroten. Daardoor is de examenbank nu groot genoeg
om ook voor het onderdeel Leesvaardigheid A1 over te gaan op een openbare examenbank.
Hiermee voldoen we aan de wens om alle vaardigheden voor het Bib openbaar beschikbaar
te stellen.

Nieuwe eindtermen KNM

Naar aanleiding van gewijzigde wet- en regelgeving en actuele maatschappelijke ontwikkelingen
waren de uit 2015 stammende eindtermen van het onderdeel Kennis van de Nederlandse
Maatschappij (KNM) van het inburgeringsexamen aan herziening toe. Om ervoor te zorgen
dat de vernieuwde eindtermen een zo breed mogelijk draagvlak hebben, heeft door middel
van een adviescommissie en een klankbordgroep, een groot aantal organisaties en individuele
personen uit diverse delen van de maatschappij meegewerkt aan de herziening. De voorzitter
van de adviescommissie was prof. dr. Han Entzinger, emeritus-hoogleraar Migratie-
en Integratiestudies.

KNM kent twee hoofddoelstellingen: (1) het ontwikkelen van kennis en vaardigheden
die de inburgeraars ondersteunen bij het vinden van hun weg in de Nederlandse samenleving;
(2) het vertrouwd maken van de inburgeraars met gangbare omgangsvormen, normen en
waarden binnen de Nederlandse samenleving, met een toespitsing op rechtsstaat en democratie.
Deze doelstellingen zijn leidend geweest voor de herziening. De door de adviescommissie
voorgestelde eindtermen heb ik voor het overgrote deel overgenomen. De enige wezenlijke
aanpassingen die ik heb doorgevoerd, betreffen de toevoeging dat de wetten van de
staat boven die van religie en traditie staan en dat vrouwen in Nederland zelfbeschikkingsrecht
hebben en wat dit betekent. Ook is, naar aanleiding van het commissiedebat op 27 maart
jl., het begrip «holocaust» toegevoegd aan de eindterm over de Tweede Wereldoorlog
en antisemitisme. Indirect zaten deze drie onderwerpen al wel verwerkt in het voorstel
van de adviescommissie, maar ik vind ze dusdanig belangrijk dat ik wil dat deze onderwerpen
expliciet zijn opgenomen in de eindtermen. De ingangsdatum van de nieuwe eindtermen
is 1 juli 2025. Dit geeft auteurs en uitgeverijen voldoende tijd om het lesmateriaal
aan te passen. Ook heeft Cito dan voldoende tijd om nieuwe examenopgaven te ontwikkelen.

3.1.2 Terugdringen wachttijden beoordelingen bij medische ontheffingen

In de Verzamelbrief inburgering van 15 september jl.24 heb ik aangegeven dat de wachttijden voor een medische beoordeling bij een aanvraag
tot ontheffing sterk zijn opgelopen bij DUO. Samen met medisch adviespartner Argonaut
heeft DUO maatregelen getroffen om de wachttijden terug te dringen. Zo is er geïnvesteerd
in de scholing van meer keuringsartsen en wordt efficiënter gebruik gemaakt van de
beschikbare capaciteit van keuringsartsen, bijvoorbeeld door af te zien van een spreekuur
wanneer het schriftelijk dossier onomstotelijk tot een positief advies leidt.

De ingezette maatregelen hebben op dit moment voor een lichte versnelling van één
week in de afhandeling van medische adviezen gezorgd. Het is vooralsnog niet gelukt
om extra artsen aan te trekken. De arbeidsmarkt voor deze beroepsgroep is uiterst
krap. Het wegwerken van de achterstanden gaat dus minder snel dan ik had gehoopt maar
nog niet alle effecten van de ingezette maatregelen zijn volledig uitgewerkt. DUO
en Argonaut blijven hierover in gesprek. Ik houd de ontwikkelingen nauwlettend in
de gaten, om te beoordelen of de gewenste versnelling doorzet.

3.2 Toezeggingen aan uw Kamer

3.2.1 Community’s of practice

Bij deze informeer ik uw Kamer over hoe het onderling uitwisselen van kennis, onder
andere via de Community’s of Practice (CoP’s) binnen de inburgeringsketen als lerend
stelsel wordt gefaciliteerd. Dit past in het leren in de ketensamenwerking en ik voldoe
daarmee aan de toezegging die ik heb gedaan aan lid Bamenga tijdens het commissiedebat
van 27 maart 2024 om uw Kamer hierover te informeren.

Divosa faciliteert sinds de start van het inburgeringsstelsel het leren op uitvoeringsniveau.
Een belangrijk onderdeel daarvan zijn leernetwerken zoals de CoP’s. Het doel van de
CoP’s inburgering is het bereiken van een situatie waarin uitvoerders van verschillende
organisaties, die betrokken zijn bij de directe dienstverlening aan inburgeraars,
met en van elkaar leren. De afgelopen twee jaar zijn er tien regionale en twee thema
CoP’s doorlopend actief geweest, met een deelname van ongeveer 300 professionals uit
de uitvoering. De CoP’s bieden de deelnemers o.a. meer inzicht in het werk en (nieuwe)
werkwijzen van andere organisaties en kortere lijnen met partnerorganisaties. Veel
voorkomende thema’s in de CoP’s waren duale trajecten, communicatie met inburgeraars,
jongeren, regievoering en regionale samenwerking. Divosa is inmiddels van start gegaan
met het opzetten van nieuwe CoP’s. Deze worden regionaal opgezet waarbij de regio
zelf de te bespreken thema’s kiest.

De geleerde lessen vanuit onder andere deze CoP’s zijn door Divosa verspreid naar
de gehele uitvoering. Ik hecht er waarde aan dat mooie initiatieven landelijk gedeeld
worden om van te leren. Ik ga er van uit dat gemeenten niet alleen kennis nemen van
goed werkende initiatieven, maar deze waar mogelijk ook overnemen in hun eigen uitvoering.
Daar zal ik met VNG het gesprek over aangaan. De geleerde lessen worden via maandelijkse
kennissessies, inburgeringscafés, specifieke bijeenkomsten voor uitvoerende professionals
van het COA en gemeenten, ondersteunend materiaal zoals handreikingen, de tweewekelijkse
nieuwsbrief, de Q&A’s en artikelen via de website verspreid.

Niet alleen gemeenten hebben baat bij de inzichten uit de CoP’s. Waar nodig worden
knelpunten geagendeerd in de inburgeringsketen en dus bij mijn ministerie. Zo gaat
leren in de uitvoering hand in hand met verdere beleidsontwikkeling.

3.2.2 Buddysystemen in Vlaanderen en Nederland

Ik heb tijdens het commissiedebat van 27 maart jl. aan het lid Bamenga van D66 toegezegd
om naar aanleiding van het Vlaamse buddysysteem25 te inventariseren hoe dit in Nederland gaat. In Vlaanderen zijn er al enkele jaren
buddyprojecten voor nieuwkomers. Sinds 1 januari 2023 is buddywerking één van de activiteiten
die door een lokaal bestuur of organisatie kan worden aangeboden in het kader van
het participatie- en netwerktraject. Het participatie- en netwerktraject is onderdeel
van het inburgeringstraject. Doel van de Vlaamse buddyprojecten is nieuwkomers wegwijs
maken in de Vlaamse samenleving, hen Nederlands te laten oefenen en hun netwerk op
te bouwen. Vlamingen die als buddy optreden, worden bewust van wat het betekent om
nieuw te zijn in Vlaanderen. Daarnaast maken zij kennis met de nieuwkomers in hun
gemeente en verrijken zij hun kijk op diversiteit.

Ook in Nederland zijn er tal van buddyprojecten. Bij de landelijke stichting Het Begint
met Taal zijn zo’n 300 initiatieven verenigd, op ruim 500 locaties bij bibliotheken,
lokale stichtingen, welzijnsorganisaties, vluchtelingenwerkgroepen en buurtcentra.
Deze organisaties brengen anderstaligen in contact met vrijwillige taalcoaches en
buddy’s. Wekelijks oefenen zij de Nederlandse taal, via één op één taalmaatjes, taalcoaching
en groepsactiviteiten zoals taalcafés. Dit is een belangrijke aanvulling op formeel
onderwijs, dat een verplicht onderdeel vormt van het inburgeringstraject. Volgens
de stichting Het Begint met Taal worden jaarlijks zo’n 60.000 anderstaligen en 16.000
vrijwilligers met elkaar in contact gebracht.

In aanvulling hierop is vorig jaar het Nederlandse AMIF-project Buddy to Buddy gestart.
Het AMIF-project is gericht op koppeling en ondersteuning van vluchtelingen en Nederlandse
stadsgenoten in een begeleid traject voor minimaal vier maanden. Dit gebeurt verspreid
over vijftien verschillende gemeenten. Tijdens het traject krijgen de deelnemers verschillende
vormen van ondersteuning en begeleiding aangeboden, waaronder voorlichting, themabijeenkomsten,
intervisie en groepsactiviteiten. Verder heb ik stichting Het Begint met Taal de opdracht
gegeven een passend aanbod te ontwikkelen gericht op taal en intercultureel werken
op de werkvloer. Dit gebeurt via het opleiden van eigen medewerkers tot taalbuddy.
De eerste trajecten zijn inmiddels opgestart. De reacties vanuit zowel de werkgevers
als de taalbuddy’s zijn veelbelovénd. We streven naar een landelijk dekkende infrastructuur.

De Nederlandse buddysystematiek verschilt qua doelstellingen niet van de Vlaamse systematiek.
Wel is de Vlaamse systematiek meer ingekaderd. Vaak is de buddy aan een officiële
hulpverlener verbonden. Ook vormt het Vlaamse buddyproject onderdeel van het inburgeringstraject.
In Nederland zijn de buddyprojecten aanvullend op het inburgeringstraject.

Ik hecht veel waarde aan een landelijk aanbod van taalbuddy’s, zeker op de werkvloer.
Beheersing van de Nederlandse taal is essentieel voor volwaardige deelname aan de
arbeidsmarkt en samenleving. Taal verbindt mensen met elkaar en bevordert daarmee
de sociale cohesie.

3.2.3 Zelfbeschikking

In het commissiedebat van 27 maart jl. heb ik toegezegd in kaart te brengen op welke
wijze zelfbeschikking een onderwerp is in het inburgeringstraject en terug te komen
op de suggestie van het lid Becker om hier een aparte module voor te maken.

Zelfbeschikking is in het inburgeringstraject verankerd via de doorlopende leerlijn
over waarden en normen in Nederland.26 Deze start voor gezinsmigranten al bij het inburgeringsexamen in het buitenland en
voor asielmigranten als onderdeel van voorinburgering in het azc. De waardenoverdracht
vindt verder plaats op verschillende momenten van het inburgeringstraject; als vast
onderdeel van de verplichte module KNM, in het Participatieverklaringstraject (PVT),
de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en individuele voortgangsgesprekken.
De kracht hiervan is dat de individuele onderdelen elkaar versterken en dat de nieuwkomer
op verschillende momenten tijdens de inburgering leert over zelfbeschikking. Herhaling
en het geven van betekenis aan de begrippen in diverse contexten vergroot de kennis
en bewustwording over de waarden.27

Hieronder licht ik per onderdeel toe hoe zelfbeschikking is verankerd.

• Zoals eerder in deze brief aangegeven heb ik recent de eindtermen van het examen KNM
aangepast. Zelfbeschikkingsrecht van vrouwen is op mijn verzoek expliciet opgenomen.
Ook zijn eindtermen op het terrein van lichamelijke integriteit verduidelijkt met
voorbeelden van schadelijke praktijken zoals huiselijk geweld, vrouwelijke genitale
verminking en eerwraak, en wordt benadrukt dat alle ongewenste intimiteit en geweld
strafbaar zijn. Via het examen KNM wordt deze kennis getoetst. KNM is een verplichte
module in het inburgeringstraject waarbinnen zelfbeschikking een vast onderdeel is.

• In de participatieverklaring, het document dat inburgeraars ondertekenen ter afsluiting
van het PVT, is het recht op zelfbeschikking en de betekenis hiervan opgenomen als
onderdeel van het vrijheidsrecht.

• De MAP richt zicht op de vaardigheden en kernwaarden op de Nederlandse arbeidsmarkt,
waaronder participatie van vrouwen. Gemeenten kunnen de MAP (gedeeltelijk) zelf vormgeven
en maatwerk toepassen.

Daarnaast hebben gemeenten en inburgeraars via voortgangsgesprekken contact over het
inburgeringstraject. In deze individuele gesprekken is er ruimte om zelfbeschikking,
wanneer hier aanleiding toe is, nadrukkelijk bespreekbaar te maken.

Overige initiatieven

Begin 2022 heb ik een door Femmes for Freedom ontwikkeld voorlichtingspakket voor
nieuwkomers over het recht op zelfbeschikking in ontvangst genomen.28 Het pakket bestaat o.a. uit een brochure in negen talen, animatiefilmpjes met uitleg
en gastlessen voor nieuwkomers. In het pakket worden onderwerpen behandeld die het
recht op zelfbeschikking kunnen beperken. Ook voor hulpverleners en consulenten zijn
er handreikingen, een voorlichtingspakket en training beschikbaar. Gemeenten kunnen
dit breed inzetten tijdens de inburgering en andere trajecten of contactmomenten met
nieuwkomers. Ik blijf gemeenten intensief attenderen op de beschikbaarheid van het
materiaal en de veelzijdige inzet ervan.29

Het Meerjarenplan Zelfbeschikking 2022–202530 dat ik eind 2022 aan uw Kamer heb gestuurd, richt zich op het bevorderen van het
recht op zelfbeschikking van individuen en gemeenschappen waar normen kunnen gelden
die inbreuk maken op het zelfbeschikkingsrecht. De inzet richt zich op het op gang
brengen van een mentaliteitsverandering binnen gesloten gemeenschappen. Ook zet het
Meerjarenplan in op het vergroten van financiële zelfredzaamheid van vrouwen met een
migratieachtergrond in een afhankelijkheidssituatie. Over mijn extra inzet specifiek
gericht op vrouwelijke inburgeraars en participatie, waaronder het stimuleren van
pilots bij gemeenten, heb ik u in de uitvoeringsbrief inburgering van juli 2023 geïnformeerd31.

3.2.4. Versie participatieverklaring en gebruik door gemeenten

In het debat met uw Kamer op 3 april 2024 vroeg het lid Becker welke versie van de
participatieverklaring gemeenten gebruiken en door inburgeraars wordt ondertekend.
Tijdens de behandeling van de huidige Wet inburgering in uw Kamer hebben de leden
Becker en Segers een amendement32 ingediend om de tekst van de participatieverklaring te wijzigen. De slotformule van
de verklaring is conform het amendement gewijzigd. Inburgeraars ondertekenen deze
versie van de participatieverklaring. Om gemeenten te ondersteunen en om het gebruik
van de landelijk uniforme participatieverklaring te borgen stuurt DUO de verklaringen
op waardepapier inclusief voorbedrukte tekst op. Hiermee wordt geborgd dat altijd
de laatste versie van de participatieverklaring wordt ondertekend door inburgeraars.

3.2.5. Uitvoering participatieverklaringstraject en aandacht voor antisemitisme en
de Holocaust

In het Commissiedebat Inburgering en Integratie van 27 maart 2024 heb ik toegezegd
de Kamer te informeren hoe de praktische component van het participatieverklaringstraject
(PVT) wordt vormgegeven en of er specifiek aandacht wordt geschonken aan antisemitismebestrijding
en de Holocaust.

Uitvoering PVT door gemeenten

Gemeenten moeten onder de Wi2021 als onderdeel van het participatieverklaringstraject
een praktische activiteit of excursie organiseren. Deze activiteit moet in het teken
staan van ten minste één waarde uit de participatieverklaring, zodat inburgeraars
in de praktijk ervaren wat deze waarde inhoudt. Gemeenten hebben in de context van
de regelgeving beleidsvrijheid hoe zij de activiteit vormgeven en aan welke waarde(n)
zij aandacht besteden.

Ik heb gemeenten gevraagd naar de uitvoering, en of er specifiek aandacht wordt besteed
aan antisemitismebestrijding. Tweeëntwintig gemeenten hebben hierover een online enquête
ingevuld. Het overgrote deel van deze gemeenten besteedt het PVT uit, bijvoorbeeld
aan VluchtelingenWerk Nederland (VWN), welzijnsorganisaties of bibliotheken. Bij drie
gemeenten is het PVT geïntegreerd in het taalaanbod. In het merendeel van de gemeenten
wordt in de excursies aandacht besteed aan het vrijheidsrecht of aan de waarden solidariteit
en participatie. Een aantal gemeenten geeft aan dat bij de behandeling van het vrijheidsrecht
ook gelijkheidsrechten aan de orde komen. Andere gemeenten organiseren excursies in
het kader van democratie en het stemrecht. Enkele gemeenten geven aan dat in de excursies
alle begrippen en waarden van de verklaring aan de orde komen. Ook de invulling van
de praktische component van het PVT is divers. Activiteiten variëren van bezoeken
aan bibliotheken, cultuur- en welzijnsinstellingen en verzorgingstehuizen in het kader
van vrijheid en solidariteit, rondleidingen en bezoeken aan wijk- en dienstencentra
en vrijwilligerscentrales in het kader van participatie tot aan bezoek aan de gemeenteraad
waar inburgeraars kennismaken met de lokale politiek en democratie.

Aandacht voor antisemitisme

Op de vraag of zij binnen de excursies in het kader van het PVT aandacht besteden
aan antisemitismebestrijding of de Holocaust geven bijna alle gemeenten aan dat zij
dit niet doen. Eén gemeente besteedt via rondleidingen in de stad aandacht aan de
Joodse geschiedenis. Veel van de responderende gemeenten geven aan dat het thema antisemitisme
en andere vormen van discriminatie wel terugkomen in het algemene gedeelte van het
PVT. Antisemitisme komt daarbij aan de orde bij de behandeling van de onderliggende
begrippen vrijheid en gelijkwaardigheid. Ook geven gemeenten aan dat via de lessen
Kennis Nederlandse Maatschappij (KNM) bij cursusinstellingen over antisemitisme wordt
gesproken.

Vervolg

Ik vind het van groot belang dat nieuwkomers kennis hebben van antisemitismebestrijding
en de Holocaust. Zij vestigen zich nieuw in Nederland en hebben over deze onderwerpen
in veel gevallen (nog) geen kennis. Daarom heb ik in de nieuwe eindtermen van het
inburgeringsexamen KNM expliciet opgenomen dat aandacht besteed moet worden aan de
Holocaust. Inburgeraars leren nu in de voorbereiding op het examen over de Holocaust
en het afwijzen van antisemitisme, en hierop wordt getoetst in het examen. De aandacht
voor antisemitismebestrijding binnen de praktijkcomponent van het PVT vind ik op dit
moment duidelijk onvoldoende. Ik verken daarom met gemeenten en de Joodse instellingen
hoe er meer aandacht voor Holocausteducatie kan komen in de inburgering. In de Kamer
zijn een tweetal moties op dit terrein aangenomen, de motie Diederik van Dijk c.s.33 en de motie Flach.34

De uitwerking van een bezoek aan een herinneringscentrum of authentieke locatie zoals
het Holocaustmuseum heb ik opgenomen in het Nationaal Plan Versterking Holocausteducatie.
Uw Kamer wordt nader over dit plan geïnformeerd. Daarnaast heb ik uw Kamer toegezegd
om een evaluatie van de participatieverklaring te organiseren, en hierin expliciet
aandacht te besteden aan hoe de Holocaust onderdeel kan worden van deze verklaring.
De uitwerking hiervan is aan het nieuwe kabinet en zal uw Kamer hierover nader informeren.

3.3 Overige onderwerpen

3.3.1 Kinderopvangtoeslag

Kinderopvang is voor sommige inburgeringsplichtigen een belangrijke randvoorwaarde
om in te burgeren. Zij kunnen hiervoor kinderopvangtoeslag aanvragen. Bij de totstandkoming
van de Wi2021 zijn onbedoeld de participatie-uren in de Z-route, de Module Arbeidsmarkt
en Participatie (MAP) en het Participatieverklaringstraject (PVT) buiten het recht
op toeslag gevallen. In het geval dat inburgeringsplichtigen deze onderdelen los van
de andere onderdelen (taallessen) van de Wi2021 volgen, kan daarvoor geen toeslag
worden aangevraagd. Naar verwachting gaat het om een beperkt aantal personen voor
wie dit geldt. Als inburgeringsplichtigen deze onderdelen volgen tegelijkertijd met
een onderdeel dat wél recht geeft op kinderopvangtoeslag dan kan de kinderopvangtoeslag
nu ook al voor deze onderdelen ingezet worden. Een inburgeringsplichtige die taalles
volgt, heeft namelijk recht op de maximale toeslag voor 230 uur per maand.

Het is essentieel dat ook inburgeringsplichtigen met jonge kinderen aan hun inburgeringsplicht
kunnen voldoen. Ik ben daarom van mening dat ook gedurende activiteiten in het kader
van deze drie onderdelen recht zou moeten bestaan op de kinderopvangtoeslag. Dit wil
ik rechtzetten met een wetswijziging. Aangezien de wijziging ten gunste is van de
betrokkenen en het een wijziging van beperkte omvang betreft, kan op deze wijziging
in de uitvoering vooruitgelopen worden. Concreet betekent dit dat zodra de gegevensuitwisseling
hiervoor georganiseerd is, er voor deze drie onderdelen kinderopvangtoeslag kan worden
aangevraagd. Gemeenten worden hierover zo spoedig mogelijk nader geïnformeerd.

3.3.2 Pilot Almere

Tussen december 2022 en december 2023 heeft er op het azc Engelse Mijl in Almere de
pilot «Toeleiding naar Werk» plaatsgevonden. In de pilot is de bestaande meedoenbalie
op het azc verbreed met begeleiding en bemiddeling naar betaald werk. De pilot was
een samenwerking tussen het COA, Randstad en gemeente Almere.35

Open Embassy heeft de pilot geëvalueerd. Het doel van deze evaluatie is om op basis
van de ervaringen die zijn opgedaan in Almere, lessen te trekken voor de toeleiding
naar werk van asielzoekers en statushouders op andere azc’s. De resultaten zijn opgenomen
in het rapport «Pilot toeleiding naar werk Almere» en een praktische handreiking die
gebruikt kan worden door azc-locaties en gemeenten.

Uit de evaluatie blijkt dat arbeidstoeleiding binnen een azc meerwaarde heeft. De
bewoners van het azc vinden ondersteuning bij het vinden van werk waardevol. Zij zien
werk als een manier om te integreren, hun taalvaardigheid te verbeteren en mensen
in Nederland te leren kennen. Voor gemeenten biedt een focus op arbeidstoeleiding
vanuit azc’s een mogelijkheid om hun toekomstige bewoners in een vroeg stadium mee
te laten doen in de lokale samenleving en tegelijkertijd lokale arbeidstekorten aan
te pakken. Daarnaast zien we dat wanneer mensen vanuit de opvang werken, dit een positief
effect kan hebben op de leefomgeving in de opvang.

Er zijn ook knelpunten benoemd. Bijvoorbeeld de nu ontoereikende capaciteit bij de
partners om begeleiding naar werk te organiseren, in de communicatie richting de azc
bewoners, de onzekerheid over eventuele verhuizingen naar andere azc’s en verwachtingsmanagement
bij deelnemers en werkgevers. Een oplossing voor deze knelpunten wordt gezocht in
het traject «Verkenning ondersteuningsstructuur asielzoekers en werk» (zie hieronder
bij punt 3.3.3.).

Een belangrijke kanttekening bij de evaluatie is dat het onderzoek zich specifiek
heeft gericht op de pilot in het azc Almere. De lokale context is hierbij heel belangrijk.
Werkende elementen van de pilot kunnen als input dienen voor het ontwikkelen van een
aanpak in andere gemeenten. Het rapport «Pilot Toeleiding naar werk Almere» en de
bijbehorende handreiking ontvangt u in de bijlage van deze brief.

3.3.3 Verkenning ondersteuningsstructuur asielzoekers en werk

Regioplan heeft onderzoek gedaan naar de belemmeringen die asielzoekers ervaren bij
toetreding tot de arbeidsmarkt.36 Eén van de belemmeringen die wordt genoemd in het rapport is het ontbreken van een
ondersteunings- of begeleidingsstructuur voor toeleiding naar werk van asielzoekers.
Vanwege de taalbarrière en het voor hen nog onbekende Nederlandse systeem hebben asielzoekers
ondersteuning nodig om werk te vinden, maar op dit moment is er geen partij die hier
wettelijk verantwoordelijk voor is. Hetzelfde geldt voor statushouders die nog in
het azc verblijven in afwachting van een woning. Zoals aangegeven in de kabinetsreactie
op het rapport van Regioplan37 heb ik verkend hoe zo’n ondersteunings- of begeleidingsstructuur vormgegeven zou
kunnen worden. Tijdens het commissiedebat Inburgering en Integratie van 27 maart 2024
heb ik toegezegd uw Kamer voor de zomer te informeren over de uitkomsten van deze
verkenning.

De verkenning is uitgevoerd in samenwerking met het COA, UWV, VNG en andere relevante
partners zoals werkgeversorganisaties AWVN en VNO-NCW en uitzendkoepels NBBU en ABU.
Gezamenlijk hebben wij enkele varianten verkend die aansluiten bij de bestaande structuren
voor arbeidstoeleiding. Een uitgangspunt hierbij is dat de begeleiding naar werk wordt
aangeboden vanuit de fysieke COA-locaties. Hierbij is een invulling voor de lange
termijn onderzocht en de opgedane kennis en ervaring bij bestaande voorbeelden uit
het land benut, zoals de hierboven genoemde pilot in Almere.

Voorlopige conclusie van de verkenning

De uitkomst van deze eerste verkenning is dat het wenselijk is om aan te sluiten bij
de hervorming van de arbeidsmarktinfrastructuur, waarbij gemeenten en/of het UWV een
wettelijke taak krijgen voor deze groep werkzoekenden. De dienstverlening voor de
toeleiding naar werk van asielzoekers kan vervolgens aangeboden worden via het regionale
Werkcentrum, waar gemeenten, UWV, werkgevers, uitzendkoepels, vakbonden en onderwijsorganisaties
samenwerken. De verkenning maakt duidelijk dat samenwerking van de verschillende betrokken
partijen cruciaal is.

De verkenning behoeft nog verdere inhoudelijke uitwerking. Voor het inrichten van
deze ondersteunings- of begeleidingsstructuur moet de wettelijke taak vastgelegd worden
en de dienstverlening van gemeenten en het UWV zal moeten worden uitgebreid voor de
doelgroep asielzoekers en statushouders die nog in het azc verblijven. Dit heeft zowel
juridische als financiële consequenties. Het is aan een volgend kabinet om hier keuzes
in te maken en om de ondersteunings- of begeleidingsstructuur nadere invulling te
geven. Op korte termijn zetten bovengenoemde samenwerkingspartners zich in om binnen
de huidige financiële en juridische kaders lokaal pilots en initiatieven vorm te geven.

3.3.4 Taalbeheersing Oekraïense ontheemden

Het leren spreken van de Nederlandse taal vergroot de kans op duurzame en passendere
banen voor Oekraïense ontheemden. Dit komt zowel de participatie als zelfredzaamheid
van deze groep ten goede. Een goede Nederlandse taalbeheersing zorgt ervoor dat de
veiligheid op de werkplek verbetert, maar ook dat een goed gesprek bij de huisarts
of op de school van de kinderen gevoerd kan worden. Om Oekraïense ontheemden (beter)
te ondersteunen bij het meedoen in de samenleving en op de arbeidsmarkt heb ik ingezet
op aanvullend aanbod rondom taalonderwijs. In 2023 heb ik 15 miljoen euro vrijgemaakt
om taalondersteuning voor ontheemden te stimuleren via gemeenten. Een deel van deze
middelen is nog beschikbaar voor 2024. In 2024 stel ik € 2 miljoen aan aanvullende
(incidentele) middelen voor taalcursussen beschikbaar in het kader van de Wet Educatie
en Beroepsonderwijs (WEB) voor Oekraïense ontheemden en EU-arbeidsmigranten. De WEB-middelen
konden al worden ingezet voor deze groepen, maar met deze ophoging kan er meer prioriteit
gegeven worden aan deze groepen.

Ik ben blij dat ik dit ook in 2025 kan voortzetten. Hiervoor stelt het kabinet een
budget van 10 miljoen beschikbaar, zodat gemeenten het taalonderwijs aan Oekraïense
ontheemden laagdrempelig kunnen blijven vormgeven. Ook hier geldt dat de WEB-middelen
met dit bedrag worden opgehoogd.

4. Voortgang Wi2013

Naast de Wi2021 zijn er nog inburgeraars actief onder de Wi2013. In de Wi2013 staan
de eigen verantwoordelijkheid van inburgeraars, resultaatsverplichting en marktwerking
op de voorgrond en hebben gemeenten geen regierol. In deze paragraaf informeer ik
uw Kamer over de voortgang onder de Wi2013.

4.1 Kerncijfers WI2013

In totaal is door DUO in de jaren 2013 tot en met 1 mei 2024 aan 196.659 personen
de inburgeringsplicht voor de Wi2013 opgelegd. Daarvan zijn er inmiddels:

• 111.633 inburgeraars (56,8%) ingeburgerd via de Wi2013 of Nt2;

• 36.080 inburgeraars (18,3%) ontheven van de inburgeringsplicht (medisch en aantoonbaar
geleverde inspanningen);

• 5.941 inburgeraars (3%) vrijgesteld van de inburgeringsplicht (op grond van een diploma);

• 10.289 inburgeraars (5,2%) waarbij de inburgeringsplicht is vervallen (niet meer woonachtig
in Nederland, overleden, genaturaliseerd,);

• 32.716 inburgeraars (16,6%) zijn nog inburgeringsplichtig onder de Wi2013.

Tabel 5 toont per cohort hoeveel inburgeringsplichtigen per 1 mei jl. hebben voldaan
aan de inburgeringsplicht, daarvan ontheven zijn of nog bezig zijn met inburgering.

Tabel 5 Cijfers Wi2013, cijfers DUO peildatum 1 mei 2024

Totaal Wi2013

Voldaan

Ontheven

Nog plichtig

 

Cohort

Aantal

Percentage

Aantal

Percentage

Aantal

Percentage

Totaal

2013

7.177

77%

1.955

21%

171

2%

9.303

2014

12.992

76%

3.677

22%

352

2%

17.021

2015

17.991

74%

5.836

24%

538

2%

24.365

2016

21.842

69%

9.082

28%

833

3%

31.757

2017

13.888

65%

6.441

30%

989

5%

21.318

2018

12.401

69%

3.851

22%

1.597

9%

17.849

2019

11.640

68%

2.825

17%

2.618

15%

17.083

2020

11.864

60%

1.663

8%

6.253

32%

19.780

2021

7.458

30%

743

3%

17.027

67%

25.228

2022

253

12%

5

0%

1.821

88%

2.079

2023

67

15%

2

0%

395

85%

464

2024

1

1%

0

0%

122

99%

123

Ten opzichte van de vorige uitvoeringsbrief inburgering van 20 december 202338, waarin de stand per 1 oktober 2023 werd weergegeven, is het aantal inburgeringsplichtigen
onder de Wi2013 met 11.225 personen gedaald. Ten opzichte van ruim een jaar geleden
(1 mei 2023) is het verschil nog beter zichtbaar: op 1 mei 2023 waren er 51.444 inburgeringsplichtigen
en een jaar later zijn er nog 32.716 inburgeraars. Het is belangrijk dat alle nieuwkomers
onder het oude stelsel hun inburgering afronden zodat het stelsel verder afgebouwd
kan worden.

4.2 ELIP (Einde Lening, nog Inburgeringsplichtig)

Zoals gebruikelijk informeer ik uw Kamer over de actuele ontwikkelingen in de ELIP-groep:
asielstatushouders onder de Wi2013 die minstens 9.500 euro hebben geleend en dus hun
lening vrijwel volledig hebben verbruikt, maar nog niet hebben voldaan aan de inburgeringsplicht.
Het aantal inburgeringsplichtigen dat aan het eind van de mogelijke lening zit is
op 1 april 2024 in totaal 3.439.

Sinds vorig jaar neemt deze groep in omvang toe. Ik vind dit een zorgelijke ontwikkeling
en ik heb nader verkend hoe deze ontwikkeling kan worden geduid. Zoals onderstaande
tabel laat zien komt de stijging vooral voor rekening van inburgeraars die in 2020
en 2021 inburgeringsplichtig zijn geworden. De ELIP-groep onder eerdere instroomcohorten
blijft gestaag krimpen.

Tabel 6 ELIP per cohort Wi2013, cijfers DUO peildatum 1 april 2024

Cohort

’13

’14

’15

’16

’17

’18

’19

’20

’21

’22/

 

Peildatum

 
 
 
 
 
 
 
 
 

’23

Totaal

1-5-2022

24

78

207

460

601

722

270

30

4

0

2.396

15-10-2022

21

65

167

325

391

548

487

87

10

1

2.102

1-7-2023

14

56

138

232

258

308

627

645

156

2

2.341

1-11-2023

10

48

122

203

203

249

485

939

478

2

2.739

1-4-2024

7

42

112

184

175

206

347

1.049

1.299

18

3.439

Ik heb onderzocht of de ELIP-groep uit de cohorten 2020 en 2021 qua samenstelling
significant afwijkt van andere cohorten. Bijvoorbeeld of er meer analfabeten in deze
groep zitten en of relatief meer of minder inburgeraars al meer dan drie examens gehaald
hebben. Er blijken echter geen significante verschillen te bestaan met eerdere cohorten.
Daarnaast heb ik gesprekken gevoerd met enkele gemeenten. Ook dit heeft geen inzichten
opgeleverd in de achterliggende oorzaken.

Omdat er geen duidelijk aanwijsbare oorzaak is voor de groei van de groep, moet deze
problematiek met maatwerk worden aangepakt. Zoals ik in het commissiedebat van 27 maart
jl. heb aangegegeven, kan dit maatwerk alleen door gemeenten worden geboden. Mijn
voorganger heeft in het verleden bestuurlijke afspraken gemaakt met gemeenten om deze
doelgroep te ondersteunen. Daarvoor zijn ook financiële middelen aan gemeenten beschikbaar
gesteld. Om gemeenten in staat te stellen de toegenomen doelgroep te ondersteunen
heb ik vorig jaar 1,1 miljoen euro extra beschikbaar gesteld. Diverse gemeenten zijn
de afgelopen jaren aan de slag gegaan met de extra financiële middelen die ik beschikbaar
heb gesteld. Uit de KIS monitor 202339 blijkt dat 90% van de gemeenten activiteiten onderneemt voor deze doelgroep. Ik heb
besloten om boven op de al beschikbare middelen voor de komende drie jaar in totaal
3,3 miljoen euro beschikbaar te stellen. Ik hoop dat met extra ondersteuning door
gemeenten het aantal inburgeraars in de ELIP-groep in de komende periode weer omlaag
kan worden gebracht.

4.3 Overschrijdingen inburgeringstermijn en boetes in de Wi2013 als gevolg van corona

In de Verzamelbrief Inburgering van september 202340 heb ik u geïnformeerd dat door de coronacrisis het aantal overschrijdingen van de
inburgeringstermijn piekte in de periode mei 2022 tot en met mei 2023. In die periode
waren er in de Wi2013 ongeveer 5.200 termijnoverschrijdingen oftewel 400 per maand.
De echte piek lag in september-oktober 2022 en stabiliseerde zich daarna weer (300
á 400 per maand). Daarbij heb ik aangegeven te zullen onderzoeken wat de invloed is
geweest van corona op de inburgering van statushouders. Boden de verleende verlengingen
van de inburgeringstermijn voldoende compensatie om tijdig in te burgeren en wat is
het effect geweest op het totaal aantal opgelegde boetes?

Impact van corona voor statushouders en inburgeraars

Gedurende de coronacrisis stagneerde het inburgeringsproces. De lockdown(s) en contactbeperkingen
lagen hieraan ten grondslag. De Nederlandse taallessen op de cursusinstellingen konden
alleen nog op kleine schaal onder voorwaarden plaatsvinden of werden als gevolg van
de lockdowns afgelast. Verder waren er minder mogelijkheden om aan het inburgeringsexamen
of het staatsexamen Nt2 deel te nemen. Van 15 maart 2020 tot 1 juni 2020 en van 16 december
2020 tot 15 maart 2021 waren de toets- en examenlocaties van DUO gesloten. Tot slot
kon door de 1,5 meter maatregel de capaciteit van de toets-locaties niet volledig
worden gebruikt.

Door mijn voorganger zijn in die tijd maatregelen getroffen om de knelpunten voor
inburgeraars op te lossen. Namelijk:

• De termijn waarbinnen aan de inburgeringstermijn moest worden voldaan is voor alle
inburgeraars een aantal keren verlengd, tot in totaal tien maanden. Naast deze generieke
verlengingen kregen inburgeringsplichtigen voor wie de inburgeringstermijn binnen
zes maanden verstreek een verlenging. Dit betrof twaalf verlengingen.41 In totaal heeft iemand die van alle verlengingen kon profiteren 22 maanden verlenging
(tien generiek + twaalf specifiek) gehad. De specifieke verlenging is medio januari
2022 geëindigd;

• De openingstijden van de toets-locaties zijn na corona verruimd en een extra toets-locatie
is ingezet. Verder zijn inburgeraars die aan het eind van hun inburgeringstermijn
zaten en van wie het examen was geannuleerd door de sluiting van de toets-locaties,
met voorrang geplaatst;

• Het werd tijdelijk toegestaan voor cursisten die al fysiek onderwijs bij een taalschool
hadden gevolgd om dat contract om te zetten naar afstandsonderwijs.

Door de stagnatie in het inburgeringsproces is de gemiddelde duur van een inburgeringstraject
gestegen. Eind 2018 duurde een inburgeringstraject gemiddeld 33,9 maanden; eind 2021
is dit 36,5 maanden.42 Dit is een stijging van 2,6 maanden. Dit betekent dat de generieke (in totaal tien
maanden) en specifieke (in totaal twaalf maanden) verlengingen van de inburgeringstermijn,
de vertraging in het inburgeringstraject van de gemiddelde inburgeraar ruimschoots
hebben gecompenseerd.

De piek in september 2022 is het resultaat van termijnoverschrijdingen van inburgeringsplichtigen
uit vooral de cohortjaren 2017 tot en met 2019. Zij zouden in de jaren 2020 tot en
met 2022 de inburgeringsplicht afgerond moeten hebben, maar hebben door corona uitstel
gekregen.43 Vanwege de coronaverlengingen zijn termijnoverschrijdingen gedurende die periode
als het ware opgeschoven in tijd. Daardoor is er in het najaar van 2022 een piek aan
termijnoverschrijdingen gekomen.

Voor het bepalen van de omvang van de groep die in de overschrijding is gekomen en
nog beoordeeld moeten worden, is de periode volgend op het einde van de coronaverlenging
genomen, te weten 1 april 2022 tot 30 april 2023. Voor deze periode is gekozen, omdat
vanaf mei 2023 boeteoplegging bij nieuwe verwijtbare termijnoverschrijdingen weer
binnen de reguliere termijn plaatsvond.

Voor de periode 1 april 2022 tot 30 april 2023 gaat het in totaal om 4.715 personen.44 Deze inburgeraars hebben een vooraankondiging gehad waarin is medegedeeld dat er
vanwege de overschrijding van de inburgeringstermijn een boete wordt opgelegd. Na
de vooraankondiging kreeg men de gelegenheid om door middel van een hoorzitting of
door het opsturen van bewijsstukken aan te geven dat de boete niet verwijtbaar is
of om een andere reden niet opgelegd zou moeten worden. In de periode september 2022-januari
2023 zijn er 1.036 hoorzittingen geweest. Uit de hoorzittingen zijn geen signalen
naar boven gekomen dat ontoereikendheid van coronaverlengingen reden van termijnoverschrijding
was. Door de hoorzittingen is er in de beoordeling van termijnoverschrijdingen een
achterstand ontstaan.45 Deze achterstand is eind april 2024 weggewerkt. Aan de groep inburgeraars die in
de overschrijding is gekomen in genoemde periode zijn in totaal ongeveer 3.100 boetes
opgelegd voor overschrijding van de inburgeringstermijn.

4.4 Prejudiciële vragen ABRvS en kwalificatieverordening

In de vorige uitvoeringbrief46 heb ik u geïnformeerd over de prejudiciële vragen die de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State (ABRvS) heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese
Unie (het Hof).

Ik heb DUO opdracht gegeven tijdelijk geen uitvoering te geven aan besluiten die kunnen
raken aan de uitspraak van het Hof. DUO gaat door met het nemen van besluiten bij
verwijtbare termijnoverschrijdingen, maar de invorderingen van leningen en het innen
van boetes voor besluiten die op of na 15 maart 2023 zijn genomen, worden gepauzeerd
voor asielstatushouders die vallen onder de Wi2013. Ook alle relevante bezwaarzaken
worden aangehouden. De betreffende inburgeraars hebben een brief ontvangen van DUO
en op de website zijn nieuwsberichten geplaatst.

Conclusie advocaat-generaal

Op 6 juni jl. is de conclusie van de advocaat-generaal gepubliceerd. Die luidt dat
artikel 34 van de Europese Kwalificatierichtlijn zich:

− Niet verzet tegen een inburgeringsplicht die vluchtelingen verplicht om deel te nemen aan inburgeringscursussen,
mits die geen beperking vormt van de toegang tot de rechten die deze richtlijn verleent
en rekening houdt met hun specifieke behoeften;

− Niet verzet tegen het afleggen van inburgeringsexamens;

− Wel verzet tegen de verplichting om hoge kosten voor de inburgerings programma’s te dragen zonder
dat vooraf een individuele beoordeling van de financiële en sociale situatie heeft
plaatsgevonden;

− Wel verzet tegen de verplichting een inburgeringsexamen te behalen, op straffe van een boete
en terugbetaling van de lening bij het niet afronden van het examen binnen de inburgeringstermijn.

De advocaat-generaal adviseert, maar het uiteindelijke oordeel is aan het Hof. Ik
wacht dan ook het oordeel van het Hof en de ABRvS af. Het antwoord op de prejudiciële
vragen van het Hof verwacht ik in de tweede helft van 2024 en de uitspraak van de
ABRvS daarna.

Kwalificatieverordening

Op 22 mei 2024 is de Kwalificatieverordening gepubliceerd.47 Na de implementatietermijn van twee jaar zijn de nieuwe regels vanaf 1 juli 2026
van toepassing door de rechtstreekse werking van Europese wetgeving. In de Kwalificatieverordening
zijn regels opgenomen o.a. met betrekking tot de toegang tot integratieprogramma’s.
De komende periode analyseer ik hoe deze uitgangspunten zich verhouden tot het Nederlandse
inburgeringsstelsel van de Wi2021 en de Wi2013. U wordt hierover op een later moment
nader geïnformeerd.

Balans in de handhaving van de Wi2021

Aan uw Kamer is toegezegd voor 1 juli 2024 de balans in de handhaving van de wet inburgering
2021 te analyseren en in te gaan op de huidige praktijk van stokken achter de deur.
Met het oog op de uitspraak van het Hof van Justitie en het beschikbaar komen van
cijfers over (gemeentelijke) boetes in 2023 van het CBS, zullen wij u hierover in
het najaar te informeren.

5. Slot

Dit is de laatste uitvoeringsbrief inburgering van mijn periode als Minister van SZW.
Dat nieuwkomers een goede start maken in Nederland, en dus de taal leren, kennis van
de Nederlandse maatschappij opdoen en werken, vind ik essentieel. Zowel voor de nieuwkomer
zelf, als voor de Nederlandse samenleving.

Ik trad aan op het moment dat de Wi2021 net in werking was getreden. Ik heb van dichtbij
gezien hoe het stelsel, met de nodige uitdagingen, nu op gang aan het komen is. Ik
heb daarbij prioriteit gelegd bij het realiseren van een vroege start van de inburgering
en het stimuleren van duale trajecten. Dit deed ik omdat werken en het snel leren
van de taal belangrijke pijlers zijn voor een succesvolle integratie.

Het stelsel moet zich de komende periode verder bewijzen en beweegt zich naar de volgende
fase: de eerste inburgeringstermijnen eindigen vanaf het tweede kwartaal 2025. Hiermee
krijgen we zicht op andere aspecten van het stelsel zoals het aanbod van taallessen,
afschalen in de leerroutes, de werking van dualiteit, het niveau van examens en (verwijtbare)
overschrijdingen van de inburgeringstermijn. Er is nog veel te leren, te doen en te
verbeteren. Ik vertrouw erop dat het lerend stelsel van de Wi2021 ook bij opgaven
die voor ons liggen een goede basis biedt om nieuwkomers in Nederland te ondersteunen
bij hun integratie in de Nederlandse samenleving.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip