Brief regering : Verhogen productievermogen instandhouding Rijkswaterstaat-netwerken

Nr. 139 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2024

Nederland staat voor de grootste instandhoudingsopgave van het hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet
en hoofdwatersysteem ooit. De huidige infrastructuur is op leeftijd en wordt intensief
gebruikt. In 2023 is daarom besloten tot een verschuiving van financiële middelen
en personele capaciteit naar instandhouding, aanvullend op de extra vrijgemaakte middelen
uit het coalitieakkoord van het kabinet Rutte IV (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77). Met deze middelen zet het Ministerie van IenW de komende jaren met prioriteit in
op het realiseren van een veilig, robuust en betrouwbaar hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet
en hoofdwatersysteem. Dat biedt zekerheid voor gebruikers, marktpartijen en uitvoerders.
De Kamer is hierover via meerdere brieven1 en tijdens verschillende overleggen2 geïnformeerd. In de beantwoording op Kamervragen van het lid Grinwis tijdens het
notaoverleg MIRT3 is reeds in beeld gebracht welke projecten IenW zoal aan kan gaan pakken met de aanvullend
beschikbaar gestelde middelen.

De noodzaak van het vergroten van de maakbaarheid – de maximale productie die Rijkswaterstaat
(in samenwerking met de markt) kan realiseren bij de gegeven omvang van de organisatie –
is richting de Kamer meermaals onderstreept. Immers, alle plannen moeten wel uitgewerkt
en uitgevoerd worden. Er moet slimmer en efficiënter worden gewerkt om ondanks de
grenzen aan capaciteit bij Rijkswaterstaat en de markt de productie te laten groeien.
Het streven is een trendmatige groei van het productievolume te realiseren van ongeveer
twee miljard naar drie miljard euro per jaar voor de instandhouding van de Rijkswaterstaat-netwerken
in de periode tot 2030.

Met deze brief wordt de Kamer geïnformeerd over de aanpak voor het vergroten van de
maakbaarheid en de voortgang hiervan. Twee rapporten die deze aanpak ondersteunen
en de urgentie van de maakbaarheidsvergroting benadrukken zijn bijgevoegd. Ten eerste
het eindrapport van de validatie budgetbehoefte instandhouding infrastructuur, dat
in maart 2024 is opgeleverd door onderzoeksbureau Rebel Group. Het eindrapport bestaat
uit een managementrapport, een uitgebreid analyserapport en dertien onderliggende
bijlagen. Het managementrapport en het analyserapport zijn bijgevoegd. Dit validatieonderzoek
is verricht voor de netwerken in beheer bij Rijkswaterstaat4: het hoofdwegennet, het hoofdvaarwegennet en het hoofdwatersysteem. Ook het basiskwaliteitsniveau
voor de Rijkswaterstaat-netwerken en de voorziene besparingsmaatregelen zijn gevalideerd
als onderdeel van dit onderzoek.

Ten tweede het rapport Instandhouding voorop! dat in januari 2024 is opgeleverd door de onafhankelijke adviesgroep «Ontwikkeling
en instandhouding van infrastructuur in beheer bij IenW» (hierna adviesgroep).

Verhoging van productie: meer instandhoudingsmaatregelen uitvoeren

Aan de hand van de volgende drie onderwerpen wordt toegelicht hoe de verhoging van
de productie verder vorm krijgt: een basiskwaliteitsniveau als stabiel, langjarig
en robuust onderhoudsniveau voor de Rijkswaterstaat-netwerken, een meerjarenafspraak
instandhouding tussen IenW en Rijkswaterstaat voor meer ruimte en continuïteit in
de uitvoering en als derde efficiënter (samen)werken in de gehele keten met professionalisering
van het assetmanagement.

Basiskwaliteitsniveau (BKN): stabiel, langjarig en robuust

In de Kamerbrief van 17 maart 20235 is de Kamer geïnformeerd over het basiskwaliteitsniveau. Het BKN geeft aan waar een
weg, vaarweg of waterwerk in de basis aan moet voldoen om gebruikers en belanghebbenden
goed te kunnen blijven bedienen en vormt de basis van de instandhoudingsopgave. Hiermee
wordt voor het hele land een toekomstvast fundament gelegd, krijgen gebruikers en
marktpartijen die betrokken zijn bij instandhouding zekerheid en blijven de netwerken
ook in de toekomst betaalbaar en betrouwbaar. Als uitwerking van het BKN zijn er maatregelen
voorzien om budget en prestaties meer in evenwicht te krijgen. Het basiskwaliteitsniveau
voor de Rijkswaterstaat-netwerken inclusief de voorgestelde besparingsmaatregelen
is gevalideerd door Rebel Group.

Rijkwaterstaat is met de implementatie van het BKN gestart. De validatie geeft aanleiding
om de maatregel verlichting op een meer kosteneffectieve manier vorm te geven. Daarnaast
is bij het groenbeheer een aantal aanpassingen nodig om te borgen dat de veiligheid
niet in het geding komt. De besparing valt hiermee iets lager uit. De extra opgave
die hieruit voortvloeit loopt mee in de onderzoeken die, zoals gemeld in de kamerbrief
van 17 maart 2023, reeds zijn gestart om ook voor de toekomst de netwerken betaalbaar
te houden. Zo nodig worden alternatieve maatregelen geïmplementeerd om besparingsverliezen
te voorkomen.

Meerjarenafspraak instandhouding: ruimte voor de uitvoering

Sinds 1 januari 2024 werkt Rijkswaterstaat vanuit een meerjarenafspraak met IenW over
instandhouding die doorloopt tot en met 2030. De gewenste prestaties en bijbehorende
budgetten voor zowel exploitatie, onderhoud en vernieuwing zijn gebundeld in één afspraak.
Het basiskwaliteitsniveau vormt hiervoor de basis. In lijn met de adviezen uit het
rapport Instandhouding voorop! zet IenW in op het stabiel houden van het basiskwaliteitsniveau en de afspraak. De
essentie daarbij is een voortrollende instandhoudingsprogrammering die tenminste acht
jaar vooruitkijkt. Hierdoor ontstaat meer continuïteit in de opgave en krijgen Rijkswaterstaat
en de markt ruimte om de instandhoudingsopgave efficiënter te organiseren.

Efficiënter (samen)werken: vitale infrasector en professioneel assetmanagement

Ook is een transitie in gang gezet waarmee drie condities in de infrasector worden
verbeterd. Hierover is de Kamer geïnformeerd in de Kamerbrief van 1 juni 20236. Het eerste doel is een infrasector waarin tussen opdrachtgever en opdrachtnemer
beter en intensiever wordt samengewerkt gericht op het zo goed mogelijk benutten van
de beschikbare expertise. Het tweede doel is een sector die financieel gezond is en
waarbij projectrisico’s goed worden beheerst. Het derde doel is om het innovatief
en lerend vermogen in de sector te versterken. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de
snelle ontwikkelingen op het gebied van data en digitalisering. Er wordt gestreefd
deze veranderdoelen zo snel als mogelijk te realiseren. Dit kan alleen als met meerjarig
perspectief intensief en goed tussen opdrachtgever en opdrachtnemer wordt samengewerkt.
De meerjarenafspraak op instandhouding biedt de hiervoor benodigde ruimte en continuïteit.

Samen met betrokken marktpartijen wordt vorm gegeven aan deze verandering, onder andere
door nieuwe vormen van projectvoorbereiding, -uitvoering en aanbesteding. Hiertoe
werkt Rijkswaterstaat met productiestraten op het gebied van bruggen, sluizen, damwanden
en tunnels, om de opgave te standaardiseren en de capaciteit zo efficiënt mogelijk
in te zetten. Daarnaast blijft Rijkswaterstaat inzetten op de toepassing van de tweefasenaanpak7, de portfolio aanpak, en op nieuwe vormen van onderhouds- en dienstencontracten.
Zo wordt nu gewerkt aan een portfolioaanpak tunnels Zuid-Holland en een bruggenportfolio.

Met het ontwikkelplan assetmanagement wordt daarnaast het assetmanagement voor de
Rijkswaterstaat-netwerken doorontwikkeld. De Kamer is hierover in december 2020 geïnformeerd8 en ontvangt periodiek voortgangsrapportages. Het ontwikkelplan beoogt het assetmanagement
zodanig te ontwikkelen dat IenW overtuigende en goede beslisinformatie kan opleveren
om te komen tot een betrouwbare, voorspelbare en eenduidige programmering, planning
en uitvoering van instandhoudingsmaatregelen.

De ambitie is dat Rijkswaterstaat conform afspraak eind 2025 in lijn met de internationale
standaard werkt, de ISO-55001. De beheersing moet dan op het niveau liggen dat voldoende
is voor certificering, terwijl de verbetering continu doorgaat. Periodiek wordt de
voortgang geëvalueerd, zodat leerervaringen kunnen worden benut in de volgende stap.

Totale instandhoudingsbehoefte en maakbaarheid

De dit voorjaar opgeleverde validatie is een vervolg op de validatie die in 2020 is
uitgevoerd door PwC|Rebel. Het validatierapport geeft een verdere kwantitatieve onderbouwing
van de maakbaarheidsvergroting die nodig is om de bestaande prioriteiten bij instandhouding
volledig uit te kunnen voeren. De uitkomsten uit het rapport sluiten aan bij de toezegging
aan het lid Grinwis (tijdens het Notaoverleg MIRT van 23 januari 2024) om inzicht
te geven in de instandhoudingsopgave van de netwerken.9

Validatie BKN en vernieuwen

De validatie van de budgetbehoefte instandhouding infrastructuur bevestigt het beeld
dat de omvang van de instandhoudingsopgave groter is dan wat de uitvoeringsorganisatie
nu aankan. De groei van de opgave ligt met name in het vernieuwen van areaal dat het
einde van de technische levensduur bereikt. De ontwikkelingen in de omvang van de
exploitatie en onderhoudsopgave zijn beheersbaar – mede door de BKN-besparingsmaatregelen
en de ingezette maatregelen ter vergroting van de productie. In onderstaande figuur10 uit het validatierapport is de opbouw van de totale instandhoudingsbehoefte11 voor het BKN weergegeven inclusief de door Rebel Group gedane beperkte bijstellingen.
Uit de figuur wordt ook zichtbaar dat het beschikbare budget (rode lijn) over enkele
jaren uitstijgt boven de maakbaarheid (gele lijn).

Figuur 1: Gem. jaarlijkse integrale budgetbehoefte, beschikbaar budget en maakbaarheid1

1 Na validatie, prijspeil 2023, in € mln. De prognose van de budgetbehoefte is met
onzekerheden omgeven.

De focus is daarom de maakbaarheid en productie ook na 2030 flink te vergroten zodat
het beschikbare budget ook ingezet kan worden voor de benodigde instandhoudingsopgave.
Totdat dit niveau bereikt is, is terughoudendheid geboden met nieuwe aanvullende beleidsmatige
wensen zoals ook het rapport Instandhouding voorop! benadrukt. Voor het vergroten van de maakbaarheid heeft IenW maatregelen in gang
gezet. Tevens is een externe adviesgroep om advies gevraagd. Tot het moment waarop
de maakbaarheid boven het beschikbare budget komt, zal extra budget voor instandhouding
geen sluitende oplossing zijn. Simpelweg omdat de uitvoeringsorganisatie het extra
budget dan niet kan omzetten in extra productie.

Dit geldt in het bijzonder voor de vernieuwingsopgave. Rebel Group ondersteunt de
berekening van de theoretische opgave uit het Prognoserapport Vervanging en Renovatie12 en geeft hierbij nadere duiding. Daarbij worden de in het prognoserapport genoemde
onzekerheden niet weggenomen.

Door het productievolume te vergroten wordt het aandeel vernieuwingsprojecten dat
niet tijdig doorgang kan vinden zoveel mogelijk beperkt. Tijdige uitvoering van projecten
voorkomt dat er beperkingen moeten worden gesteld aan de beschikbaarheid van de netwerken
en het voorkomt dat er meer ongeplande hinder voor de gebruikers ontstaat.13 Het keuzevraagstuk welke vernieuwingsprojecten wel of niet tijdig doorgang vinden
dient zich op het hoofdwegennet en hoofdvaarwegennet eerder aan dan op het hoofdwatersysteem.
Rebel Group concludeert dat de constructieve veiligheid wel gewaarborgd blijft, al
dan niet in combinatie met beperkende maatregelen zoals aslastbeperkingen.

Validatie stand uitgesteld onderhoud

Rebel Group heeft eveneens een validatie uitgevoerd van de in 2022 opgeleverde «quickscan
uitgesteld onderhoud» door Horvat & Partners. Daarbij zijn de meest recente programmeringsgegevens
betrokken en tevens de effecten van het BKN.

Uitgesteld onderhoud betreft onderhoudsmaatregelen die later worden uitgevoerd dan
het geadviseerde onderhoudsjaar. De omvang van het uitgesteld onderhoud zal nooit
helemaal naar nul gaan omdat vanuit het oogpunt van productieverhoging en hinderbeperking
onderhoudswerkzaamheden aan verschillende objecten gecombineerd kunnen worden. De
ruimte voor uitstel is echter niet onbegrensd. Wanneer onderhoud te lang wordt uitgesteld,
neemt de kans op een incident, calamiteit of verstoring toe. Evenals de kosten van
het onderhoud. Ook kunnen inspecties technisch urgent onderhoud aan het licht brengen
waarvoor de ruimte tot uitstel beperkt is. Uitgesteld onderhoud als indicator maakt
dit onderscheid niet eenduidig, waardoor het van beperkte informatieve waarde is in
de sturing op de instandhoudingsopgave. Monitoring en verantwoording gebeurt daarom
aan de hand van de technische staat van de infrastructuur en de omvang en impact van
de verstoringen, incidenten en calamiteiten. Dat is voor de gebruikers van de infrastructuur
wat telt.

Rebel Group constateert dat in de periode tot en met 2026 het uitgesteld onderhoud
oploopt. Over alle netwerken bezien zit het grootste deel van het uitgesteld onderhoud
in kunstwerken: met name in vaste bruggen, beweegbare bruggen en tunnels. Gezien de
relatief lange levensduur van deze objecten leidt het uitgesteld onderhoud op kunstwerken
niet direct tot veiligheidsrisico’s. Indien nodig neemt Rijkswaterstaat tijdig beheersmaatregelen,
zoals een snelheidsverlaging of een gebruiksbeperking.

Toelichting op rapport adviesgroep: Instandhouding voorop!

In Nederland geeft de keten van politiek, beleid, uitvoeringsorganisaties en marktpartijen
vorm aan de ontwikkeling en instandhouding van de Rijksinfrastructuur. Een door IenW
ingestelde onafhankelijke adviesgroep «Ontwikkeling en instandhouding van infrastructuur
in beheer bij IenW» heeft bezien of er verbetermogelijkheden in de hele keten zijn.

De adviesgroep constateert dat dit in de hele keten het geval is en komt tot een zevental
samenhangende adviezen. Allereerst dient IenW onomwonden prioriteit te geven aan de
instandhouding van de bestaande infrastructuur. Ten tweede wordt geadviseerd met de
ketenpartners een visie op te stellen die uiting geeft aan de urgentie. Verder is
een stabiel meerjarenplan instandhouding nodig waarbij Rijkswaterstaat ook de middelen
krijgt om dit plan uit te voeren. Onderdeel van het plan is meer projectoverstijgend
werken, waarbij zowel bij opdrachtgevers als opdrachtnemers dealflow wordt gegenereerd
door het vastleggen van portfolio’s met werkzaamheden die door repetitie en standaardisatie
efficiënt en effectief kunnen worden uitgevoerd. Ten vijfde dient gezorgd te worden
voor een langjarige balans tussen de instandhoudingsbehoefte, het productievermogen
van de keten en de beschikbare budgetten. Zowel kortetermijnoplossingen om het zicht
op het areaal te verbeteren, als de ontwikkeling van assetmanagementsystemen op operationeel
niveau zijn hiervoor nodig. En tot slot het advies, om het productievermogen van de
keten door vermindering van het aantal schakels in de keten te verhogen en het aantal
interne kaders, controles en audits te verminderen

De adviesgroep benadrukt dat de instandhoudingsopgave met de grootst mogelijke urgentie
en prioriteit moet worden opgepakt. Anders lopen achterstanden verder op en kan later
alleen nog met rigoureuze maatregelen en tegen enorme kosten worden ingegrepen.

Reactie IenW op beide rapporten

IenW omarmt de adviezen en aanbevelingen uit beide rapporten. Deze zijn in lijn met
de ingang gezette acties en onderstrepen de noodzaak om de koers op instandhouding
met kracht door te zetten. De focus tot 2030 is dat Rijkswaterstaat en de markt het
beoogde productievolume van drie miljard per jaar gaan bereiken, zodat Rijkswaterstaat
voortaan 8 jaar vooruit kan programmeren en zo een stabiel meerjarenplan instandhouding
bereikt.

Met de validatie van Rebel Group en de conclusies van de onafhankelijke adviesgroep
worden de reeds met de Kamer gedeelde beelden bevestigd. Daarnaast onderschrijft IenW
het belang om vanuit politiek, economisch en maatschappelijk oogpunt instandhouding
meer prioriteit te geven, waar het rapport Instandhouding voorop! toe oproept.

Tegelijkertijd is de instandhoudingsopgave omgeven met onzekerheden die ook na de
validatie uitgevoerd door Rebel Group blijven bestaan. Ook staat vast dat uitstellen
van onderhoud en vernieuwing zal leiden tot meer verstoringen en ongeplande hinder.
Dit raakt aan de bereikbaarheid en schaadt onze economie – soms is het al zichtbaar
en merkbaar op de netwerken.

Tot slot

De inzet is om de instandhouding van de Rijkswaterstaat-netwerken blijvend te garanderen.
De beschreven maatregelen die tijdens deze kabinetsperiode zijn genomen vormen een
belangrijke basis hiervoor. Het is aan een nieuw kabinet om te besluiten hoe verder
invulling wordt gegeven aan de groeiende opgave.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers