Brief regering : Extern salderen

Nr. 300 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juni 2024

De overbelasting door stikstof in veel Natura 2000-gebieden is momenteel te hoog om
stikstofgevoelige natuur te behouden en te herstellen. Dit zorgt ervoor dat belangrijke
maatschappelijke en economische ontwikkelingen niet of erg moeizaam vergund kunnen
worden. PAS-meldingen kunnen hierdoor moeizaam worden gelegaliseerd en opgaven, zoals
de energietransitie, woningbouw en aanleg van infrastructuur, lopen ernstige vertraging
op. Dit leidt tot veel frustratie bij de betrokkenen – frustratie die ik goed begrijp,
zeker waar het gaat om de PAS-melders, voor wie de toekomst van het bedrijf op het
spel staat. Het uitvoeren van bron- en natuurmaatregelen gericht op stikstofreductie
is essentieel voor natuurbehoud en -herstel én het mogelijk maken van bovengenoemde
opgaven.

In mijn brief van 30 juni 20231 heb ik uw Kamer geïnformeerd over het beleid rondom toestemmingverlening en in het
bijzonder het beleid rondom mitigerende maatregelen, waarmee stikstofruimte verkregen
kan worden. Hierin heb ik tevens een evaluatie van het instrument extern salderen
aangekondigd. In deze brief geef ik een appreciatie van het uitgevoerde onderzoek,
een reactie op de aangedragen overwegingen en ga ik nader in op verschillende moties
die zijn onderzocht in de evaluatie. De evaluatie verzend ik als bijlage bij deze
brief.

Daarnaast wil ik een stand van zaken geven over een lopend beleidstraject inzake extern
salderen, namelijk de koppeling tussen dier- en fosfaatrechten en extern salderen
(conform de motie Grinwis/Vedder)2.

Toelichting op mitigerende maatregelen en het additionaliteitsvereiste

Voor een nieuwe activiteit waarbij significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden
niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, kan een initiatiefnemer met een nadere
ecologische onderbouwing in een passende beoordeling aantonen dat, ondanks de depositie
als gevolg van zijn project, de aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura
2000- gebied kan worden uitgesloten. Daarbij kan de initiatiefnemer mitigerende maatregelen
betrekken in zijn passende beoordeling. De bedoeling van het treffen van mitigerende
maatregelen is om de gevolgen van stikstofdepositie door de nieuwe activiteit te verminderen
of te voorkomen.

Extern salderen is een voorbeeld van een mitigerende maatregel. Bij extern salderen
wordt de toename van de stikstofdepositie van een project weggestreept tegen de afname
van de stikstofdepositie van een ander project met deposities op dezelfde locaties.3 Degene die de nieuwe activiteit op basis van extern salderen mogelijk wil maken,
wordt de saldonemer genoemd en degene die zijn activiteit stopt of zijn uitstoot vermindert
ten behoeve van de nieuwe activiteit, is de saldogever. Op dit moment mag er extern
gesaldeerd worden met de feitelijke gerealiseerde capaciteit van de saldogever. Feitelijk
gerealiseerde capaciteit is de mogelijke capaciteit van daadwerkelijk gerealiseerde
gebouwen en/of installaties. Van deze stikstofdepositieruimte wordt vervolgens 30%
afgeroomd, ter correctie van de gemiddelde latente ruimte in vergunningen.

Een andere vorm van extern salderen is het gebruik maken van stikstofdepositieruimte
uit een stikstofbank. Een stikstofbank is een registratiesysteem waar stikstofdepositieruimte,
die door middel van bronmaatregelen is vrijgemaakt, kan worden geregistreerd en beschikbaar
kan worden gesteld voor toestemmingverlening. Ook van de ruimte die wordt opgenomen
in de stikstofbanken wordt (minstens) 30% afgeroomd.4

Er geldt een beperking op de inzetbaarheid van vrijgemaakte stikstofdepositieruimte
voor toestemmingverlening. Dit staat bekend als het additionaliteitsvereiste. Er moet
vaststaan dat de depositiedaling als gevolg van de beëindiging van een activiteit
niet nodig is om verslechtering van Natura 2000-gebieden te voorkomen en om perspectief
te houden op herstel. Die beoordeling moet op gebiedsniveau plaatsvinden. Daarnaast
moet die beoordeling nog actueel zijn op het moment dat de ruimte (bijvoorbeeld via
extern salderen of een stikstofbank) voor andere doelen dan natuur wordt bestemd.5

In een recente uitspraak6 heeft de de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
geoordeeld dat het bevoegd gezag ook bij externe saldeertransacties tussen private
partijen moet toetsen op additionaliteit. De verwachting is dat deze uitspraak de
mogelijkheid voor private partijen om gebruik te maken van de mogelijkheid om extern
te salderen inperkt, gezien de slechte staat van de stikstofgevoelige natuur binnen
veel gebieden. De uitspraak onderstreept nogmaals de urgentie van het realiseren van
stikstofreductie in alle stikstofgevoelige natuurgebieden.

Evaluatie extern salderen

De evaluatie extern salderen is in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit (LNV) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) uitgevoerd. Ik stuur
u dit onderzoek conform de aankondiging in de Kamerbrief voortgang aanpak stikstof7 van 30 juni 2023.

In de evaluatie is ook conform de motie Grinwis c.s.8 en de toezegging aan de heer Bisschop9 onderzocht of het mogelijk en wenselijk is om bij extern salderen de uitwisseling
van NH3 voor NOx te voorkomen. Daarnaast is naar aanleiding van de toezegging aan de heren Boswijk10 en Omtzigt11 onderzocht hoe vaak overheidspartijen gebruik maken van de mogelijkheid om extern
te salderen.

Aanleiding en scope van het onderzoek

Deze evaluatie is een vervolg op de «Tussenbalans extern salderen met veehouderijen»12 die is uitgevoerd naaar aanleiding van het openstellen van extern salderen voor bedrijven
met dier-en fosfaatrechten in 2020. Bij de bevoegde instanties leefden zorgen over
mogelijke ongewenste neveneffecten van extern salderen met veehouderijen, zoals speculatie,
leegstand en risico op depositietoename.

In het kader van de evaluatie is er kwalitatief onderzoek gedaan naar mogelijke ongewenste
neveneffecten en de ervaringen met extern salderen van betrokkenen, zoals vergunningverleners
en initiatiefnemers. Daarnaast bestond de evaluatie ook uit een kwantitatief onderzoek
naar onder andere het aantal en de omvang van extern saldeertransacties sinds de PAS-uitspraak.

Beknopte samenvatting van de bevindingen

De onderzoeksperiode van de evaluatie liep van mei 2019 (de PAS-uitspraak) tot en
met juni 2023. In het kwantitatieve gedeelte van het onderzoek is onder andere het
aantal toegekende, lopende en afgewezen vergunningaanvragen waarin gebruik wordt gemaakt
van extern salderen onderzocht. Hierbij is er gekeken naar de achtergrond van de saldonemer
en saldogever, de overeenkomsten die zijn gesloten door overheidspartijen, de omvang
van de saldering en de uitwisseling tussen NH3 en NOx. Niet alle bevoegde instanties hebben de gevraagde informatie kunnen aanleveren.
Deze inventarisatie geeft een goed beeld, maar is niet volledig.

In de onderzoeksperiode zijn minimaal 587 aanvragen gedaan voor een natuurtoestemming
(waaronder twee Tracébesluiten) waarbij extern salderen als mitigerende maatregel
werd gebruikt. Daarvan zijn er 240 toegekend, 288 aanvragen liepen nog in de onderzoeksperiode
en 59 aanvragen zijn ingetrokken of afgewezen. In de onderstaande tabel zijn de verleende
toestemmingsbesluiten uitgesplitst naar achtergrond van de saldonemer en saldogever.
Het merendeel van de salderingen heeft plaatsgevonden vanuit het stikstofregistratiesysteem
(SSRS-bank) ten behoeve van de woningbouw en de legalisatie van PAS-meldingen.13 De SSRS-bank is een van de Rijksbanken en het beheer daarvan ligt bij mij. Tot eind
2022 is vanuit 2 bronmaatregelen depositieruimte beschikbaar gesteld in de SSRS- bank;
de verlaging van de maximumsnelheid op rijkswegen en de Subsidieregeling sanering
varkenshouderijen (Srv).

Een ander aanzienlijk gedeelte van de saldogevers is afkomstig vanuit de agrarische
sector, waarbij de meeste salderingen plaatsvinden tussen agrariërs onderling. De
mogelijkheid om extern te salderen is dus ook van belang voor ruimte die agrariërs
kunnen verkrijgen, waaronder interimmers die een vergunningaanvraag willen doen. Er
is slechts bij 31 van de 240 verleende toestemmingsbesluiten14 sprake van uitwisseling tussen verschillende sectoren (13%). Dit betekent dat in
deze gevallen sprake is van (deels) uitwisseling van NH3 voor NOx. De omvang van de salderingen – in het onderzoek voor de leesbaarheid uitgedrukt
in kg emissie NH3 of NOx van de activiteiten waarop de saldering ziet15 – bedroeg voor het totaal aantal toegekende aanvragen 188.631 kg NH3 en 813.835 kg NOx. Hiervan is ten minste 30% afgeroomd ter correctie voor de gemiddelde latente ruimte
in natuurvergunningen.

Tabel 1. Toegekende aanvragen met extern salderen naar type saldogever en type saldo-ontvanger

Saldo-ontvanger

Type

Agrarisch

Industrie en energie

Overig

Infrastructuur

Woningbouw1

Eindtotaal

Saldogever

Agrarisch

78

18

9

4

109

Agrarisch, Industrie

1

1

Industrie en energie

14

14

Overig

1

2

1

4

SSRS

111

111

Woningbouw

1

1

Eindtotaal

78

34

11

4

113

240

X Noot

1

Daarnaast zijn er ook 6 PAS-meldingen gelegaliseerd door middel van mitigatie vanuit
het SSRS

Overheidspartijen hebben ten minste 83 overeenkomsten gesloten. Dit zijn overeenkomsten
met individuele saldogevers. Bij een aanvraag waarbij gebruik gemaakt wordt van extern
salderen (zoals in bovenstaande tabel) kan een saldo-ontvanger gebruik maken van stikstofdepositieruimte
afkomstig van meerdere saldogevers, net zoals meerdere saldonemers gebruik kunnen
maken van één saldogever. Een overeenkomst is dus niet gelijk een aanvraag. Van de
83 overeenkomsten hebben 28 geleid tot een toestemmingsbesluit, bij 18 overeenkomsten
is dit (nog) niet het geval en van de overige overeenkomsten is het niet duidelijk
of deze tot een aanvraag hebben geleid. In de onderstaande tabel zijn de overeenkomsten
uitgesplitst naar het type overheidsorganisatie.

Tabel 2. Afgesloten overeenkomsten voor stikstofruimte naar type organisatie

Type organisatie

Aantal

Gemeente

16

Ministerie

15

Ministerie en gemeente

1

Provincie

22

Provincie en overige organisaties

1

Totaal

55

In het kwalitatieve deel van het onderzoek is op basis van interviews onderzoek gedaan
naar mogelijke neveneffecten en de ervaring van betrokkenen met extern salderen. De
neveneffecten die zijn onderzocht zijn onder meer leegstand, speculatie, verandering
van landgebruik, verplaatsing van stikstofdepositieruimte tussen sectoren en de mogelijke
toename van depositie door extern salderen. Deze neveneffecten zijn niet waargenomen.
Dit is in lijn met de conclusie van de «Tussenbalans extern salderen met veehouderijen».

Extern salderen wordt als arbeidsintensief ervaren in vergelijking met de werkwijze
van vergunningverlening tijdens het PAS, waarin er geen mogelijkheid was om gebruik
te maken van extern salderen. Respondenten geven aan dat dit te maken heeft met juridische
procedures en afstemming met (andere) provincies. Initiatiefnemers geven aan de administratieve
lasten als hoog te ervaren door het, in hun ogen, regelmatig veranderde beleid en
aanpassingen in AERIUS.

Overwegingen vanuit het onderzoek

Het onderzoeksbureau heeft op basis van het door hen uitgevoerde onderzoek overwegingen
meegegeven die de monitoring en evaluatie van extern salderen in de toekomst kunnen
vereenvoudigen. Er wordt geadviseerd om de informatieverzameling over de aanvragen
met extern salderen te verbeteren en daarbij interbestuurlijke afspraken te maken
over hoe deze informatie wordt vastgelegd en wie daar verantwoordelijk voor is. Daarnaast
wordt de aanbeveling gedaan om structureel informatie te verzamelen om de neveneffecten
van extern salderen te kunnen monitoren.

Reflectie op het onderzoek en vervolgstappen

Ik vind het waardevol dat er meer duidelijkheid is gekomen over het aantal extern
saldeertransacties die de afgelopen tijd zijn gesloten. Op basis van deze cijfers
concludeer ik onder meer dat er niet op grote schaal gebruikt wordt gemaakt van de
mogelijkheid om extern te salderen. Dit is mede omdat de mate waarin extern salderen
kan worden ingezet sterk afhangt van de staat van de natuur. Uit de natuurdoelanalyses
(NDA’S)16 is gebleken dat veel beschermde natuur in een slechte staat verkeert. Verslechtering
van beschermde stikstofgevoelige natuur als gevolg van een toename van stikstof kan
niet altijd worden uitgesloten. Het is daarom moeilijk voor initiatiefnemers om te
onderbouwen dat de stikstofruimte van de saldogever niet nodig is ten behoeve van
natuurbehoud.

In de «Tussenbalans extern salderen met veehouderijen» en in deze evaluatie extern
salderen is geconcludeerd dat er vooralsnog geen sprake is van ongewenste neveneffecten
bij extern salderen. Ik vind het erg belangrijk dat dergelijke neveneffecten zich
ook in de toekomst niet zullen voor doen. Gelet op dat er echter geen enkel signaal
is dat wijst op ongewenste neveneffecten, ben ik in afstemming met de bevoegde instanties
tot de conclusie gekomen dat de kosten en de uitvoeringslast van het structureel verzamelen
van informatie over deze neveneffecten niet opwegen tegen de geringe opbrengst hiervan.
Indien er in de toekomst onverhoed toch signalen ontstaan dat er sprake is van ongewenste
neveneffecten, dan kan op dat moment opnieuw worden overwogen om alsnog structureel
gegevens te gaan verzamelen. De maatschappelijke impact die we momenteel zien komt
niet voort uit extern salderen, maar uit het stikstofbeleid an sich. Hierom worden
bijvoorbeeld binnen het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) sociaaleconomische
impactanalyses uitgevoerd. Naar aanleiding van de aanbeveling om interbestuurlijke
afspraken te maken over de informatieverzameling omtrent aanvragen met extern salderen
ga ik met bevoegde instanties in gesprek om dit te verbeteren.

Tot slot is er conform de motie Grinwis c.s.17 en de toezegging aan de heer Bisschop18 onderzocht of het mogelijk en wenselijk is om de uitwisseling van NH3 voor NOxte voorkomen. In de evaluatie is op basis van eerder onderzoek19 geconcludeerd dat de uitwisseling van NH3 voor NOx niet leidt tot extra nadelige gevolgen voor de natuur. Een verbod op uitwisseling
kan er wel toe leiden dat projecten in alle sectoren minder eenvoudig kunnen worden
gerealiseerd. Dit komt doordat bij de meeste projecten zowel NOx als NH3 vrijkomt, ook bij agrarische ondernemingen. Daarnaast blijkt uit de evaluatie dat
de uitwisseling tussen NH3 en NOx relatief weinig voorkomt, namelijk bij 31 van de 240 verleende vergunningen (13%).20 In een recente uitspraak21 van de Afdeling wordt eveneens geconcludeerd dat het extern salderen van NH3 vanwege de veehouderijen met NOx vanwege het verkeer geen extra nadelig effect voor de natuur heeft. Het onderzoeksbureau
dat de evaluatie heeft uitgevoerd, ziet daarom ook geen aanleiding om de uitwisseling
van NH3 en NOx bij extern salderen te verbieden.

Tegelijkertijd is het verbieden van de uitwisseling van NH3 en NOx, een maatregel waarvan het verwachte beperkte effect gewogen moet worden tegen de
verdere beperking van ruimte om vergunningen te kunnen verlenen. De beschikbaarheid
van saldogevers is in de praktijk beperkt en ook sterk regio-afhankelijk mede door
doordat de saldogevende activiteit binnen de maximale rekenafstand van 25 km van de
hexagonen liggen waarvoor gesaldeerd wordt. Een uitruilverbod tussen NOx en NH3 treft de haalbaarheid van een veelheid aan projecten ook ten behoeve grote opgaven,
zoals klimaat- en energietransitie, waterkwaliteit en de legalisatie van PAS-meldingen.
Ook agrariërs op zoek naar ruimte zouden door een verbod gedupeerd worden. Bovendien
maakt het feit dat (bijna) alle projecten zowel tot NH3 als NOx uitstoot leiden, een verbod zeer lastig uit te voeren. Het besluit over dit vraagstuk
is gelet op mijn demissionaire status aan een nieuw kabinet.

Het koppelen van productierechten aan extern salderen

De Kamer heeft in de motie Grinwis/Vedder22 verzocht om de beleidsregels over extern salderen zodanig aan te passen dat aanwezige
dier- en fosfaatrechten (productierechten) niet meer los verkocht kunnen worden. Dit
betekent dat bij een extern saldeertransactie ook de aanwezige productierechten van
de saldogever moeten worden verkocht aan de agrarische saldonemer of dat de productierechten
vervallen of worden doorgehaald. Daarnaast verzoekt de motie de regering dat het Rijk
zich per direct ook richt op de opkoop van eventueel aanwezige dier- en fosfaatrechten.
Voor de uitvoering van deze motie zou in elk geval een wijziging van de Meststoffenwet
nodig zijn.

De achterliggende overweging van deze motie is de huidige druk op de mestmarkt en
de verwachte oplopende druk door de afbouw van de derogatie. Ik onderschrijf de doelstelling
van deze motie en wil mij in afstemming met de Minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) hiervoor inzetten. Het is echter niet mogelijk om deze koppeling van productierechten
en extern salderen direct in te voeren.

De mnister van LNV heeft op 31 mei jl. een brief23 aan uw Kamer gestuurd, waarin ook de maatregel van het doorhalen van productierechten
bij extern salderen voor de druk op de mestmarkt wordt meegenomen als één van de handelingsopties
die door de Minister van LNV wordt voorgesteld. De mogelijke uitdagingen van deze
maatregel zullen inzichtelijk worden gemaakt, waaronder noodzaak, effectiviteit, uitvoerbaarheid,
fraudebestrijding en de eventuele marktverstorende werking van de onlosmakelijke koppeling.
Daarbij gaat het niet alleen om de opkoop van productierechten door de overheid, maar
ook om de opkoop van rechten door niet-agrarische ondernemers (bijvoorbeeld ten behoeve
van woningbouw). Besluitvorming hierover is vanzelfsprekend aan een volgend kabinet.

Voor het verzoek in de motie dat het Rijk zich per direct richt op de opkoop van productierechten,
geldt tevens dat de hierboven genoemde onderzoekspunten eerst zorgvuldig moeten worden
gewogen. Daarbij komt dat er zal moeten worden onderzocht of de aankoop van productierechten
door overheidspartijen in strijd is met het verbod op staatsteun. Dit zal ik nader
onderzoeken en eind 2024 zullen de resultaten hiervan worden teruggekoppeld aan de
Kamer.

Tot slot

Dat de toestemmingverlening van PAS-melders en veel andere maatschappelijk en economisch
belangrijke activiteiten bemoeilijkt wordt, omdat de stikstofdepositie op kwetsbare
natuur nog niet voldoende is gereduceerd, kan voor velen als zeer frustrerend worden
ervaren. Oplossingen die logisch klinken en voor de hand lijken te liggen, blijken
helaas vaak complexer dan gedacht en juridisch moeilijk uitvoerbaar. De enige uitweg
is het verlichten van de druk van stikstof op onze natuur. Alleen wanneer we dit realiseren
komt er weer structureel ruimte om vergunningen te verlenen voor alles wat nodig is
om onze boeren en onze andere ambities voor Nederland verder te brengen.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink