Brief regering : Rapport 'Gedragseffecten van de accijnsverhoging op tabak in 2023'

Nr. 112
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juni 2024

Wij bieden u hierbij de rapportage «Gedragseffecten van de accijnsverhoging op tabak
in 2023» en het Empty Pack Survey (EPS) rapport aan. Daarnaast wordt in deze brief
teruggekomen op de motie van de leden Graus en Edgar Mulder van 5 juli 2023 naar de
oorzaken van de toenemende illegale handel en smokkel in tabaksproducten.1

In 2018 heeft Nederland zich met het Nationaal Preventieakkoord (NPA) gecommitteerd
aan een rookvrije generatie in 2040. Om deze doelstelling te bereiken zijn er de afgelopen
jaren verscheidene maatregelen genomen. Zo wordt het aantal verkooppunten sterk teruggebracht
en is hulp bij het stoppen met roken vrijgesteld van het eigen risico. Ook is de accijns
op tabaksproducten verhoogd. Accijnsverhoging is één van de meest effectieve interventies
om roken terug te dringen.

In het NPA is afgesproken de accijns zodanig te verhogen dat een pakje sigaretten
in 2023 € 10 zou kosten. Na de verhoging van € 1 per pakje sigaretten in 2020 is de
accijns verder verhoogd op 1 april 2023 zodat een pakje sigaretten gemiddeld € 9 kost
en een pakje shag gemiddeld en € 17,50. Er is afgesproken dat bij accijnsverhogingen
een evaluatie zal plaatsvinden van mogelijke grenseffecten. In 2023 is door het RIVM
een evaluatie uitgevoerd naar de gedragseffecten van de accijnsverhogingen waarbij
rokers via een enquête zijn ondervraagd over hun rookgedrag. Daarnaast is er door
de Douane opnieuw een EPS uitgevoerd die een beeld geeft over het gedeelte Nederlands
veraccijnsde sigaretten en de verandering daarvan ten opzichte van de twee eerdere
metingen. Bij een EPS worden pakjes sigaretten van de straat geraapt. Vervolgens wordt
de herkomst van deze pakjes geanalyseerd.

Gedragseffecten van de accijnsverhoging op tabak in 2023

Voor het RIVM-rapport hebben onderzoekers een groep van 1.653 rokers voor en na de
accijnsverhoging van 1 april 2023 gevraagd naar waar ze hun sigaretten kopen en of
accijnsverhogingen bij hen hebben geleid tot stoppogingen, vermindering, over de grens
kopen van producten of overstap naar andere producten. De resultaten van het onderzoek
suggereren dat de accijnsverhoging heeft geleid tot een toename van aankopen van rookwaren
in het buitenland: de onderzoekers schatten dat na de accijnsverhoging een groter
aandeel van de geconsumeerde tabaksproducten uit het buitenland afkomstig is (van
een aandeel tussen de 24% en 28% naar een aandeel tussen de 35% en 39%).

Tegelijkertijd heeft de accijnsverhoging veel rokers aangemoedigd te stoppen: tien
procent van de respondenten die met zowel de voor- en nameting meededen is na de accijnsverhoging
gestopt met roken. Nog eens 18 procent heeft een stoppoging gedaan. Bij ruim de helft
van deze personen speelde de accijnsverhoging een rol in de beslissing om te stoppen.
Het onderzoek laat eveneens zien dat vooral voor rokers die al de intentie hebben
om te stoppen de accijnsverhoging het «laatste zetje» is om de stap te zetten.

Pakjesraaponderzoek

De Douane heeft in het najaar van 2023 een EPS gedaan, ook wel het pakjesraaponderzoek
genoemd. In 2014, 2019 en 2021 zijn vergelijkbare onderzoeken gedaan. De belangrijkste
resultaten worden hieronder samengevat:

• Van het totale aantal geraapte sigarettenverpakkingen is 25,0% niet in de Nederlandse
heffing betrokken. Dit is een stijging ten opzichte van de voorgaande metingen. In
het COVID-19 jaar 2021 was dit 15,3% en in 2019 15,8%.

• Het aandeel buitenlands veraccijnsde sigaretten is gestegen van 10,9% in 2021, naar
18,6% in 2023. Het grootste deel van deze pakjes komt uit Bulgarije en Polen. Andere
herkomstlanden die in de top 6 staan zijn Duitsland, Turkije, Luxemburg en België.

• Namaaksigaretten en illicit whites2 zijn illegale sigaretten. Het geraapte percentage van deze sigaretten is gestegen
van 1,4% naar 4,1%

• Het aandeel namaaksigaretten is gestegen van 1,5% in 2019 en 1,4% in 2021, naar 3,8%
in 2023;

• In 2023 betrof minder dan 0,3% van de rokersmarkt illicit whites sigaretten, in 2021 betrof dit 0,0% en in 2019 0,2%.

Motie van de leden Graus en Edgar Mulder

De leden Graus en Edgar Mulder vragen in de door de Tweede Kamer aangenomen motie
van 5 juli 2023 naar de oorzaken van de toenemende illegale handel en smokkel in tabaksproducten.3 Zoals hiervoor beschreven blijkt uit de EPS-2023 dat de illegale handel in tabaksproducten
ten opzichte van de resultaten uit de EPS-2021 is toegenomen. Bij het vergelijk tussen
EPS-2021 en EPS-2019 was dit niet het geval. Het aantal geraapte illegale sigaretten
is tussen 2021 en 2023 toegenomen van 1,4% naar 4,1% van het totaal aantal geraapte
sigaretten in de EPS-2023. Dit is een forse toename.

Onderzoek naar de oorzaken van deze stijging is niet gemakkelijk. Het ligt voor de
hand dat één van de redenen is dat naarmate de accijns op tabaksproducten hoger wordt
het voor criminele organisaties lucratiever wordt om illegaal te handelen in tabaksproducten.
De prijs van bijvoorbeeld een pakje sigaretten wordt door de accijnsverhoging hoger,
waardoor er mogelijk een hogere winstmarge is voor de illegale handel in tabaksproducten.
Door de grote winsten die criminelen behalen met accijnsfraude, de illegale productie
van en handel in illegale sigaretten en tabak worden criminele vermogens opgebouwd.
Daarmee kunnen andere criminele activiteiten worden gefinancierd. De prijs van tabak
is echter niet de enige factor die speelt bij de illegale tabakshandel. Effectieve
handhaving en de mate waarin het roken van illegale sigaretten sociaal geaccepteerd
is spelen ook een rol.

Teneinde illegale handel in tabaksproducten tegen te gaan heeft Nederland in 2016
Europese regels op dit vlak ingevoerd. Tabaksproducten moeten getraceerd kunnen worden
door de hele keten. Momenteel geldt deze verplichting uitsluitend voor sigaretten
en rooktabak. De verplichting is met ingang van 20 mei 2024 van toepassing op alle
in de Europese Unie (EU) geproduceerde tabaksproducten en op tabaksproducten van buiten
de EU die voor de Europese markt bestemd zijn. Tevens is in alle EU-lidstaten een
veiligheidskenmerk verplicht gesteld om de authenticiteit van de tabaksproducten beter
te kunnen controleren en de strijd tegen de illegale handel in tabaksproducten in
de EU te intensiveren. Daarnaast heeft Nederland in oktober 2020 het Protocol tot
uitbanning van illegale handel in tabaksproducten, bij het WHO-Kaderverdrag inzake
tabaksontmoediging (FCTC) geratificeerd. Het Protocol schrijft uiteenlopende maatregelen
voor waarmee illegale handel wordt tegengegaan zoals een verplichting om verdachte
transacties te melden, controlemaatregelen op de doorvoer van tabaksproducten en internationale
samenwerking. Zo geldt er bijvoorbeeld in Nederland sinds eind 2020 een vergunningplicht
voor het voorhanden hebben, het in het vrije verkeer brengen, het vervaardigen, het
brengen naar een andere lidstaat en het uitvoeren naar een derde land van tabaksproductieapparatuur.4

Het voornoemde is aanvullend op het reeds bestaande toezicht op illegale handel in
tabaksproducten door de Douane en de fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD).
Zo is op nationaal niveau het combiteam SMOKE opgericht. Het combiteam SMOKE is een
samenwerkingsverband van de Douane, FIOD en het openbaar ministerie en onderzoekt
en analyseert geldstromen en de logistieke keten rondom tabaksfraude. Voorts vindt
incidentele samenwerking plaats met bijvoorbeeld de Politie en de Nederlandse Voedsel-
en Warenautoriteit (NVWA). In Nederland zijn in 2023 vier illegale sigarettenfabrieken
en drie illegale fabrieken waar waterpijptabak werd geproduceerd opgerold. Daarnaast
zijn ook drie illegale fabrieken in de af- of opbouwfase ontmanteld. Ter illustratie,
in 2022 zijn in de EU 76 illegale sigarettenfabrieken opgerold. De EU-cijfers over
2023 zijn nog niet gepubliceerd.

Ook binnen Europa werken de FIOD en Douane op dit gebied samen met onder andere Europol
en OLAF (het Europees Bureau voor Fraudebestrijding). Binnen het platform EMPACT (European
Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats) wordt door Nederland en deelnemende
EU-lidstaten opgetreden tegen illegale tabakshandel en accijnsfraude. Dit blijkt ook
uit de resultaten van de EU EMPACT-samenwerking in 2022.5 In 2022 leidde de samenwerking onder meer tot de inbeslagname van 664,5 miljoen sigaretten,
1,23 miljoen kilo ruwe tabak en fijngesneden tabak, 0,77 miljoen kilo waterpijptabak
en het oprollen van 243 plekken voor de productie en/of het versnijden en/of het opslaan
van illegale tabak.

Ter afsluiting

Het onderzoek van het RIVM wijst uit dat de accijnsverhogingen gedragsveranderingen
bij rokers teweeg hebben gebracht en voor een deel van de voormalig-rokers een rol
hebben gespeeld bij het stoppen met roken. Tegelijkertijd benoemt het rapport ook
dat eenzijdige prijsverhogingen vanuit Nederland een groeiende groep rokers naar het
buitenland zal doen gaan voor het verkrijgen van rookwaren. De bevindingen uit het
EPS-2023 tonen eenzelfde beeld en laten zien dat sinds de vorige meting in 2021 een
toename heeft plaatsgevonden in het aantal niet in Nederland veraccijnsde pakjes.
Een gedeelte daarvan is in het buitenland veraccijnsd. De onderzoekers van het onderzoek
«Gedragseffecten van de accijnsverhoging op tabak in 2023» benadrukken daarom het belang van het streven naar verdere Europese harmonisatie
van tabaksprijzen. Wij zetten ons hier in Europa verder voor in. Het blijft belangrijk
dat de overheid roken zo snel en doeltreffend mogelijk terugdringt om de rookvrije
generatie in 2040 te bereiken. Het is goed om bij iedere accijnsverhoging ook de grenseffecten
en de gevolgen voor de aanpak van de illegale handel mee te wegen. Op 1 april 2024
heeft een verdere accijnsverhoging plaatsgevonden zodat de prijs van een gemiddeld
pakje sigaretten op € 11,10 uitkomt en een pakje shag op € 24,60. Ook deze verhoging
zal worden gemonitord. De Tweede Kamer zal in 2025 over de resultaten worden geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries