Brief regering : Verkenning van eventuele vervolgstappen ten aanzien van waswater lozingen door schepen uitgerust met zwavelscrubbers

Nr. 454
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2024

Op 8 december 2022 is toegezegd1 om de Kamer einde 2023 te informeren over de verkenning van eventuele vervolgstappen
ten aanzien van waswater lozingen door schepen uitgerust met zwavelscrubbers (hierna:
scrubbers). De deadline van deze toezegging is verlengd naar eind Q2 20242. Ook is aan de Kamer toegezegd om technologie-neutraliteit mee te nemen in de aanpak3. Middels deze brief wordt de Kamer geïnformeerd over de inzet van het ministerie
op dit onderwerp en wordt voldaan aan de toezeggingen aan Kamerlid Kröger (TZ202212-106)
en Kamerlid de Groot (TZ202402-099). Tevens worden met deze brief twee onderzoeksrapporten
over het onderwerp aangeboden aan de Kamer.

Achtergrond

De Noordzee is een zwavel emissiebeheersgebied waar strengere normen gelden voor zwaveluitstoot
door schepen. Die normen kunnen worden bereikt door gebruik te maken van zwavelarme
brandstoffen of door gebruik te maken van een emissiereductiemethode zoals een scrubber.
Momenteel zijn ongeveer 5000 zeeschepen wereldwijd met een scrubber uitgerust, dit
is ongeveer 5% van de wereldwijde vloot (CE Delft, 2023). Schepen die scrubbers hebben
geïnstalleerd kunnen blijven varen op zware stookolie en tegelijkertijd toch voldoen
aan de gestelde eisen in emissiebeheersgebieden. Scrubbers zorgen ervoor dat er minder
zwavel naar de lucht wordt uitgestoten. Dit resulteert meestal in een lozing naar
het mariene milieu doordat de meeste van deze scrubbers waswater in zee lozen.

Het merendeel van de schepen dat vaart met scrubbers vaart met zogenaamde open loop
scrubbers. Deze gebruiken zeewater om zwavel uit de uitstoot van het schip te wassen.
Deze scrubbers verzamelen het restafval (sludge) dat wordt afgegeven aan havenontvangstvoorzieningen,
en lozen het gebruikte waswater in zee. Dit waswater bevat onder andere PAKs en zware
metalen. Hybride en closed-loop scrubbers lozen niet altijd, of nooit, het waswater
in zee. Internationaal onderzoek naar de milieueffecten van scrubbers (EMERGE) schat
in dat in 2022 490 miljoen ton scrubber waswater in de Noordzee en het Kanaal geloosd
is.

Huidige kaders en regelgeving

In Nederlandse wateren is het toegestaan om scrubber waswater te lozen, dit is in
lijn met de internationale wetgeving van de Internationale Maritieme Organisatie (hierna:
IMO) en de Europese Unie4. De Europese zwavelrichtlijn bepaalt dat de lidstaten moeten toestaan dat schepen
van alle vlaggen in hun havens, territoriale zeewateren, exclusieve economische zones
en zones met verontreinigingsbeheersing gebruik kunnen maken van emissiereductiemethoden
als een alternatief voor het gebruik van zwavelarme scheepsbrandstoffen. Daarmee moeten
dezelfde reducties worden behaald als met het gebruik van zwavelarme brandstoffen.
Het waswater dat wordt geloosd moet voldoen aan de eisen die daaraan in een IMO richtlijn
worden gesteld5.

IMO richtlijnen zijn over het algemeen vrijwillig van aard. Het gebruik van alternatieve
emissiereductiemethoden en de richtlijn met lozingseisen van de IMO heeft Nederland
in nationale wateren verplicht gesteld in de Regeling voorkoming van verontreiniging
door schepen.

Aanvullend verplicht de Europese Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM) lidstaten
om de goede milieutoestand (GMT) op zee te realiseren. Eén van de voorgeschreven elf
descriptoren waarvoor de GMT behaald moet worden is verontreinigde stoffen in zee.
De GMT wordt behaald als de concentraties van vervuilende stoffen zodanig zijn dat
er geen verontreinigingseffecten optreden. Momenteel wordt voor de Noordzee de GMT
voor verontreinigde stoffen in zee niet behaald. Vooral voor persistente, bioaccumulerende
en toxische stoffen, zoals PAK’s, worden de normen nog niet behaald. Door hun eigenschappen
zijn ze alomtegenwoordig en blijven ze nog lang in het mariene milieu aanwezig.

RIVM onderzoek en wetenschappelijke stand van zaken

Wetenschappelijk onderzoek toont in toenemende mate aan dat het lozen van waswater
schade kan toebrengen aan het mariene milieu, maar er is in de wetenschap nog discussie
over de mate van de schade voor het mariene milieu van deze lozingen. In opdracht
van het ministerie heeft RIVM in 2024 en 2021 de effecten van scrubber waswater in
Nederlandse wateren onderzocht middels modelleringen voor de Haven van Amsterdam (2024),
Haven van Rotterdam, de Noordzee en de golf van Saba (2021). Het meest recente onderzoek
naar de Haven van Amsterdam wordt in de bijlage van deze brief gedeeld. In dit onderzoek
alsook eerder onderzoek uit 2021 concludeert RIVM dat scrubber waswater lozingen de
normen voor waterkwaliteit niet overschrijden6. Ook stelt RIVM dat de bijdrage van het waswater van schepen relatief weinig bijdraagt
aan de totale vervuiling. Want ook door andere bronnen dan zeevaart, zoals de industrie,
komen PAK’s en metalen in het water terecht. Tegelijkertijd stelt RIVM dat er nog
veel onduidelijkheden zijn en stelt daarbij dat het lozen van o.a. PAKs en zware metalen
in zee, in welke mate dan ook, niet bijdraagt aan de goede milieutoestand van de Nederlandse
wateren. Naast het RIVM onderzoek bestaan er andere wetenschappelijke publicaties
waarin de effecten in de Nederlandse wateren hoger worden ingeschat dan de resultaten
opgenomen in de RIVM rapportage, op basis van andere wetenschappelijke methodieken
en aannames. Zo stellen verschillende onderzoeken binnen het Europese onderzoeksproject
EMERGE7 dat scrubber waswater lozingen ernstige milieu gevolgen kunnen hebben. Ook schetst
het meest recente RIVM onderzoek enkele nuances in wetenschappelijk onderzoek naar
de milieu-effecten van scrubbers.

Economische effecten

Om inzicht te krijgen in de mogelijke economische effecten8 van beleidsopties ten aanzien van scrubber waswater lozingen heeft het ministerie
aan CE Delft gevraagd dit te onderzoeken. Dit onderzoek wordt als bijlage aan deze
brief met de Kamer gedeeld. Het onderzoek richt zich specifiek op vier beleidsopties:
een verbod op lozingen in de haven en/of binnen 3 nautische mijl van de kust, een
wereldwijd verbod op lozingen van waswater, een verbod op lozingen in kwetsbare gebieden
en tenslotte een herziening van de huidige internationale lozingscriteria.

Algemene conclusie is dat alle opties in meer of mindere mate leiden tot een verhoging
van de kosten voor schepen, waarbij de mate van verhoging afhankelijk is van het scheepstype,
het vaargebied en het type maatregel. Het onderzoek geeft indicaties van de kosten
per beleidsoptie, maar deze lopen ver uiteen afhankelijk van het scheepstype en het
vaargebied waarbij er geen één kosteninschatting voor de gehele Nederlandse sector
wordt gegeven9. Een wereldwijd verbod op scrubber waswater lozingen heeft logischerwijs een grotere
economische impact dan bij een plaatselijk verbod binnen 3 NM van de kust. Echter
hangen de effecten ook sterk af van het type operatie van het schip. Zo kunnen kosten
hoger uitvallen voor scheepstypen die veel brandstof verbruiken in de haven of veel
langs de kust varen.10 Uit interviews bleek dat Nederlandse rederijen kritisch staan tegenover plaatselijke
of internationale verboden. Zij stellen dat de negatieve milieueffecten onvoldoende
zijn aangetoond en het een mogelijke negatieve impact zal hebben op de internationale
concurrentiepositie van de Nederlandse vloot. Tegelijkertijd is er bij de sector behoefte
aan duidelijkheid vanuit de overheid, waarbij wordt gepleit voor een resultaatgerichte
oplossing, zoals strengere lozingscriteria in plaats van een algeheel verbod op de
lozing afkomstig van alle typen scrubber systemen.

Regionale en internationale ontwikkelingen

De onderzoeken naar de milieu-effecten van scrubber waswaterlozingen die aantonen
dat deze negatieve effecten hebben op het mariene milieu hebben geleid tot plaatselijke
verboden op lozingen in meerdere (EU-) landen. De meeste landen aan de Noord-West
Atlantische kust hebben een vorm van regulering geïmplementeerd voor scrubber waswaterlozingen
door schepen. Typen verboden variëren van landen die in enkele havens een lozingsverbod
hebben geïmplementeerd tot landen die een lozingsverbod binnen een aantal nautische
mijl vanuit de kust handhaven, zoals België en Frankrijk. Kort geleden heeft ook Denemarken
een verbod aangekondigd in hun territoriale wateren. Tevens is in OSPAR verband, het
Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van
de Atlantische Oceaan, een voorstel ingediend door Zweden en Frankrijk voor een regionaal
verbod van scrubber lozingen binnen de territoriale wateren van alle OSPAR lidstaten
binnen 12 nautische mijl van de kust. Nederland is lidstaat in OSPAR. De OSPAR strategie
stelt dat vervuiling door schadelijke stoffen voorkomen moet worden om zo schade aan
het mariene milieu uit te sluiten, waaronder schade veroorzaakt door scrubbers11.

In de IMO zijn momenteel discussies gaande over het mogelijk instellen van verplichtende
maatregelen om scrubber waswater lozingen te reguleren. Binnen IMO is hier echter
vooralsnog beperkt draagvlak voor. De EU lidstaten, waaronder Nederland, stellen zich
in deze discussies ambitieus op en pleiten sterk voor verplichtende maatregelen. Daartegenover
staan onder andere partijen die stellen dat er niet voldoende wetenschappelijk bewijs
is om de schadelijkheid van scrubber waswater aan te tonen en partijen die voorstellen
om de vrijwillige lozingseisen voor zwavelscrubbers aan te scherpen. Het belang van
technologie-neutraliteit komt terug in de discussies in IMO over een mogelijk verplichtende
maatregel12. Aangezien er nog geen zicht is op consensus over een dergelijke internationale maatregel
zijn er ook nog geen besluiten genomen over het daarin borgen van technologie-neutraliteit.
Waar het scrubbers betreft hebben andere landen reeds wetgeving geïmplementeerd die
waswater lozingen door scrubbers in bepaalde wateren aan banden leggen. Het gebruik
van scrubbers of lozen wordt hiermee niet verboden, maar in bepaalde gebieden beperkt.

Concluderend en vervolg stappen

De huidige inzichten over de milieu-effecten van de scrubber waswater lozingen geven
voldoende aanleiding er van uit te kunnen gaan dat scrubbers een negatieve impact
hebben op het mariene milieu; ook al verschillen de inzichten over de mate waarin
dit het geval is. Scrubber waswater lozingen dragen in ieder geval niet bij aan het
bereiken van een goede milieutoestand van de Noordzee. Nederland zal zich daarom blijven
inzetten voor regulering in IMO verband omdat dit de meest effectieve manier is om
voor een internationale sector maatregelen te treffen. Het is echter onzeker of, en
wanneer, dit tot nieuwe internationale wetgeving leidt gezien het beperkte internationale
draagvlak voor het reguleren van scrubber lozingen. Daarom zal tevens gekeken worden
naar het zo veel mogelijk regionaal harmoniseren van wetgeving. Daartoe zal het ministerie
het in OSPAR ingediende voorstel beoordelen, en zal hierbij de sector en andere relevante
belanghebbenden betrekken. Beoogd wordt om hierover in de tweede helft van 2024 een
principebesluit te nemen. De Kamer zal periodiek van relevante ontwikkelingen op de
hoogte worden gehouden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers