Brief regering : Kabinetsreactie invoeringstoets Wet open overheid (Woo)

Nr. 94 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juni 2024

Op 7 december 2023 heb ik de invoeringstoets die is uitgevoerd op de Wet open overheid
(Woo) aan uw Kamer aangeboden.1 In deze brief kondigde ik aan dat het Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding
(ACOI) en de regeringscommissaris Informatiehuishouding (RC IHH) gevraagd zouden worden
te reflecteren op de uitkomsten en aanbevelingen van de Woo-invoeringstoets en te
komen met een advies om de knelpunten rondom openbaarmaking op verzoek te verbeteren.
Deze adviezen zijn reeds uitgebracht en met uw Kamer gedeeld.2

Hierbij stuur ik u, mede namens de Staatssecretaris Cultuur en Media, de kabinetsreactie
op de Woo-invoeringstoets en bijbehorende adviezen. Met deze kabinetsreactie wordt
tevens uitvoering gegeven aan de moties van het lid Palmen (Kamerstuk 32 802, nrs. 85 en 86) en de leden Chakor en Palmen (Kamerstuk 32 802, nr. 88) die zijn ingediend tijdens het tweeminutendebat Woo d.d. 5 maart 2024.

Deze brief wordt gelijktijdig aangeboden aan de Eerste Kamer.

Leeswijzer

Paragraaf 1 bevat een korte samenvatting van de kabinetsreactie. In de paragrafen
2 en 3 wordt het belang van het recht op overheidsinformatie uiteengezet en de overgang
van de Wob naar de Woo geschetst. Paragrafen 4 en 5 gaan in op de conclusies van de
invoeringstoets en de daaruit volgende opgave voor de uitvoering en uitvoerbaarheid
van de Woo. In paragraaf 6 wordt ingegaan op de aanbevelingen uit de Woo-invoeringstoets
en de adviezen van de RC IHH en het ACOI. Tot slot bevat paragraaf 7 de inhoudelijke
reactie met de kabinetsmaatregelen.

1. Kern kabinetsreactie

Nederland is van oudsher een land dat vooroploopt op het gebied van openbaarheid van
overheidsinformatie. Dit is opnieuw bevestigd in een recent gepubliceerd OECD-onderzoek,
waarin Nederland op plek vijf scoort op het gebied van openbaarheid.3 Nederland wordt daarin geprezen voor zijn sterke openbaarheidswetgeving en het beschikbaar
stellen van verschillende soorten informatie. Tegelijkertijd concludeert de Woo-invoeringstoets
dat de Woo problemen kent bij de uitvoering en uitdagingen wat betreft de uitvoerbaarheid. Dat is het beste zichtbaar door de lange afhandelingstermijnen bij informatieverzoeken.
Daarnaast concludeert de invoeringstoets dat, mede vanwege de ruime openbaarheidswetgeving
die Nederland kent, de Woo tot een grote uitvoeringslast bij overheidsorganisaties
leidt. De Nederlandse wetgeving legt, in tegenstelling tot verschillende (Noord)-Europese
landen4, geen beperkingen en begrenzingen op aan soorten en aantallen op te vragen documenten.

Het kabinet deelt deze conclusies. Door middel van een evenwichtig pakket aan maatregelen
wil het kabinet daarom zowel de uitvoering als de uitvoerbaarheid van de Woo verbeteren.
Dit laat onverlet dat ook met deze maatregelen het zeer noodzakelijk is de uitvoeringslasten
goed te monitoren en de Woo te evalueren.

Voor de uitvoering treft het kabinet maatregelen ter verbetering van de afhandelingsprocessen van Woo-verzoeken
en de informatiepositie van verzoekers. Dat betekent betere ICT-voorzieningen, een
verbeterd en gestroomlijnder informatieproces, met standaardisatie en meer gebruik
van best practices. Het meer centraal stellen van de verzoeker is daarvan een belangrijk
onderdeel. Daarbij hoort ook een meer verplichtend karakter voor het inrichten van
een adequaat werkproces en het gebruikmaken van de instrumenten die worden aangeboden.
Verbeterde sturing, meer prioriteit en voldoende capaciteit zijn daarbij noodzakelijk.
Veel initiatieven worden ontwikkeld binnen het Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding
Rijksoverheid 2024–2025 (MJP)5, inclusief verbeterde monitoring. Vanuit mijn coördinerende verantwoordelijkheid
zal ik toezien op de (Rijksbrede) implementatie en uitvoering hiervan.

Daarnaast zal uiterlijk begin volgend jaar uniform beleid op het gebied van e-mail-
en chatarchivering zijn vastgesteld. ICT-voorzieningen en processen die dit beleid
ondersteunen zijn in ontwikkeling. Ook wordt nader beleid ontwikkeld voor de archivering
van concepten.

Voor de uitvoerbaarheid is het evenwel niet voldoende om alleen in te zetten op optimalisatie van de afhandelingsprocessen,
gelet op de huidige uitvoeringsproblematiek. De Woo biedt, vanwege het ruime openbaarheidsregime,
de mogelijkheid tot het indienen van omvangrijke en soms oneigenlijke verzoeken die
voor een grote uitvoeringslast zorgen. Gemeenten, provincies, ministeries en andere
bestuursorganen hebben hierdoor te maken met verzoeken die betrekking hebben op duizenden
tot soms wel tienduizenden documenten, soms van tientallen jaren geleden, of met veel
verzoeken van dezelfde verzoekers.

Ondanks dat overheidsorganisaties veel capaciteit inzetten voor de afhandeling van
Woo-verzoeken, is het niet mogelijk dergelijke verzoeken binnen de huidige wettelijke
kaders van de Woo af te handelen. Ook leggen omvangrijke en oneigenlijke verzoeken
beslag op de capaciteit voor de afhandeling van andere, kleinere Woo-verzoeken. Het
kabinet wil daarom, zonder afbreuk te doen aan de doelstellingen van de Woo, nader
kijken naar de concrete uitvoeringslasten, kosten en (benodigde) capaciteit voor de
uitvoering van de Woo. De invoeringstoets geeft immers hoofdzakelijk een kwalitatief
beeld; kwantitatief zijn de grootste knelpunten nog onvoldoende in beeld.

Op basis van dit onderzoek kan een volgend kabinet besluiten wat adequate maatregelen
zijn, met inbegrip van aanpassingen van het wettelijk kader, om de Woo beter uitvoerbaar
te maken.

Ik ga kort in op de maatregelen die worden getroffen:

• In een algemene maatregel van bestuur (AMvB) worden nadere regels gesteld die gericht
zijn op verbetering van het proces en het gesprek met verzoekers. In deze AMvB worden
nader te bepalen bestuursorganen verplicht gesteld om een procesbeschrijving dan wel
leidraad te hanteren en worden regels gesteld voor de inhoud hiervan.

• Vooruitlopend op de inwerkingtreding van deze AMvB wordt gewerkt aan een procesbeschrijving
dan wel leidraad. Het ACOI zal hiervoor een model ontwikkelen waar overheidsorganisaties
gebruik van kunnen maken en dat recht doet aan verschillende typen verzoeken.

• In geval van omvangrijke verzoeken wordt een prioritering aangebracht waarbij bijvoorbeeld
in eerste instantie documenten die een bepalende invloed hebben gehad op de besluitvorming
(zoals documenten van sleutelfiguren) en formeel vastgestelde documenten worden verzameld,
beoordeeld en verstrekt.

• Bezien wordt welke maatregelen mogelijk zijn om misbruik of oneigenlijk gebruik van
de Woo tegen te gaan.

• Er zal voor de Rijksoverheid een uniform en efficiënt werkproces voor de afhandeling
van Woo-verzoeken worden ontwikkeld dat door organisaties wordt geïmplementeerd. Voor
de medeoverheden zal ik aan de koepels verzoeken een dergelijk proces in te richten.

• De posities van de Woo-contactpersoon, Woo-behandelaar en/of Woo-units worden binnen
ministeries versterkt. Vanaf binnenkomst van een Woo-verzoek wordt in samenspraak
met de Woo-verzoeker bepaald op welke wijze en met welke informatie de informatiebehoefte
wordt vervuld.

• Het kabinet start op korte termijn een onderzoek naar de uitvoeringslast, kosten en
de (benodigde) capaciteit voor de Woo. Op basis hiervan kan een volgend kabinet komen
tot voorstellen tot wetswijziging.

• Eind 2025 wordt gestart met de wetsevaluatie conform artikel 8.9 van de Woo, omdat
de actieve openbaarmaking dan naar verwachting voldoende in uitvoering is om ook dat
onderdeel te kunnen evalueren.

• Aan de hand van het MJP wordt gewerkt aan de verbetering van de informatiehuishouding,
onder andere door betere naleving en uitvoering van de (nieuwe) Archiefwet, meer uniformiteit
in het selectiebeleid en de ontwikkeling van een Rijksbrede werkomgeving van de toekomst.
Op basis van het Coördinatiebesluit organisatie, bedrijfsvoering en informatiesystemen
rijksdienst6 zullen specifieke kaders worden vastgesteld op het gebied van informatiehuishouding
en openbaarmaking. Ook zullen de komende periode nader beleid, werkprocessen en faciliteiten
worden ontwikkeld voor het archiveren van e-mail, chatberichten en concepten.

• Tot slot wordt ingezet op betere monitoring, sturing en verantwoording, onder andere
door middel van het ontwikkelen van een publiek toegankelijk Woo-dashboard en het
uitvoeren van audits op de Woo-processen bij de ministeries.

We streven ernaar dat op termijn een deel van de Woo-verzoeken niet meer nodig is,
omdat informatie al actief openbaar is gemaakt. In dat kader wordt versterkt ingezet
op het meer actief openbaar maken van overheidsinformatie. Daarvoor wordt geïnvesteerd
in platformen voor openbaarmaking en wordt een planning van de inwerkingtreding van
de zeventien verplichte informatiecategorieën in artikel 3.3 vastgesteld. Daarnaast
wil het kabinet beleid ontwikkelen voor de actieve openbaarmaking van andere informatie
(inspanningsverplichting van artikel 3.1 Woo), bijvoorbeeld voor dossiers waar veel
publieke belangstelling voor is.

Al deze maatregelen vergen aanpassingen van werkprocessen in de informatiehuishouding,
regelgeving, IT-voorzieningen, en de inzet van capaciteit. Dit is uitdagend, maar
tegelijkertijd hebben verschillende overheidsorganisaties hiertoe al de nodige stappen
gezet. Het kabinet benadrukt echter dat de structurele uitvoering van deze maatregelen
een meerjarig traject betreft, waarvan de resultaten niet (in alle gevallen) op korte
termijn zichtbaar zullen zijn.

Vanaf pagina 10 zijn deze maatregelen nader uitgewerkt.

2. Het recht op overheidsinformatie: een fundament van onze democratische rechtsstaat

De toegang tot overheidsinformatie en openbaarheid bij de uitvoering van overheidstaken
zijn van essentieel belang voor het goed functioneren van onze democratische rechtsstaat.
Toegang tot en openbaarmaking van overheidsinformatie zorgt er immers voor dat iedereen
kan deelnemen aan onze democratie en samenleving, versterkt de rechtspositie van burgers
en bedrijven en zorgt ervoor dat de overheid goed gecontroleerd kan worden door burgers,
journalisten, wetenschappers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Het belang
van een goed werkend openbaarheidsstelsel is essentieel voor het herstel van vertrouwen
van burgers in de overheid en kan volgens het kabinet dan ook niet genoeg benadrukt
worden.

3. Overgang Wob naar Woo

De algemene regels voor de toegang en openbaarmaking van overheidsinformatie werden
in 1980 wettelijk verankerd in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Nederland was
met de Wob een van de eerste landen ter wereld met een wet waarin openbaarheid van
bestuur werd geregeld. Op 1 mei 2022 werd de Wob vervangen door de Woo. De Woo heeft
als doel om de toegang tot overheidsinformatie te vergroten, actieve openbaarmaking
te bevorderen en de regels voor openheid en openbaarheid te actualiseren.

Het kabinet constateert dat er sinds de inwerkingtreding van de Woo met veel inzet
en middelen en door veel mensen is gewerkt aan de implementatie van de wet. Er zijn
sindsdien belangrijke stappen gezet. Zo neemt de hoeveelheid (actief) openbaar gemaakte
informatie toe7 en lopen er bij veel overheidsorganisaties op dit moment initiatieven en programma's
ter verbetering van de informatiehuishouding en de afhandelingsprocessen van Woo-verzoeken.8 Hiervoor heeft bij (rijks)overheidsorganisaties forse capaciteitsuitbreiding plaatsgevonden.
Ook blijkt uit onderzoek dat de houding van ambtenaren wat betreft het transparant
en betrouwbaar omgaan met overheidsinformatie verbetert.9 De inwerkingtreding van de Woo heeft daar een belangrijke bijdrage aan geleverd:
openbaarheid krijgt een meer centrale rol bij de vorming van beleid, de uitvoering
van overheidstaken en de verantwoording daarover.

De Wet open overheid in een aantal kerncijfers

• Het aantal ingediende Woo-verzoeken bij de ministeries is tussen 2021 (Wob) en 2023 (Woo) met ongeveer 20% toegenomen. In 2023 ging het
bij de ministeries om 3.034 Woo-verzoeken.

• Het aantal afgehandelde Woo-verzoeken binnen de wettelijke of afgesproken termijn
bedroeg in 2023 bij de ministeries 39,6%.

• Bij ruim 60% van de gemeenten die hebben meegewerkt aan de Woo-enquête van de VNG, wordt meer dan 70% van de Woo-verzoeken
binnen de gestelde termijn afgehandeld.

• Het bedrag aan verbeurde dwangsommen wegens het niet tijdig afhandelen van Woo-verzoeken
is bij de ministeries gestegen van € 218.037 in 2019 naar € 2.085.458 in 2023.

Tegelijkertijd is al snel na inwerkingtreding van de Woo geconstateerd dat de uitvoering
van deze wet op bepaalde onderdelen knelt, met name waar het gaat om de afhandeling(sduur)
van Woo-verzoeken. Verschillende onderzoeken en rapportages laten zien dat de gemiddelde
afhandelingstermijn van een Woo-verzoek lang is en dat veel verzoeken buiten de wettelijke
termijn worden afgehandeld.10 Ook neemt het bedrag aan verbeurde dwangsommen jaarlijks fors toe. Het kabinet acht
dit een onwenselijke situatie. Allereerst omdat verzoekers te lang moeten wachten
op overheidsinformatie. Als gevolg hiervan kunnen bijvoorbeeld journalisten hun controlerende
taak minder goed uitvoeren (actualiteitswaarde informatie). Daarnaast voldoen bestuursorganen
ondanks forse investeringen in personeel en middelen niet aan wettelijke verplichtingen.
Deze situatie draagt niet bij aan het vertrouwen van de burger in de overheid. Het
kabinet acht het daarom noodzakelijk nadere maatregelen en besluiten te nemen om deze
situatie te verbeteren.

4. Invoeringstoets Wet open overheid

Het kabinet vindt het belangrijk dat wet- en regelgeving niet alleen op papier werkt,
maar ook in de praktijk, zowel voor de doelgroep als voor de uitvoering. In de kabinetsreactie
op het rapport «Ongekend onrecht» is daarom een nieuw evaluatie-instrument ten behoeve
van kwaliteitsverbetering van nieuwe regelgeving aangekondigd: de zogeheten invoeringstoets.
De invoeringstoets betreft in de regel een lichtvoetige bestudering11 van de werking van nieuwe regelgeving in de praktijk, met bijzondere aandacht voor
de gevolgen voor de doelgroep en de uitvoering. Gelet op de signalen over de uitvoering
en uitvoerbaarheid van de Woo heeft de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, mede op verzoek van uw Kamer, in 2023 opdracht gegeven voor
een invoeringstoets op de Wet open overheid.

Met de Woo-invoeringstoets zijn knelpunten en best practices die gebruikers en uitvoerders
van de Woo ondervinden geïnventariseerd. Bij de Woo-invoeringstoets stond de volgende
hoofdvraag centraal: «Wat zijn volgens uitvoerders en gebruikers van de Wet open overheid
(Woo) een jaar na inwerkingtreding van de wet de knelpunten en best practices in het
huidige wettelijk kader en wat zijn concrete aanbevelingen voor de geconstateerde
knelpunten?»

In de invoeringstoets worden verschillende conclusies getrokken, waarvan de belangrijkste
zijn:

• Overheidsorganisaties voeren de Woo niet goed uit.

• Het ontbreekt aan sturing, prioriteit en voldoende capaciteit bij de uitvoering van
de Woo.

• Nederland kent in vergelijking met veel andere landen een ruime en laagdrempelige
openbaarheidswetgeving.

• Deze ruime openbaarheidswetgeving leidt via omvangrijke Woo-verzoeken tot een grote
uitvoeringslast.

• Best practices op het gebied van contact met de verzoeker en om de omvang van Woo-verzoeken
in te perken worden enerzijds breed onderschreven, maar anderzijds nog maar beperkt
toegepast.

• De onvoldoende uitvoering schaadt het vertrouwen en bemoeilijkt zo het proces.

• De Woo draagt bij aan juridisering van de relatie tussen overheid en burger.

• Veel ambtenaren ervaren dat ze minder professioneel kunnen adviseren in hun werk.

5. De opgave: noodzaak van betere uitvoering én betere uitvoerbaarheid

Uit de Woo-invoeringstoets komt naar voren dat de Woo voor zowel gebruikers als de
uitvoering op onderdelen vastloopt. De invoeringstoets wijst erop dat overheden, en
met name ministeries, de behandeltermijnen van Woo-verzoeken systematisch overschrijden.
Overheidsorganisaties zijn onvoldoende toegerust om de Woo goed uit te voeren. Zo
is de informatiehuishouding nog niet op orde en de benodigde procesinrichting en personele
capaciteit onvoldoende aanwezig. Het is voor overheidsorganisaties een uitdaging om
gekwalificeerd personeel te vinden en te behouden, gelet op de huidige krapte op de
arbeidsmarkt.

Tegelijkertijd constateert het rapport ook dat duidelijk stappen zijn gezet om het
Woo-proces te verbeteren; dat geldt voor de uitvoeringsprocessen, het verbeteren van
de informatiehuishouding en het stimuleren van een cultuur van openheid. Het realiseren
daarvan vergt echter tijd en resultaten zijn dan ook nog niet terug te zien in de
behandeltermijnen. Er vindt te weinig sturing en prioritering plaats op de doorlooptijden
van de verschillende processtappen bij de behandeling van een Woo-verzoek. Ook is,
zo stelt het rapport, niet duidelijk op welk moment de overheid in staat zal zijn
om de termijnen van de Woo te halen en óf dat in het geheel zal gaan gebeuren.

Daarnaast heeft digitalisering tot nieuwe manieren van communicatie en een exponentiële
groei van informatie geleid. Zo wordt de omvang van de e-mailverzameling alleen al
binnen de Rijksoverheid met naar schatting miljoenen e-mails per dag vergroot. De
hoeveelheid informatie die daardoor op dit moment gecreëerd, ontvangen, beheerd en
bewaard wordt, zorgt daarmee voor een grote uitdaging voor de archivering en voor
de uitvoering van de Woo. In de kabinetsreactie op de adviesrapporten over chatberichtenarchivering
en informatiebeheer is eerder op deze problematiek ingegaan.12 Daarnaast moeten bij een deel van de verzoeken nog oude papieren archieven worden
geraadpleegd en/of zienswijzen worden gevraagd aan – soms vele – derde-belanghebbenden.
Dit zijn arbeidsintensieve en tijdrovende processen.

De onderzoekers concluderen, op basis van het internationaal rechtsvergelijkend onderzoek13, dat Nederland ruime openbaarheidswetgeving kent. Dit betekent dat alle soorten en
aantallen documenten opgevraagd kunnen worden in het kader van een informatieverzoek.
Het feit dat de hoeveelheid informatie die dagelijks gecreëerd wordt gigantisch toeneemt
en niet goed beheerd wordt (bewaren én vernietigen) zorgt in combinatie met de ruime
openbaarheidswetgeving ervoor dat Woo-verzoeken zeer omvangrijk kunnen zijn. Deze
verzoeken leiden tot een grote uitvoeringslast met bijbehorende kosten voor bestuursorganen.
De Woo legt geen beperkingen op en voorziet niet in de mogelijkheid om bij verzoeken
een belangenafweging te maken tussen de maatschappelijke kosten en opbrengsten van
een verzoek. De problematiek met betrekking tot omvangrijke Woo-verzoeken is overigens
niet nieuw; ook onder de Wob was daarvan al sprake.14

Voorbeelden van zeer omvangrijke Woo-verzoeken

Het Ministerie van I&W heeft de afgelopen drie jaar gewerkt aan een Woo-verzoek over de vuurwerkramp Enschede. Bij dit verzoek waren ruim 7.800 uitsluitend fysieke
documenten (archieven) betrokken in de besluitvorming. Het betreffende dossier moest
daardoor handmatig worden ingescand voordat de documenten inhoudelijk beoordeeld en
gesorteerd konden worden. Als gevolg hiervan kon dit Woo-verzoek pas in 2023 worden
afgerond met een zesde deelbesluit.

Een grote gemeente werkt momenteel aan een zeer omvangrijk Woo-verzoek over de correspondentie met een
energieleverancier van de afgelopen 10 jaar (naar schatting 50.000 documenten). Aanleiding
voor dit verzoek is dat verzoeker kosten (enkele honderden euro’s) moest maken om
van bepaalde energievoorzieningen af te stappen.

Bij het Ministerie van BZK is dit jaar een Woo-verzoek afgerond naar informatie bij de Algemene Bestuursdienst (ABD) over beleid en uitvoering
van de ontwikkeling, inkoop, uitvoering en financiële aspecten van opleidingen. Aan
de hand van 3 deelbesluiten zijn binnen een tijdsbestek van 9 maanden hiervoor ruim
22.000 documenten beoordeeld.

Ondanks de overeenstemming die er tussen verzoekers en behandelende ambtenaren bestaat
over best practices op het gebied van contact met de verzoeker en werkwijzen om de
omvang van Woo-verzoeken te beperken, ziet het rapport dat die maar beperkt worden
toegepast. Het rapport constateert daarnaast dat de onvoldoende uitvoering van de
Woo het vertrouwen schaadt, waardoor het proces bemoeilijkt wordt. Verzoekers dienen
een omvangrijk Woo-verzoek in omdat de kennisbehoefte breed is, omdat zij veelal niet
weten welke informatie beschikbaar is of omdat ze niet vertrouwen dat de overheid
een gespecificeerd verzoek oprecht zal behandelen. Dat leidt tot een grote werklast
voor de overheidsorganisatie; het gaat vaak om het inventariseren van honderden of
duizenden documenten, deze beoordelen en openbaar maken.

De Woo draagt, net als voorheen de Wob, bij aan juridisering van de relatie tussen
overheid en burger; wanneer het de overheid niet lukt om termijnen te halen, neemt
de verzoeker juridische stappen, zoals een ingebrekestelling en/of een gang naar de
rechter.

Ten slotte wordt in het rapport gesignaleerd dat ambtenaren ervaren dat ze minder
professioneel kunnen adviseren in hun werk uit vrees dat hun intern schriftelijk verkeer
uit zijn verband wordt getrokken bij openbaarmaking daarvan zonder de juiste context.

6. Hoofdlijnen adviezen

In de invoeringstoets worden verschillende aanbevelingen gedaan om de uitvoering en
uitvoerbaarheid van de Woo te verbeteren. Vervolgens hebben de RC IHH en het ACOI
hierover adviezen uitgebracht. In de kern hebben deze adviezen betrekking op: 1. optimalisatie
van afhandelingsprocessen, 2. het wettelijk kader en 3. overige aanbevelingen. Hieronder
worden de hoofdlijnen van de adviezen beschreven; in bijlage 1 zijn deze adviezen
uitgebreider samengevat. Daarnaast hebben ook verschillende andere partijen rapporten
uitgebracht en aanbevelingen gedaan die betrokken zijn bij deze kabinetsreactie.15

Optimalisatie afhandelingsprocessen

Zowel in de invoeringstoets als in de adviezen van de RC IHH en het ACOI wordt ervoor
gepleit de afhandelingsprocessen van Woo-verzoeken te optimaliseren. De invoeringstoets
adviseert daartoe onder andere de processtappen voor de afhandeling van omvangrijke
Woo-verzoeken te verankeren, zodat daar voor beide partijen (verzoeker en overheidsorganisaties)
verplichtingen uit voortvloeien. In lijn daarmee stelt het ACOI voor dat bestuursorganen
voor de samenwerking een openbare leidraad hanteren, zodat beide partijen weten wat
ze – in alle redelijkheid – van elkaar mogen verwachten. Het ACOI verwacht dat de
afhandeling van de meeste Woo-verzoeken daarmee een stuk soepeler verloopt, ook wanneer
de afhandeling langer duurt en niet alle gevraagde informatie openbaar kan worden.
Deze werkwijze zou landelijk moeten worden ingevoerd door de verplichting om een openbare
leidraad te hanteren op te nemen in een AMvB op grond van artikel 8.7 Woo.

Ook de RC IHH onderschrijft in zijn advies het belang van herinrichting van het Woo-proces,
namelijk als een informatie-gedreven dienstverleningsproces, waarbij informatiespecialisten
een centrale rol zouden moeten spelen. Door bij dit proces gebruik te maken van slimme
hulpmiddelen kunnen grote volumes informatie sneller verzameld, geanalyseerd, opgeschoond,
ontdubbeld, geselecteerd en gelakt worden. De informatiebehoefte van de verzoeker
staat daarbij centraal. Deze werkwijze staat ook wel bekend als «de Groninger aanpak».

Tot slot benadrukken zowel de RC IHH als het ACOI dat het essentieel is dat het betrokken
personeel van de eigen organisatie het vertrouwen, mandaat en middelen krijgt dat
het als experts verdient. Het gaat daarbij om een stevige positie binnen de organisatie
en om hulp en budget voor informatiespecialisten en informatietechnologie.

Wettelijk kader

In de invoeringstoets en de adviezen van de RC IHH en het ACOI worden verschillende
aanbevelingen gedaan die betrekking hebben op het wettelijk kader van de Woo. In de
invoeringstoets wordt geadviseerd om het aantal op te vragen documenten voor niet-beroepsmatige
verzoekers te maximeren tot een bepaald aantal documenten, aparte verdagingstermijnen
te gaan hanteren voor grote en kleine verzoeken en te overwegen om een relatieve uitzonderingsgrond
voor documenten van beperkt belang in te stellen. Met deze wetswijzigingen zou de
uitvoeringslast voor bestuursorganen kunnen worden teruggebracht. In de invoeringstoets
wordt tegelijkertijd geadviseerd om het documentbegrip niet in te perken, omdat de
informatie zelf en niet de informatiedrager (notitie, mail, chat) leidend dient te
zijn. De RC IHH adviseert om, wanneer de overheid haar werk goed verricht, binnen
het proces duidelijkere verantwoordelijkheden voor de verzoeker vast te leggen. Indien
de verzoeker niet meewerkt en zo een disproportionele werklast veroorzaakt, moet een
organisatie het verzoek buiten behandeling kunnen stellen.

Daarnaast wordt in de invoeringstoets aanbevolen om de eisen die gelden voor de antimisbruikbepaling
te verlagen en daarbij onderscheid te maken tussen professionele en particuliere verzoekers.
De RC IHH bepleit in dit kader dat de overheid een verzoeker, wanneer er een zeer
sterk vermoeden van misbruik of oneigenlijk gebruik van de Woo bestaat, zou moeten
kunnen weren of verwijzen naar beter passend informatierecht. Het ACOI geeft in zijn
advies aan het niet eens te zijn met de voorstellen voor wetswijziging in de invoeringstoets
en staat dan ook afwijzend tegenover een verlaging van de eisen die gelden voor de
antimisbruikbepaling, omdat er op dit moment beperkt zicht is op de aard en omvang
van «misbruik» van de Woo en overheidsorganisaties in de regel vaker last zouden hebben
van «oneigenlijk» of «hinderlijk» gebruik van de Woo. Het ACOI bepleit daarom nader
onderzoek te doen naar (ervaren) misbruik en oneigenlijk gebruik van de Woo. Tot slot
wordt in de invoeringstoets geadviseerd om de i-grond te herformuleren.

Overige aanbevelingen

Naast de aanbevelingen die betrekking hebben op de optimalisatie van afhandelingsprocessen
en het wettelijk kader van de Woo wordt nog een aantal andere aanbevelingen gedaan
in de verschillende adviezen:

• Informatiehuishouding: In alle adviezen wordt het belang van de verbetering van de
informatiehuishouding in relatie tot een goede uitvoering van de Woo benadrukt. De
RC IHH verwijst in zijn advies naar de ontwikkeling van de getransformeerde digitale
werkomgeving voor het ontwikkelen van beleid en wet- en regelgeving. Alle belangrijke
informatie wordt binnen deze werkomgeving gecreëerd, bewerkt, gedeeld, becommentarieerd
en geaccordeerd. Het volume van mail en appverkeer zal daarmee sterk afnemen.

• Actieve openbaarmaking: Zowel in de invoeringstoets als het advies van het ACOI wordt
gepleit voor meer actieve openbaarmaking. In de invoeringstoets wordt daarvoor geadviseerd
een handreiking op te stellen voor de inspanningsverplichting actieve openbaarmaking
(artikel 3.1).

• Monitoring: In de invoeringstoets wordt aanbevolen periodiek in kaart te brengen wat
de werklast is die gemoeid is met een goede uitvoering van de Woo. Het ACOI stelt
dat de Staatssecretaris van BZK moet zorgen voor landelijke cijfers over openbaarmaking
op verzoek.

• Onderzoek naar invloed transparantie op individuele ambtenaren: De RC IHH beveelt
aan om langdurig fundamenteel onderzoek te verrichten naar de mogelijke invloed van
transparantie op het handelen van de individuele ambtenaar en daarmee het openbaar
bestuur.

7. Maatregelen

Het kabinet herkent de constateringen van de invoeringstoets en onderschrijft deze.
De uitvoering en uitvoerbaarheid van de Woo staan sterk onder druk. De huidige uitvoeringsproblematiek
vraagt volgens het kabinet dan ook om een stevig en tegelijkertijd evenwichtig pakket
aan maatregelen om deze problematiek op te lossen. Deze maatregelen moeten eraan bijdragen
dat overheidsinformatie beter toegankelijk en sneller openbaar wordt gemaakt. Daarnaast
moeten de maatregelen zorgen voor een betere uitvoerbaarheid van de wet en minder
uitvoeringslasten voor overheidsorganisaties. Vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid
voor de Woo zal ik sturen op een Rijksbrede uniforme implementatie van deze maatregelen
en toezien op de naleving daarvan.

In lijn met de beschreven opgave hebben de maatregelen betrekking op het optimaliseren van afhandelingsprocessen, de behandeling van omvangrijke Woo-verzoeken in relatie tot het wettelijk kader van de
Woo, de verbetering van publieksvoorlichting en bereikbaarheid van overheidsorganisaties,
het informatiebeheer en de actieve openbaarmaking. Tot slot zet ik uiteen hoe het kabinet de voortgang van de uitvoering van deze maatregelen
en de implementatie van de Woo zal monitoren en rapporteren.

In bijlage 2 bij deze brief vindt u een overzicht met een planning van de uitvoering
van de verschillende maatregelen.

7.1 Efficiëntere, navolgbare en responsieve afhandelingsprocessen

Een rode draad in alle adviezen is dat er nog ruimte is voor verbetering van de afhandelingsprocessen
van Woo-verzoeken. Het kabinet deelt deze constatering. Op dit moment zijn afhandelingsprocessen
nog onvoldoende responsief, onduidelijk en te weinig efficiënt ingericht. Daarom neemt
het kabinet maatregelen om de processtappen te optimaliseren en te uniformeren en
de sturing op de afhandeling van Woo-verzoeken te verbeteren. Hiervoor zal een Rijksbreed
uniform en efficiënt afhandelingsproces voor Woo-verzoeken worden ontwikkeld en geïmplementeerd.

Allereerst wil het kabinet dat het afhandelingsproces responsiever wordt ingericht,
door in alle fasen van de behandeling van een Woo-verzoek, conform de aanbeveling
uit de invoeringstoets en de bijbehorende adviezen, de samenwerking tussen de Woo-verzoeker
en het betrokken bestuursorgaan te intensiveren. De invoeringstoets, het ACOI en de
RC IHH adviseren alle om de processtappen voor de afhandeling van Woo-verzoeken duidelijk
vast te leggen.

Het kabinet onderschrijft het belang daarvan. Het nader uitwerken en codificeren van
processtappen kan ervoor zorgen dat verzoeker beter weet wat van het bestuursorgaan
verwacht mag worden en omgekeerd. Met name bij omvangrijke verzoeken ziet het kabinet
mogelijkheden om de afhandeling hiervan te bespoedigen door betere samenwerking met
verzoekers.

Het kabinet zal in een AMvB op grond van artikel 8.7 van de Woo op hoofdlijnen uiteenzetten
hoe de afhandeling van een Woo-verzoek eruitziet en hoe overheidsorganisaties het
contact en de samenwerking met de verzoeker moeten vormgeven. Het kan bijvoorbeeld
gaan om het voeren van regelmatig overleg na indiening van een (omvangrijk) Woo-verzoek
over een nadere afbakening, prioritering en fasering van de informatieverstrekking.
Het kabinet onderschrijft het gestelde in de invoeringstoets dat de inhoud van documenten
centraal dient te staan, los van de verschijningsvorm. Tegelijkertijd kan de inhoudelijke
waarde van documenten wel verschillen. Daarom zal in geval van omvangrijke verzoeken
een prioritering worden gehanteerd, waarbij in eerste instantie documenten die een
bepalende invloed hebben gehad op de besluitvorming (documenten van sleutelfiguren)
en formeel vastgestelde documenten worden verzameld, beoordeeld en verstrekt.

In voornoemde AMvB zal aan nog nader te bepalen bestuursorganen de verplichting worden
opgelegd om in een procesbeschrijving dan wel leidraad de specifieke uitwerking en
beschrijving van hun processen openbaar te maken. Daarbij blijft er voldoende ruimte
voor bestuursorganen om hun eigen uitvoering vorm te geven, zodat reeds bestaande
goede werkwijzen voortgezet kunnen worden en er ruimte is voor maatwerk. Ik zal het
ACOI vragen om hiervoor, in samenwerking met overheidsorganisaties en verzoekers,
een modelprocesbeschrijving dan wel modelleidraad op te stellen waar overheidsorganisaties
gebruik van kunnen maken.

AMvB

• verplichting voor bepaalde bestuursorganen tot het maken van een openbare leidraad/procesbeschrijving

• uitvoeringsregels over de afhandeling van een verzoek, bijvoorbeeld ten aanzien van:

o contact en de samenwerking met de verzoeker

o prioritering bij verzameling, beoordeling en verstrekking van documenten

Leidraad/procesbeschrijving

• eigen specifieke uitwerking en beschrijving van bestuursorgaan over de afhandeling
van een verzoek en de samenwerking met verzoeker

Ten tweede wil het kabinet voor iedereen de mogelijkheid bieden om op een toegankelijke
en laagdrempelige manier een Woo-verzoek in te dienen. Ik heb hiervoor een gebruiksvriendelijk
Woo-formulier laten ontwikkelen. Dit Woo-formulier ondersteunt verzoekers bij het
formuleren van hun Woo-verzoek. Dit Woo-formulier zal rijksbreed geïmplementeerd worden.
Met de koepels van medeoverheden zal ik overleggen of het gebruik hiervan ook voor
medeoverheden zinvol is.

Zodra het Woo-verzoek is ingediend en de informatievraag helder is, gaat de overheidsorganisatie
aan de slag met het zoeken en vinden van informatie. Conform het advies van de RC
IHH, zal het kabinet het te ontwikkelen uniforme Woo-proces herinrichten naar een
meer «informatie-gedreven dienstverleningsproces». Bij ministeries zullen daarvoor
informatiespecialisten ingezet worden. Met behulp van deze gespecialiseerde medewerkers
en door gebruik te maken van technische hulpmiddelen om grote hoeveelheden informatie
te doorzoeken en te vinden, kan de informatievraag van de verzoeker centraal komen
te staan. Dit proces is bovendien gericht op nauwe samenwerking met de verzoeker,
die bij elke stap in het behandelproces betrokken wordt. Hierdoor krijgen verzoekers
meer grip op het proces en wordt de behandeling traceerbaar en transparanter. Verschillende
ministeries hebben daartoe al stappen gezet. Ook zal het kabinet, conform het advies
van het ACOI en de RC IHH, maatregelen treffen om de positie en het mandaat van Woo-behandelaars
te versterken.

De invoeringstoets beveelt aan dat BZK in overleg met het ACOI een handreiking opstelt
voor het gebruik van vertrouwelijke voorinzage door journalisten en andere professionele
verzoekers. Hierdoor kunnen deze verzoekers ongelakte stukken bekijken en aangeven
welke documenten relevant zijn voor hun Woo-verzoek. Ik onderschrijf dat het zinvol
kan zijn om vertrouwelijke voorinzage vaker te gebruiken. Het ACOI heeft aangekondigd
dit jaar een richtsnoer voor vertrouwelijke voorinzage uit te brengen.16 Aan de hand van dit richtsnoer wil ik bezien hoe dit instrument nader vormgegeven
en vaker ingezet kan worden. Uiteraard leent bepaalde informatie zich niet voor vertrouwelijke
voorinzage, zoals bijvoorbeeld gerubriceerde, bedrijfsvertrouwelijke of medische informatie.

7.2 Omvangrijke verzoeken in relatie tot het wettelijk kader Woo

Het kabinet verwacht dat met de hierboven aangekondigde maatregelen het afhandelingsproces
verbeterd kan worden. Echter, de uitvoeringslast bij omvangrijke verzoeken kan nog
steeds (te) groot blijven, zeker wanneer een verzoek ook betrekking heeft op chatberichten,
concepten en mail. Hoewel met de voorziene centrale opslag van mail en de archivering
van chatberichten de zoektijd ten behoeve van de behandeling van Woo-verzoeken mogelijk
zal verminderen, zal de behandeling van een verzoek in dat geval nog altijd meer tijd
vergen dan de wettelijk voorgeschreven termijnen in de Woo.

Uit internationaal rechtsvergelijkend onderzoek blijkt dat de wetgeving van andere
Europese landen begrenzingen en beperkingen oplegt aan informatieverzoeken; de Woo
kent dergelijke bepalingen niet. Zo kennen Duitsland en Estland begrenzingen aan onredelijk
omvangrijke Woo-verzoeken die de uitvoering van publieke taken frustreren of onredelijk
hoge kosten met zich meebrengen. Ook in de invoeringstoets worden verschillende aanbevelingen
gedaan tot het aanbrengen van begrenzingen of inperkingen, zoals het maximeren van
het aantal op te vragen documenten en het instellen van een relatieve uitzonderingsgrond.
Daarnaast wordt aanbevolen om verschillende termijnen te hanteren al naar gelang de
omvang van een verzoek en de eisen te verlagen voor de antimisbruikbepaling. Voor
deze maatregelen is een wetswijziging nodig. Met een AMvB of procesbeschrijving dan
wel leidraad kunnen immers géén inperkingen of begrenzingen worden aangebracht aan
de Woo.

Het kabinet ziet, met name vanwege de uitvoeringsproblematiek als gevolg van omvangrijke
Woo-verzoeken, de noodzaak om een onderzoek te starten naar de concrete uitvoeringslasten,
kosten en (benodigde) capaciteit voor de uitvoering van de Woo. Op basis hiervan kan
een volgend kabinet besluiten wat adequate maatregelen zijn, met inbegrip van aanpassingen
van het wettelijk kader, om de Woo beter uitvoerbaar te maken. De wetsevaluatie conform
artikel 8.9 van de Woo wordt eind 2025 gestart, omdat de actieve openbaarmaking dan
naar verwachting voldoende in uitvoering is om ook dat onderdeel te kunnen evalueren.

Het ACOI stelt dat het bij (zeer) omvangrijke of complexe verzoeken niet redelijk
is om van overheidsorganisaties te verwachten dat zij hier uitvoering aan geven zonder
enige vorm van reële en oprechte medewerking van de verzoeker. De overheidsorganisatie
wordt dan niet in staat geacht te voldoen aan de verplichting van artikel 4.2a Woo
om met verzoeker «in overleg te treden» over prioritering. Het ACOI meent dat de overheidsorganisatie
in dergelijke uitzonderingssituaties over moet kunnen gaan tot formele opschorting
van de termijn voor onbepaalde tijd.

Het kabinet onderschrijft met het ACOI dat, wanneer een verzoeker onvoldoende meewerkt
om een omvangrijk verzoek af te bakenen, het bestuursorgaan hieraan consequenties
kan verbinden voor wat betreft de beslistermijnen. Zoals het ACOI terecht aangeeft
heeft de wetgever het belang van overleg expliciet erkend met het bij amendement opnemen
van de verplichting zoals opgenomen in artikel 4.2a Woo. Het voeren van overleg impliceert
samenwerking bij de afhandeling van het omvangrijke verzoek. Zoals in de toelichting
bij de Woo opgenomen «zullen verzoekers zich moeten realiseren dat het recht op informatie niet inhoudt dat een
bestuursorgaan tot het onmogelijke is gehouden».

Tot slot constateert het kabinet ook dat overheidsorganisaties te maken kunnen krijgen
met misbruik of oneigenlijk gebruik van de Woo.17 Overheidsorganisaties geven aan dat zij, ondanks het bestaan van een antimisbruikbepaling
onder de Woo, moeilijk met dergelijke verzoeken om kunnen gaan. De RC IHH geeft in
dit kader aan dat een overheidsorganisatie, bij een zeer sterk vermoeden van misbruik
of oneigenlijk gebruik van de Woo, een verzoeker zou moeten kunnen weren of verwijzen
naar beter passend informatierecht. Het kabinet is het met dit advies van de RC IHH
eens. Om die reden zal ik met onder andere de koepels van de medeoverheden in gesprek
gaan over hoe hiermee moet worden omgegaan en wat hiervoor nodig is.

7.3 Verbetering van de publieksvoorlichting en bereikbaarheid

Het kabinet vindt het belangrijk dat de informatiebehoefte van verzoekers meer centraal
wordt gesteld. In veel gevallen kan de informatiebehoefte van een verzoeker op een
snellere en laagdrempeligere manier worden vervuld dan met een Woo-verzoek, bijvoorbeeld
in de vorm van een burger- of persvraag. Daarom wil het kabinet maatregelen nemen
om de »noodzaak» voor een Woo-verzoek te verkleinen. Om die reden heb ik de publieksvoorlichting
over de Woo op Rijksoverheid.nl reeds verbeterd.

Ook wil het kabinet de bereikbaarheid en toegankelijkheid van overheidsorganisaties
verbeteren. Hiervoor ziet het kabinet een centrale rol weggelegd voor de Woo-contactpersonen.18 Iedere overheidsorganisatie heeft een of meerdere van zulke Woo-contactpersonen die
op een laagdrempelige, toegankelijke en snelle manier vragen kunnen beantwoorden over
de beschikbaarheid van publieke informatie. Het is daarbij van belang dat zij goed
bereikbaar zijn. Om die reden zal ik de verplichting om de bereikbaarheidsgegevens
van de Woo-contactpersoon te publiceren zo snel mogelijk in werking laten treden.19 Daarnaast zal ik overheidsbrede trainingen ontwikkelen voor Woo-contactpersonen.
Dit moet ervoor zorgen dat meer informatievragen op een laagdrempelige wijze afgehandeld
kunnen worden en het contact tussen overheidsorganisaties en verzoekers verbetert.

7.4 Beter informatiebeheer als randvoorwaarde voor een goed werkend openbaarheidsstelsel

Het op orde zijn van de informatiehuishouding is randvoorwaardelijk voor een goede
uitvoering van de Woo. Onder de Woo kunnen alle soorten en aantallen documenten opgevraagd
worden in het kader van een informatieverzoek. Het is daarom van essentieel belang
dat overheidsorganisaties hun informatie goed beheren en goed uitvoering geven aan
de Archiefwet. Dit betekent dat informatie die bewaard dient te worden voldoet aan
de daartoe gestelde eisen en informatie die vernietigd dient te worden ook daadwerkelijk
vernietigd wordt. Zonder een goede uitvoering van de Archiefwet, is een goede uitvoering
van de Woo per definitie niet mogelijk. Het is daarom van belang dat deze wetten en
de uitvoering daarvan goed op elkaar aansluiten en elkaar versterken.

Als gevolg van digitalisering is de hoeveelheid overheidsinformatie die dagelijks
gecreëerd wordt gigantisch toegenomen en is deze verspreid over allerlei soorten digitale
systemen. Niet alle digitale systemen zijn van nature goed geschikt en ingericht op
duurzame toegankelijkheid, waardoor overheidsinformatie in die systemen niet goed
kan worden beheerd. Deze systemen kunnen moeilijk of niet worden doorzocht; hierbij
speelt autorisatie ook een belangrijke rol. Hierdoor blijft overheidsinformatie die
op termijn vernietigd moet worden rondzwerven in de diverse systemen en neemt het
zoeken naar informatie veel tijd in beslag aangezien dit niet centraal kan, maar per
digitaal systeem gebeurt. Ik ben met mijn collega-bewindspersoon van OCW in gesprek
om te bezien op welke wijze we ervoor kunnen zorgen dat de Woo en de Archiefwet (in
de uitvoering) beter op elkaar kunnen aansluiten, bijvoorbeeld waar het gaat om de
waardering, selectie en vernietiging van informatie zowel in het kader van archivering
(de Archiefwet) als van openbaarmaking (de Woo). Daarnaast is recent aan het wetsvoorstel
voor de nieuwe Archiefwet een artikel toegevoegd dat de algemene rijksarchivaris in
staat zal stellen om in overeenstemming met de Minister van BZK normen te stellen
voor de eenheid, de kwaliteit of de doelmatigheid van de duurzame toegankelijkheid
van documenten. Dit gaat helpen bij de praktische toepassing voor de omgang met bijvoorbeeld
e-mail, metadata of digitale vernietiging.20

Het wetsvoorstel om de Archiefwet te moderniseren (Nieuwe Archiefwet) beoogt dat overheidsorganisaties
digitale stukken beter kunnen archiveren. Het kabinet wil het belang van dit wetsvoorstel,
ook in het kader van een betere uitvoering van de Woo, nogmaals onderstrepen.

In het kader van de uitvoering van het Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding
lopen verschillende initiatieven om de informatiehuishouding van het Rijk te verbeteren,
waaronder:

• het op- en vaststellen van beleid, werkprocessen en faciliteiten voor het archiveren
van e-mail, chatberichten, concepten en social media accounts;

• de inzet van model selectielijsten voor de Rijksdienst, waardoor rijksbreed eenzelfde
methodiek voor selectie, waardering en vernietiging kan worden toegepast op moeilijk
beheersbare informatiestromen als e-mail en chat;

• het rijksbreed vaststellen en implementeren van de standaard voor Metagegevens voor
duurzaam toegankelijke overheidsinformatie (MDTO);

• de ontwikkeling van een nieuwe werkomgeving waarin archivering en open by design is
ingericht. Dit betekent dat tijdens het ontwerpen, kopen, bouwen, inrichten en/of
aanpassen van informatiesystemen ook maatregelen worden geïmplementeerd waardoor de
informatie in het systeem duurzaam toegankelijk wordt en blijft. Dit is cruciaal,
om vanaf het moment van creatie of ontvangst grip te krijgen op nieuwe informatie;

• de monitoring en controle op de naleving van de Archiefwet.

7.5 Meer informatie actief openbaar en vindbaar

Het kabinet zal de komende jaren meer inzetten op actieve openbaarmaking. Sinds de
inwerkingtreding van de Woo is gewerkt aan de voorbereidingen die gezamenlijk met
de koepels van medeoverheden plaatsvinden voor de actieve openbaarmaking van de zeventien
verplichte informatiecategorieën. Ik zal uw Kamer op korte termijn in een separate
brief informeren over het moment waarop de verplichting tot actieve openbaarmaking
zal ingaan voor de verschillende categorieën. Zoals reeds aan uw Kamer gemeld, zal
de verplichting voor de eerste categorieën op 1 november van dit jaar in werking treden.21 Overigens maken verschillende overheidsorganisaties bepaalde categorieën informatie
op dit moment al onder de inspanningsverplichting actief openbaar.22

Naast de zeventien bij wet verplicht gestelde informatiecategorieën wil het kabinet
ook andere informatie meer actief openbaar maken. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan
over dossiers waar veel publieke belangstelling voor is. Het kabinet zal daarvoor
nader beleid ontwikkelen ter uitvoering van artikel 3.1 van de Woo (inspanningsverplichting).
In dit kader zal ik het ACOI vragen om een advies rondom actieve openbaarheid en de
invulling van artikel 3.1 van de Woo.

Met dit nader te ontwikkelen beleid wil het kabinet beter inspelen op de informatiebehoefte
vanuit de samenleving. Verschillende bestuursorganen geven hier in de praktijk al
uitvoering aan, zoals het Ministerie van LNV rondom het stikstofdossier. Daarnaast geeft het Ministerie van Financiën concrete invulling aan de inspanningsverplichting
in de visie Openheid en Transparantie 2026 en lopen er bij verschillende ministeries pilots en trajecten om proactief steeds
meer documenten openbaar te maken. Ook de gemeente Amsterdam publiceert in het kader
van de inspanningsverplichting op Open.Amsterdam.nl over inhoudelijke thema’s waar veel vraag naar is, zoals erfpacht of preventief fouilleren.

In de invoeringstoets wordt geadviseerd om een handreiking op te stellen over de invulling
van de inspanningsverplichting (artikel 3.1). In lijn met deze aanbeveling zal de
reeds bestaande handreiking Actief openbaar maken doe je zo! worden vernieuwd. De huidige handreiking richt zich alleen op het Rijk. De nieuwe
handreiking zal ik zo opstellen dat die ook toepasbaar is voor andere overheden. Daarnaast
zal de bestaande handreiking aangevuld worden met best practices. Het is van belang
dat de handreiking ook gedragen wordt en goed toepasbaar in de praktijk is. De actualisatie
van de handreiking zal ik dan ook in samenwerking met bestuursorganen vormgeven.

Het kabinet vindt het van belang dat, zodra documenten openbaar gemaakt worden, deze
ook voor iedereen vindbaar en doorzoekbaar zijn (duurzaam digitaal toegankelijk).
Op die manier heeft het openbaar maken van informatie ook de meeste meerwaarde. Uit
recent onderzoek van de Universiteit van Amsterdam, uitgevoerd in opdracht van het
ACOI, blijkt dat op dit moment nog veel documenten gepubliceerd worden die niet worden
gevonden in zoekmachines en niet goed doorzocht kunnen worden door computersoftware.23 Dit heeft tot gevolg dat gepubliceerde informatie moeilijk vindbaar en herbruikbaar
is. Dit moet beter.

In het kader van het Actieplan Open Overheid wordt daarom bijvoorbeeld in samenwerking
met de Universiteit van Amsterdam gewerkt aan het publiceren van Woo-dossiers volgens
de FAIR-principes: Findable (vindbaar), Accessible (toegankelijk), Interoperable (uitwisselbaar)
en Reusable (herbruikbaar). Dit draagt onder andere bij aan een betere doorzoekbaarheid
van documenten.

7.6 Monitoring, sturing en rapportage

In lijn met de invoeringstoets en het advies van het ACOI, wil het kabinet meer, beter
en actueler inzicht hebben en kunnen bieden in de uitvoering van de Woo en de afhandeling
van Woo-verzoeken. Dat zorgt niet alleen voor een beter zicht op hoe het staat met
de uitvoering van de Woo, maar vergroot ook de mogelijkheden van sturing op het afhandelingsproces.
Door vanaf 2023 jaarlijks in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk (JBR) te rapporteren
over de afhandeling van Woo-verzoeken zijn op dit gebied al stappen gezet. De komende
periode wil het kabinet verdere stappen zetten op dit gebied.

Allereerst laat ik op dit moment een rijksbreed dashboard Woo ontwikkelen. Dit dashboard
moet periodiek inzicht bieden in de afhandeling van Woo-verzoeken bij het Rijk. Een
eerste versie van dit dashboard moet vanaf 1 januari 2025 publiek toegankelijk zijn.
In eerste instantie wordt het dashboard samengesteld uit bestaande rapportagegegevens
(JBR en motie-Omtzigt24). Op termijn wordt bezien of, en zo ja, op welke wijze dit dashboard doorontwikkeld
kan worden, bijvoorbeeld door de scope (medeoverheden) of de rapportagegegevens (actieve
openbaarmaking of cijfers over gebruikerstevredenheid) te verbreden. Daarnaast zullen
ministeries eigen (interne) departementale dashboards inrichten om beter te kunnen
sturen op de afhandeling van verzoeken.

Het kabinet vindt het ook van belang dat individuele bestuursorganen inzichtelijk
rapporteren over de wijze waarop zij zelf uitvoering geven aan de Woo. Artikel 3.5
van de Woo schrijft voor dat bestuursorganen in hun begroting en jaarverslag hier
aandacht aan besteden (de zogeheten openbaarheidsparagraaf). Hierdoor kunnen gekozen
vertegenwoordigers, burgers en journalisten controleren hoe individuele bestuursorganen
uitvoering geven aan de Woo. In de huidige Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) zijn
hier al modellen voor opgenomen. Deze modellen hebben een verplichtend karakter voor
Rijksorganisaties en kunnen ook door andere bestuursorganen gehanteerd worden. De
komende periode zullen deze modellen worden doorontwikkeld.

Over de aanbeveling van de RC IHH om langdurig fundamenteel onderzoek te verrichten
naar de mogelijke invloed van transparantie op het handelen van de individuele ambtenaar
en daarmee het openbaar bestuur zal ik in gesprek gaan met de Groepsondernemingsraad
Rijk (GOR).

Tot slot zal ik met de Auditdienst Rijk en de ministeries in gesprek gaan om begin
2026 te kunnen rapporteren over de stand van zaken met betrekking tot (het optimaliseren
van) de Woo-processen bij de ministeries.

8. Tot slot

Openbaarheid is een fundament onder onze democratische rechtsstaat. Het belang van
het realiseren van een meer open overheid kan dan ook niet genoeg benadrukt worden
en blijft een dagelijkse opgave voor het gehele openbaar bestuur. Tegelijkertijd is
het ook van essentieel belang dat wet- en regelgeving goed uitvoerbaar is en overheidsorganisaties
in staat zijn hun publieke taken goed uit te voeren. Met de maatregelen in deze brief
wil het kabinet stappen zetten naar een goed werkend openbaarheidsstelsel, zowel voor
individuele verzoekers, overheidsorganisaties als de samenleving als geheel. Het is
van belang om hierbij gezamenlijk op te trekken. Het kabinet zal daarom periodiek
in gesprek blijven gaan met journalisten, maatschappelijke organisaties, de wetenschap
en burgers over (de uitvoering van) de Woo. Alleen op die manier kunnen we zowel de
gewenste als een goed functionerende open overheid realiseren.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen

Bijlagen

Volgnummer

Naam

Informatie

1

Samenvatting adviezen

 

2

Tijdlijn maatregelen