Brief regering : Terugkoppeling uitkomsten IF-vergadering 28 tot en met 30 mei 2024

Nr. 339
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juni 2024

In het Inclusive Framework (IF)1 georganiseerd door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)
is de afgelopen jaren intensief gewerkt aan het bereiken van overeenstemming over
de herziening van het internationale belastingsysteem.2 Hierbij zijn meer dan 140 landen aangesloten, waaronder alle OESO-landen, G20-landen
en veel ontwikkelingslanden. Afgelopen 28 tot en met 30 mei heeft een belangrijke
vergadering van het IF plaatsgevonden (IF-vergadering). Op deze vergadering waren
meer dan 400 afgevaardigden uit 127 landen en 13 internationale organisaties aanwezig.

Tijdens de IF-vergadering is wederom een belangrijke stap gezet in het toewerken naar
overeenstemming over de herziening van het internationale belastingsysteem. De deelnemende
landen hebben namelijk niet alleen nadrukkelijk hun steun uitgesproken aan dit cruciale
dossier, maar ook afgesproken dat het doel is om eind juni het multilateraal verdrag
af te ronden en open te stellen voor ondertekening waardoor een deel van deze herziening
(Pijler 1) geïmplementeerd kan worden. Er wordt een hele belangrijke stap gezet als
het lukt om een multilateraal akkoord op Pijler 1 te bereiken.

In deze brief zal ik uw Kamer informeren over de laatste ontwikkelingen rondom Pijler
1 en de appreciatie daarvan door Nederland. Daarnaast zal ik in deze brief stilstaan
bij een aantal andere onderwerpen die tijdens deze IF-vergadering aan bod zijn gekomen.

De internationale herziening van het belastingstelsel draagt bij aan een internationaal
gelijk speelveld, omdat hiermee een verdergaande harmonisatie van belastingregels
wordt bewerkstelligd. Hiermee kan ook internationale belastingconcurrentie worden
tegengegaan, omdat een uniformer ondernemings- en vestigingsklimaat ontstaat. Ik eindig
deze brief met een aantal aanvullende overwegingen omtrent het vestigingsklimaat in
relatie tot internationale afspraken.

1. Pijler 1

1.1 Achtergrond Pijler 1

Het verzoek om een herziening van het internationale belastingsysteem kwam op vanwege
de vraag of de huidige internationale regels nog wel passend zijn in de digitaliserende
en globaliserende wereld. Deze herziening bestaat uit Pijler 1 en Pijler 2. Pijler
2 bevat afspraken over een wereldwijd effectief minimumniveau van belastingheffing
bij multinationals. Over Pijler 2 is al eerder overeenstemming bereikt. Deze brief
heeft betrekking op Pijler 1. Pijler 1 bestaat uit Bedrag A en Bedrag B.

Bedrag A van Pijler 1 is een herverdeling van heffingsrechten over een deel van de
winsten van de grootste en meest winstgevende multinationals. Dit zijn ondernemingen
met een omzet van meer dan 20 miljard euro en een winstmarge (winst ten opzichte van
de omzet) van meer dan 10%.3 Dit betreft ongeveer de 100 grootste bedrijven. Landen waar bedrijven veel afnemers
of gebruikers hebben, krijgen op basis van Bedrag A extra heffingsrechten. Andere
landen zullen heffingsrechten moeten inleveren om te voorkomen dat de herverdeelde
winsten dubbel worden belast. Voor de implementatie van Bedrag A is een multilateraal
verdrag (Multilateral Convention (MLC)) opgesteld.4 Onderdeel van de MLC is een bepaling op basis waarvan alle deelnemende landen geen
digitale dienstenbelastingen mogen heffen.

De MLC zal pas inwerking treden nadat voldoende landen (minimaal 30 landen waarin
in totaal minimaal 60% van de bedrijven die onder Pijler 1 vallen is gevestigd) hun
nationale goedkeuringsprocessen hebben doorlopen en het verdrag hebben geratificeerd.
Bedrag A is namelijk een herverdeling van heffingsrechten en kan daarom alleen werken
als voldoende landen meedoen. Het is hierbij belangrijk om op te merken dat een groot
deel van de ondernemingen die binnen de reikwijdte van Bedrag A zouden vallen, een
hoofdkantoor in de Verenigde Staten heeft. Dat maakt het voor inwerkingtreding van
de MLC essentieel dat de Verenigde Staten meedoet aan Bedrag A.

Bedrag B beoogt een vereenvoudiging van bestaande internationale afspraken voor winsttoerekening
aan marketing- en verkoopactiviteiten. Het gaat daarbij om een vereenvoudiging van
de toepassing van het algemeen gehanteerde arm’s-lengthbeginsel.5 Bedrag B is niet beperkt tot de grootste multinationals zoals Bedrag A.

Op 19 februari 2024 is een rapport6 van het IF verschenen over Bedrag B dat is opgenomen in de OESO-richtlijnen voor
verrekenprijzen.7 De toepassing van Bedrag B is vooralsnog optioneel voor landen en is met name een
handreiking naar ontwikkelingslanden. De huidige toepassing van het arm’s-lengthbeginsel
is voor deze landen namelijk arbeidsintensief en vergt veel capaciteit. Nederland
zal middels een beleidsbesluit de wijze van implementatie in Nederland kenbaar maken
en daarmee de toepassing van Bedrag B in bepaalde landen accepteren. Hiermee wordt
dubbele belasting zoveel mogelijk voorkomen.

1.2 Uitkomst IF-vergadering

Tijdens de IF-vergadering hebben landen uitgesproken dat ze nog steeds gecommitteerd
zijn aan het afronden van de onderhandelingen over Pijler 1. In een openbaar statement
van de voorzitters van het IF worden de uitkomsten van de vergadering gedeeld (zie
bijlage 1).8 In dit statement is te lezen dat de werkzaamheden aan Pijler 1, bestaande uit de
MLC voor Bedrag A en een raamwerk voor Bedrag B, bijna afgerond zijn. Het doel is
om de MLC eind juni afgerond te hebben zodat het open kan worden gesteld voor ondertekening.
Frankrijk en Brazilië hebben aangegeven bereid te zijn een ondertekeningsceremonie
te organiseren. Het raamwerk voor Bedrag B waar in het statement aan gerefereerd wordt,
zal voortborduren op het in februari uitgebrachte rapport.

1.3 Nederlandse positie

Nederland is altijd voorstander geweest van een internationaal akkoord op Pijler 1.
Daarom blijft Nederland er net als de overige IF-landen op inzetten om de MLC zo spoedig
mogelijk af te ronden zodat deze eind juni voor ondertekening kan worden opengesteld.
Een herziening van het internationale belastingsysteem is het meest effectief als
zoveel mogelijk landen meedoen. Het is daarom ook belangrijk dat tijdens de IF-vergadering
is uitgesproken dat de OESO toewerkt naar afronding in juni en dat we met zó veel
landen zó dicht bij overeenstemming zijn op deze grootschalige herziening van het
internationale belastingstelsel.

Als technische overeenstemming daadwerkelijk is bereikt, wordt de MLC zoals gezegd
eind juni opengesteld voor ondertekening. Voordat de MLC vervolgens inwerking kan
treden, dienen landen via hun nationale procedures de MLC te ratificeren. Daarbij
is het van belang dat zo veel mogelijk landen, waaronder in ieder geval de Verenigde
Staten, de MLC ratificeren.

Ik ben ervan overtuigd dat multilaterale samenwerking en internationale fiscale afspraken
essentieel zijn en bijdragen aan een uniform speelveld. Daarnaast steun ik de doelstellingen
van Pijler 1, waaronder het alloceren van meer heffingsrechten aan landen waar afnemers
of gebruikers zitten en het tegengaan van een wirwar aan unilaterale digitale dienstenbelastingen.
Dit neemt echter niet weg dat het tot op heden behaalde resultaat een pakket is van
compromissen waardoor de regelgeving complex is geworden en de uitvoerbaarheid voor
zowel het bedrijfsleven als de Belastingdienst een uitdaging zal zijn. Nederland heeft
in de onderhandelingen altijd aandacht gevraagd voor de uitvoerbaarheid van de regelgeving
en zal dat blijven doen. Gezien de complexiteit is ook bij een snel akkoord een ruime
implementatieperiode noodzakelijk om de uitvoerbaarheid te borgen.

Alle aspecten in overweging nemende, wordt er een heel belangrijke stap gezet als
het lukt om een multilateraal akkoord op Pijler 1 te bereiken. Zoals gezegd hoopt
Nederland daarom op een spoedige afronding en blijft zich daar dan ook voor inzetten.
Ik zal uw Kamer te zijner tijd informeren over de ontwikkelingen, de inhoud van het
eventuele bereikte akkoord en de mogelijke vervolgstappen. Bij de (planning van de)
uiteindelijke ratificatie van de MLC zullen alle bovenstaande aspecten, tezamen met
de keuzes en tijdlijnen van onze geopolitieke partners binnen en buiten de EU, goed
meegewogen moeten worden.

2. Overige onderwerpen IF-vergadering

Naast de hierboven beschreven ontwikkelingen op Pijler 1, zijn ook andere belangrijke
onderwerpen besproken. Hieronder zal ik ingaan op het multilaterale instrument ter
implementatie van de subject-to-tax-rule (STTR MLI) uit Pijler 2 en het onderwerp belastingen en ongelijkheid.9

Tevens zijn op de IF-vergadering capaciteitsopbouw en programma’s voor technische
assistentie aan bod gekomen. Een groot deel van het programma stond in het teken van
de implementatie van beide Pijlers. Ook is gereflecteerd op de manier waarop binnen
het IF gewerkt wordt. Daarnaast heeft Nederland van de gelegenheid gebruik gemaakt
om aan te kondigen dat we in het najaar in samenwerking met de OESO een evenement
gaan organiseren waarin met verschillende landen gesproken zal worden over de implementatie
van Pijler 2.

2.1 STTR MLI

Als onderdeel van Pijler 2 heeft het Inclusive Framework in 2023 een (model)verdragsbepaling
ontwikkeld, de zogenaamde subject-to-tax-rule (STTR).10 Deze bepaling is met name bedoeld voor ontwikkelingslanden. De STTR moet voorkomen
dat (ontwikkelings)landen door een belastingverdrag af moeten zien van een bronheffing
op bepaalde uitgaande betalingen, terwijl deze in het land van de ontvanger onvoldoende
worden belast.

De STTR zorgt ervoor dat het land van de betaler, in afwijking van overige bepalingen
van het belastingverdrag, (ook) het recht heeft om deze betalingen (tot een bepaald
maximum) te belasten als het land van de ontvanger de betalingen onvoldoende belast.
Het gaat hierbij onder meer om rentebetalingen, royaltybetalingen en betalingen voor
diensten. De bepaling is alleen van toepassing op betalingen tussen verbonden entiteiten.
Bij de beoordeling of de betalingen in het land van de ontvanger onvoldoende worden
belast, geldt als uitgangspunt een (nominaal) belastingtarief van minder dan 9%.

Binnen het IF is afgesproken dat landen die de betreffende betalingen onderwerpen
aan een tarief van minder dan 9% (nominaal) de STTR opnemen in hun belastingverdragen
met ontwikkelingslanden als deze daar om verzoeken.11 Dit kan via een bilateraal overeengekomen wijzigingsprotocol of via een daarvoor
ontwikkeld multilateraal instrument, het STTR MLI. Dit STTR MLI is bedoeld als middel
voor ontwikkelingslanden met meerdere belastingverdragen om de STTR op een efficiënte
wijze in meerdere verdragen tegelijk te laten doorwerken.

Op 19 september 2024 zal een ondertekeningsceremonie plaatsvinden van het STTR MLI,
waar ook Nederland voor is uitgenodigd. Nederland heeft geen verzoeken van ontwikkelingslanden
ontvangen om de STTR door te laten werken in Nederlandse belastingverdragen. Hierbij
speelt dat Nederland de betalingen waar de STTR betrekking op heeft niet onderwerpt
aan een nominaal tarief van minder dan 9%. Alleen in zeer theoretische gevallen zou
de STTR in 2024 van toepassing kunnen zijn voor betalingen die worden ontvangen door
een vrijgestelde beleggingsinstelling (vbi). Vanwege de wijziging in het vbi-regime
per 1 januari 2025 vallen dergelijke betalingen vanaf dan onder een uitzondering van
de STTR voor gereguleerde beleggingsfondsen.12

Ondanks de beperkte betekenis van de STTR voor Nederlandse verdragen, ondersteunt
het huidige kabinet het principe van de STTR. De STTR gaat namelijk uit van de basisgedachte
dat een land om tot een redelijke verdeling van heffingsrechten te komen afziet van
het heffen van nationaalrechtelijke bronheffingen vanuit de veronderstelling dat de
betreffende betalingen in het land van de ontvanger «normaal» worden belast.

Tijdens de ondertekeningsceremonie op 19 september bestaat tevens de mogelijkheid
voor landen die de betreffende betalingen wel belasten tegen een tarief van ten minste
9% om met een verklaring uitdrukking te geven aan de steun voor de STTR. De vraag
of Nederland de STTR MLI of een dergelijke steunverklaring zal ondertekenen, wordt
aan het nieuwe kabinet gelaten.

2.2 Belastingen en ongelijkheid

Tijdens de IF-vergadering heeft een discussie plaatsgevonden over het onderwerp «Tax
and Inequality» waar Nederland actief aan heeft deelgenomen. In de discussies is onder
andere ingegaan op de bevindingen uit het IBO Vermogensverdeling.13 Ook tijdens een eerdere technische werkgroep van de OESO is hierover een uitgebreide
presentatie gegeven. Nederland heeft in deze discussie benadrukt dat het van belang
is om stapsgewijs de problematiek en mogelijke beleidsoplossingen te onderzoeken voordat
al voor een bepaalde oplossingsrichting gekozen wordt. Zowel de OESO als diverse andere
landen hebben positief gereageerd op de opmerking van Nederland dat het belangrijk
is dat de OESO met dit onderwerp aan de slag gaat. Hiermee geeft het kabinet uitvoering
aan de aangenomen moties van de leden Van der Lee, Alkaya, Idsinga, Van Eijk, Dijk
en Maatoug over de belastingheffing van zogenoemde «high net worth individuals».14 Op een later moment zal ik u separaat informeren over de ontwikkelingen op dit onderwerp.

3. Het belang van internationale afspraken voor ons vestigingsklimaat

Met de bereikte resultaten op de IF-vergadering hebben landen opnieuw laten zien bereid
te zijn internationale afspraken te maken op het gebied van belastingheffing. Nederland
is hier altijd voorstander van geweest, mede omdat dit bijdraagt aan een gelijk speelveld
en daarmee internationale belastingconcurrentie tegengaat. Het maken van internationale
afspraken komt daarmee ons vestigingsklimaat ten goede. Bij de implementatie van internationale
afspraken is het raadzaam om in beginsel geen nationale verdere stappen («nationale
koppen») te zetten.

Al sinds jaar en dag proberen landen aantrekkelijk te zijn om investeringen aan te
trekken. Een van de manieren om aantrekkelijk te zijn is via voordelige fiscale regimes.
Het streven naar een gunstig fiscaal klimaat vanuit het oogpunt van het vestigingsklimaat
kan echter leiden tot verregaande belastingconcurrentie tussen landen (een race naar
de bodem) en kan bovendien leiden tot mogelijkheden om belasting te ontwijken. Vergaande
belastingconcurrentie en internationale ontwijkingsmogelijkheden zijn ongewenste fenomenen
die alleen met internationale afspraken effectief bestreden worden. Daarnaast maakt
het voldoen aan de verschillende wet- en regelgeving internationaal ondernemen complex
en kostbaar. Het is daarom van belang om internationaal tot afspraken te blijven komen
op belastinggebied, zoals de hierboven beschreven herziening van het internationale
belastingstelsel in IF-verband.

Waar mondiale afspraken niet lukken, is samenwerking binnen Europa het voorkeursalternatief.
Binnen de EU hebben bedrijven te maken met 27 verschillende belastingstelsels. Het
aanpakken van fragmentatie en het verkleinen van verschillen tussen de 27 belastingstelsels
zorgt voor een gelijker speelveld binnen de EU en verlaagt de administratieve lasten
voor bedrijven. Dat verbetert de aantrekkelijkheid om in de EU te investeren en ondernemen,
en versterkt het Europese concurrentievermogen ten opzichte van andere machtsblokken.

3.1 Recente ontwikkelingen

Er zijn zowel in EU- als OESO-verband de afgelopen jaren veel stappen gezet in de
richting van een gemeenschappelijke aanpak in de bestrijding van internationale belastingontwijking.
In EU-verband heeft dit geleid tot de eerste en tweede anti-belastingontwijkingsrichtlijnen
ATAD1 en ATAD2. Het recente akkoord tot de introductie van een wereldwijde minimumbelasting
van effectief 15% (Pijler 2) voorkomt bovendien dat landen zich genoodzaakt voelen
hun tarieven steeds verder te verlagen in een race naar de bodem. Nederland heeft
de Pijler 2-regels door middel van implementatie van de EU-richtlijn minimumniveau
van belastingheffing per 31 december 2023 opgenomen in de nationale wetgeving. Deze
maatregelen zijn nodig, maar ook complex. Het is een continue uitdaging om oog te
houden voor de administratieve lasten voor het bedrijfsleven en de uitvoeringslasten
voor de Belastingdienst.

Een uniforme Europese aanpak kan ook het misbruik van doorstroomvennootschappen effectief
bestrijden. Daartoe wordt op dit moment in Brussel over het Unshell-richtlijnvoorstel
onderhandeld. Het beeld is dat er op korte termijn nog geen akkoord zal komen. Sommige
lidstaten zijn bezorgd dat de voorgestelde maatregelen zullen leiden tot een disproportionele
stijging van de administratieve lasten, en zetten in op een vereenvoudiging van de
richtlijn. Aan de andere kant zou een minder vergaande richtlijn kunnen leiden tot
een minder effectieve richtlijn ter bestrijding van het misbruik van doorstroomvennootschappen.
Het demissionaire kabinet zet zich nog altijd actief in om tot een overeenkomst te
komen. Mochten de richtlijnonderhandelingen niet tot het gewenste resultaat leiden
of niet binnen een acceptabele termijn afgerond kunnen worden, dan kan Nederland overwegen
om binnen Europa een kopgroep te vormen. Een laatste terugvaloptie is om over te gaan
tot unilaterale maatregelen. Dit laatste heeft echter niet de voorkeur, omdat een
nadeel van een unilaterale aanpak is dat misbruik zich kan verplaatsen naar landen
die geen maatregelen nemen. Bovendien kan de situatie ontstaan dat Nederland eerst
unilaterale maatregelen neemt en die vervolgens weer moet aanpassen als op een later
tijdstip de Unshell-richtlijn alsnog ingevoerd wordt. De onderhandelingen liggen immers
nog niet stil. Dat zou een stijging van de administratieve lasten voor bedrijven betekenen,
evenals van de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst. Tot slot brengen sommige
denkbare unilaterale maatregelen het risico in zich dat ze niet alleen ontwijkende
structuren, maar ook reële economische activiteiten raken, en daarmee het ondernemings-
en vestigingsklimaat negatief beïnvloeden. Het is aan een nieuw kabinet om dit te
wegen.

3.2 Nederlandse positie

Bij de implementatie van internationale afspraken is het raadzaam om in beginsel geen
nationale verdere stappen («nationale koppen») te zetten. Een strengere implementatie
leidt namelijk mogelijk tot concurrentienadeel voor Nederlandse bedrijven en kan investeringen
van buitenlandse bedrijven in Nederland ontmoedigen. Het draagt bij aan stabiel en
voorspelbaar fiscaal beleid om Europese regels steeds als uitgangspunt te nemen. Wanneer
internationale oplossingen niet binnen bereik zijn, kan Nederland bezien of het een
kopgroep vormt met andere Europese landen, of anders toch nationaal maatregelen neemt.
Uiteraard geldt bij afwezigheid van internationale oplossingen eveneens dat de effecten
op het Nederlandse ondernemings- en vestigingsklimaat zorgvuldig moeten worden meegewogen.
Een volgend kabinet kan overwegen om maatregelen te nemen om fiscale belemmeringen
weg te nemen op terreinen waar Nederland momenteel minder aantrekkelijk is dan vergelijkbare
landen. Het bouwstenenrapport biedt hiertoe enkele beleidsopties.15

4. Tot slot

Met de uitkomsten van de IF-vergadering hebben we wederom een stap gezet in de richting
van het behalen van een resultaat op Pijler 1. Daar ben ik tevreden mee, want afspraken
op het terrein van internationale belastingheffing dragen bij aan een uniform ondernemings-
en vestigingsklimaat. Naar mening van het demissionaire kabinet is het in het belang
van het ondernemings- en vestigingsklimaat om fiscaal in te zetten op mondiale of
Europese afspraken. Bij de implementatie van internationale afspraken is het raadzaam
om in beginsel geen nationale verdere stappen te zetten.

De komende periode zal duidelijk worden of daadwerkelijke overeenstemming op Pijler
1 behaald zal worden en hoe die eruit zal komen te zien. Nederland blijft zich inspannen
om de internationale onderhandelingen tot een succesvol einde te brengen.

Ik zal de (internationale) ontwikkelingen nauwlettend in de gaten houden en ik zal
uw Kamer op de hoogte houden van de verdere ontwikkelingen.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij