Brief regering : Energie Infrastructuur Plan Noordzee 2050

Nr. 63
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juni 2024

In deze brief informeer ik uw Kamer over de totstandkoming van het Energie Infrastructuur
Plan Noordzee 2050, zoals aangekondigd in de Kamerbrief Windenergie op zee 2030–2050
van september 20221. In het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) wordt ingezet op een snelle doorgroei
van windenergie op zee met een streefdoel van 35 GW in 2035, 50 GW in 2040 en 70 GW
in 2050. Deze elektriciteitsproductie is hard nodig om de energietransitie in Nederland
te realiseren en te zorgen dat Nederland energieonafhankelijker wordt.

De uitwerking van de infrastructuur die hiervoor nodig is, wordt gedaan in het Energie
Infrastructuur Plan Noordzee 2050. Dit plan wordt in stappen uitgewerkt en ik verwacht
dat een eerste versie van dit plan begin 2025 met uw Kamer kan worden gedeeld. Dit
plan is één van de bouwstenen die nodig is om een integrale ruimtelijke afweging te
maken binnen het Programma Noordzee. In aanloop naar de totstandkoming van het Energie
Infrastructuur Plan Noordzee 2050 heeft Deloitte in een consortium met Common Futures,
Mott MacDonald en Norton Rose Fullbright een advies opgesteld over de infrastructuur
die nodig is op de Noordzee om de doelen uit het NPE te halen. TenneT, Gasunie en
EBN hebben hun kennis en expertise ingebracht en meegelezen op het conceptadvies.
Het Ministerie van EZK blijft de dialoog voeren met deze stakeholders bij de verdere
uitwerking van het plan. In de bijlage deel ik het advies van Deloitte met uw Kamer,
evenals een beknopte wetenschappelijke review van TNO op de adviezen.

Het advies van Deloitte en de review van TNO richten zich op de uitvoerbaarheid, het
energiesysteem en de marktordening. Bij de ontwikkeling van het Energie Infrastructuur
Plan Noordzee 2050 zijn ruimtelijke afwegingen en de bescherming van (vitale) infrastructuur
tevens belangrijk. In de Partiële Herziening van het Programma Noordzee wordt een
integrale afweging gemaakt voor de inrichting van de Noordzee in 2040. Deze is naar
verwachting eind 2025 gereed2. In deze integrale ruimtelijke afweging worden de belangen van windenergie, visserij,
natuur, gaswinning, scheepvaart en defensie gewogen. Daarna wijst het kabinet nieuwe
windenergiegebieden aan.

De verdere ontwikkeling van het energiesysteem op zee moet bezien worden vanuit het
totale systeemperspectief en de ruimtelijke ordening van alle energieactiviteiten
op de Noordzee: CO2- en waterstofopslag, gas- en oliewinning en windenergie. Zoals in de Kamerbief over
de ruimtelijke samenhang en mijnbouwactiviteiten3 (mei 2023) is verwoord, zal daarom zoveel mogelijk ingezet worden op het samengaan
van alle systeemfuncties. Tegelijkertijd zal het, zoals ook in die brief aangegeven,
nodig zijn om een instrumentarium ter beschikking te hebben om in de gevallen waar
deze functies niet samengaan alsnog keuzes te maken.

Op hoofdlijnen zal ik ingaan op wat het advies voor het Energie Infrastructuur Plan
Noordzee 2050 inhoudt. Dit advies geeft meer zicht op hoe de doorontwikkeling van
de energie-infrastructuur voor duurzame energie op de Noordzee eruit kan komen te
zien. De infrastructuur voor gas en CO2 zijn hier niet in meegenomen. Waar nodig heb ik enkele richtinggevende besluiten
genomen om verdere uitrol van windenergie op zee mogelijk te maken. Het is aan een
volgend kabinet om definitieve besluiten te nemen over de verdere vormgeving van het
plan.

1. Fundamentele planvorming

De hoofdconclusie van het advies is dat de productieketen voor de infrastructuur voor
windenergie op zee met schaarste kampt en niet op tijd voldoende capaciteit lijkt
te hebben om de volgende schaalsprong te maken die nodig is. Ook laat het advies zien
dat de ontwikkeling van waterstofproductie op zee een grote rol kan spelen bij het
halen van de streefdoelen voor windenergie op zee. De productie van waterstof op zee
is echter nieuw en kent uitdagingen die tijd nodig hebben. Hierdoor ontstaan risico’s
voor het behalen van de streefdoelen. Uw Kamer wordt op korte termijn geïnformeerd
over de demonstratieprojecten voor waterstofproductie op zee.

Als gevolg hiervan blijkt dat het streefdoel voor windenergie op zee uit het NPE voor
2035 een paar jaar na 2035 kan worden gehaald, en niet al in 2035. Het streefdoel
voor 2040 is bijzonder ambitieus en alleen haalbaar als er nu keuzes gemaakt worden
over de benodigde infrastructuur. Het streefdoel voor 2050 is vanuit infrastructuurperspectief
haalbaar.

De klimaatdoelen vereisen dat het leeuwendeel van de emissiereductie al vóór 2040
plaatsvindt. Bovendien vereist tijdige en betaalbare verduurzaming van de Nederlandse
industrie een sterke toename in de beschikbaarheid van CO2-vrije elektriciteit. Dit vergt een sterke doorgroei van de elektriciteitsvraag ter
vervanging van fossiel energiegebruik. Om vergaande elektrificatie mogelijk te maken,
is in de periode tot 2040 een sterke groei van het elektriciteitsaanbod nodig. Windenergie
op zee is hiervoor een essentiële bouwsteen. Gezien de uitdagingen in de energie-infrastructuur
en toeleveringsketen enerzijds en de wenselijkheid van snelle doorgroei van hernieuwbaar
aanbod anderzijds, zal in het uitroltempo voor windenergie op zee voortdurend de balans
moeten worden gezocht tussen ambitie en haalbaarheid. Daarom wordt een aantal maatregelen
onderzocht om de streefdoelen uit het NPE voor windenergie op zee zo goed mogelijk
binnen bereik te houden. In het Energie Infrastructuur Plan Noordzee 2050 zullen deze
maatregelen en consequenties daarvan nader worden uitgewerkt.

Waterstofproductie op zee is een belangrijk onderdeel om de streefdoelen van het NPE
te realiseren. Met waterstofproductie op zee kunnen de systeemkosten en het ruimtebeslag
op land worden beperkt. Dat vraagt nog wel dat er de komende jaren stappen worden
gezet om waterstofproductie en -transport op zee op grote schaal mogelijk te maken.
Met name de nog aan te wijzen windenergiegebieden ver uit de kust zijn mogelijk aantrekkelijk
voor waterstofproductie vanwege de relatief goedkope transportkosten. Hiertoe vindt
onderzoek plaats en worden twee demonstratieprojecten voorbereid. Deze geven daarbij
inzicht in o.a. de technologische en economische aspecten om op te schalen alsook
de ruimtelijke en ecologische effecten. Over de voorbereidingen voor een waterstofnetwerk
op zee kunt u meer lezen in sectie 3. Ten slotte worden de mogelijkheden onderzocht
om een koppeling tot stand te brengen tussen de subsidieverlening voor elektrolyse
en de vergunningverlening voor windparken op zee.

Het advies laat zien dat er grote voordelen zitten aan het uitbreiden van de interconnectiecapaciteit
met omliggende landen, zowel voor elektriciteit als voor waterstof. De waarde van
meer interconnectiecapaciteit onderschrijf ik. Dit bevordert de marktintegratie, leveringszekerheid
en kan prijsvolatiliteit verminderen. Daarbij genieten hybride verbindingen de voorkeur,
waarbij de verbinding met een ander land wordt gecombineerd met de aansluiting van
een windpark op zee. Dit vanwege de effectieve benutting van schaarse ruimte en transportcapaciteit,
de kostenbesparing en het beperken van mogelijke impact op de natuur. Om de realisatie
van hybride interconnectoren mogelijk te maken heb ik een nationaal juridisch kader
hiervoor opgenomen in de 3e nota van wijzing van het wetsvoorstel Energiewet4. Ook ben ik gestart met een nationale dialoog over de ontwikkeling van hybride verbindingen
in den brede, hierbij zijn TenneT, ACM en andere relevante (markt)partijen betrokken.
Daarnaast acht ik het van cruciaal belang om het eigendom en beheer van interconnectoren
in publieke handen te beleggen. Dit heb ik, voor elektrische infrastructuur opgenomen
in de 1e nota van wijzing van het wetsvoorstel Energiewet5. Ik acht dit noodzakelijk om de publieke belangen te borgen waaronder de betrouwbaarheid
van de energievoorziening.

2. Elektriciteitsproductie op zee

Een belangrijke succesfactor van windenergie op zee is de voorspelbaarheid van de
uitrol. Dit bereiken we met de routekaart voor windenergie op zee. De huidige loopt
door tot en met 2032. Voor de uitvoering van de huidige routekaart windenergie op
zee heeft TenneT de benodigde claim gedaan op de toeleveringsketen. Als onderdeel
van haar advies heeft Deloitte in afstemming met TenneT een uitrolpad van 2GW per
jaar geïdentificeerd vanaf 2033. Dit tempo is gekozen op basis van een grote druk
op de toeleveringsketen vanwege de hoge internationale ambities rond 2030 en de beperkingen
om op korte termijn opnieuw op te schalen. Dit minimale uitrolpad is nog niet voldoende
om de streefdoelen uit het NPE voor windenergie op zee voor 2035 en 2040 te halen.

Omdat de gemiddelde doorlooptijd vanaf opdracht tot realisatie voor platforms, kabels
en hoogspanningsstations opgelopen is tot 8–9 jaar, geven de adviseurs aan dat een
opdracht aan TenneT voor het realiseren van de eerstvolgende netaansluitingen na de
routekaart tot 2032 op zo kort mogelijke termijn moet worden gegeven. Wanneer hiermee
gewacht wordt op aanwijzing van windenergiegebieden in de Partiële Herziening van
het Programma Noordzee in 2025 voorzien de adviseurs een onderbreking van enkele jaren
in de gestage uitrol van wind op zee na afloop van de huidige routekaart. Dit zal
aanzienlijke consequenties hebben voor het ambitiebereik en de kosten. Het is daarom
wenselijk om op korte termijn tot besluitvorming te komen over eventuele opdrachtverlening
aan TenneT voor aanvullende projecten op de huidige routekaart, waaronder het project
Doordewind 2. TenneT geeft aan dat de capaciteit voor de nieuwe projecten eind 2024
moet worden gereserveerd.

Om positie te behouden in de krappe toeleveringsketen, is daarom voor de netaansluiting
van een aantal navolgende windparken, die in de periode tot en met 2035 in bedrijf
genomen worden, op korte termijn een investeringsbesluit door TenneT nodig. Het gaat
dan om het definitief bestellen, dan wel aanvullende capaciteitsreserveringen doen,
voor het platformen op zee, de kabels en het landstation. Met de Minister van Financiën
en in samenspraak met TenneT zal de besluitvorming onderzocht en voorbereid worden.
Indien er budgettaire consequenties aan het besluit zitten, zullen deze integraal
gewogen worden op de reguliere begrotingsmomenten. Dit besluit betreft onder andere
een volgende fase in de aanbesteding die TenneT voor de netaansluiting Doordewind
2 op verzoek van mijn ambtsvoorganger en mijzelf al is aangegaan. Dit besluit loopt
parallel aan de Partiële Herziening van het Programma Noordzee 2022–2027 waarin besluitvorming
over de herbevestiging van het kavel Doordewind 2 (eerstvolgende windenergiegebied)
integraal wordt afgewogen. Als de capaciteit niet tijdig wordt gereserveerd zal deze
door leveranciers vergeven zijn aan andere landen en zullen prijzen substantieel stijgen
indien de projecten alsnog, maar later in de tijd, worden gegund. Uw Kamer wordt hier
op een later moment over geinformeerd.

Ook is het noodzakelijk om vaart te maken met het opstellen van een vervolgfase van
de routekaart windenergie op zee die toereikend is tot 2040. Daar zet ik voorbereidingen
voor in gang. Hierdoor kan deze routekaart worden vastgesteld direct na het aanwijzen
van nieuwe windenergiegebieden in de Partiële Herziening (in 2025) en oplevering van
het programma VAWOZ 2031–20406.

Ten slotte onderzoekt EZK of in de periode na 2035 een hoger tempo dan de 2 GW per
jaar elektrisch ontsluiten haalbaar is en wat ervoor nodig is om dit mogelijk te maken.
Zo tracht ik dicht bij de NPE-streefdoelen te blijven en ontstaat de mogelijkheid
om bij te sturen wanneer de vraag naar duurzame energie sneller ontwikkelt dan nu
wordt verwacht of wanneer de mogelijkheid voor waterstofproductie op zee achterblijft.

3. Waterstofnet op zee

Het advies schetst verschillende scenario’s voor de ontwikkeling van een waterstofnet
op zee, waarbij zowel de aanleg van nieuwe leidingen als het hergebruik van bestaande
aardgasleidingen als opties zijn onderzocht. Hergebruik lijkt mogelijk, maar er is
nog wel aanvullend technisch onderzoek van de afzonderlijke leidingen nodig om dat
te bevestigen. Aangezien aardgaswinning op de Noordzee ook de komende decennia nog
nodig is, wordt hergebruik van de leidingen enkel voorzien wanneer aardgasstromen
zonder negatieve gevolgen voor de bestaande en toekomstige gaswinning kunnen worden
omgeleid. Verder is het noodzakelijk dat er ook aandacht is voor het realiseren van
ondergrondse opslag van waterstof op de Noordzee.

Ten aanzien van de marktordening bevat het advies een beschrijving en analyse van
twee ontvlechtingsmodellen. Beide modellen zijn mogelijk binnen de met het «waterstof-
en gasdecarbonisatiepakket» aangepaste Gasrichtlijn7. Het advies laat zien dat er bij hergebruik voordelen kunnen zijn van een model waarin
de netbeheerder niet de eigenaar is van de leidingen, omdat leidingen dan eigendom
van huidige eigenaren kunnen blijven. Het advies benoemt ook de nadelen daarvan. Zo
kunnen complexe juridische kwesties ontstaan tussen eigenaar en netbeheerder over
bijvoorbeeld investeringen en weet de netbeheerder niet alles van de infrastructuur,
wat het beheer ervan bemoeilijkt. Vanwege deze nadelen heeft het mijn voorkeur dat
het eigendom en beheer van het toekomstige waterstoftransportnet in één hand zijn.
Dit is ook het geval indien voor een deel van het net gebruik kan worden gemaakt van
hergebruikte gasleidingen.

In december 2022 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn voornemen om Gasunie aan te
wijzen als netbeheerder voor waterstoftransport op zee. Ik heb netbeheer door Gasunie
(of een dochter van Gasunie) nogmaals afgewogen tegen alternatieven, zoals door een
of meerdere private partijen. Mijn conclusie is dat netbeheer door een staatsdeelneming
de beste manier is om publieke belangen te borgen. De regie omtrent de ontwikkeling
van de Noordzee ligt bij de Rijksoverheid en gaat daarmee gepaard met een hoge mate
van beleidsonzekerheid voor private partijen. Door Gasunie aan te wijzen wordt er
duidelijkheid aan de markt geboden over de beschikbaarheid van infrastructuur, kunnen
eenvoudiger samenwerkingen gestart worden met TenneT en is er voldoende flexibiliteit
als in de toekomst aanpassingen moeten worden gedaan aan het investeringsplan of ontwikkelkader.
De definitieve aanwijzing van Gasunie door een volgend kabinet kan plaatsvinden na
de wijziging van de Gasrichtlijn in de Energiewet. Dit dient binnen twee jaar na inwerkingtreding
van de gewijzigde richtlijn te gebeuren.

Bij het ontwerp van het waterstofnet op zee lijkt het hergebruiken van bestaande offshore
aardgasleidingen een aantrekkelijke optie, onder de voorwaarde dat dit geen negatieve
gevolgen heeft voor de bestaande en toekomstige gaswinning. Potentieel verlaagt dit
de kosten van realisatie van het offshore waterstofnet en kan het de noodzaak wegnemen
om nieuwe aanlandingen, die ruimte vragen, te realiseren. Verder onderzoek naar de
technische en commerciële mogelijkheden van hergebruik is noodzakelijk. Op basis van
dit onderzoek kan vervolgens een besluit worden genomen over de combinatie tussen
nieuwe en hergebruikte leidingen op basis van technische, ecologische en financiële
overwegingen. Omdat ik een rol voor (een dochter van) Gasunie voorzie als netbeheerder
voor waterstoftransport op zee heb ik Gasunie en eigenaren van gasleidingen gevraagd
om onderzoek te doen naar de mogelijkheden van hergebruik van leidingen en de voorwaarden
waaronder Gasunie de leidingen kan overnemen. Ik heb ervoor gekozen om het onderzoek
te richten op hergebruik van: (1) de gehele NGT-leiding, (2) het Waddenzeegedeelte
van de NGT-leiding en (3) de leiding van NOGAT. In aanvulling daarop doet Gasunie
ook onderzoek naar een volledig nieuwe waterstofleiding.

Het onderzoek naar de mogelijkheden van hergebruik van aardgasinfrastructuur en naar
een nieuwe leiding vormt onderdeel van een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB)
die ik binnenkort bij Gasunie ga beleggen. Deze DAEB richt zich op de ontwikkeling
van een waterstofnetwerk op zee en dus nog niet op de aanleg en het beheer ervan.
Voor de uitvoering van de DAEB ontvangt Gasunie subsidie. Middelen daarvoor komen
uit het Klimaatfonds. Voor het afdekken van aanloopverliezen van het waterstofnet
op zee is ook subsidie nodig. Het is aan een nieuw kabinet om een besluit te nemen
over de aanleg en de financiering van een waterstofnet op zee.

4. Elektriciteitsnet op zee

Het advies is om te onderzoeken of het aantal aanlandroutes voor de elektriciteit
van windparken naar land opgeschaald kan worden om zo meer opties te hebben. Als deze
ruimte er is, kan hiervan gebruik gemaakt worden op het moment dat de waterstofproductie
op zee stokt. Om meer opties te kunnen benutten luidt het advies ook om te onderzoeken
of er een hoger uitbouwtempo mogelijk is van convertercapaciteit («stopcontacten op
zee»). In sectie 2 heb ik aangegeven te onderzoeken of opschaling van de convertercapaciteit
op termijn mogelijk is.

Om meer opties te behouden tot 2040, onderzoek ik zo breed mogelijk welke opties er
zijn om de windenergie van zee naar land te brengen, zowel door middel van elektriciteitskabels
als door middel van waterstofverbindingen. Dit doe ik in samenhang met andere voorziene
ontwikkelingen in het energiesysteem, zoals uitbreiding van het 380 kV-net, kernenergie
en de vraagontwikkeling naar duurzame energie.

Ik geef u een beknopte update over hoe ik aanlandlocaties momenteel in beeld breng.
In het Programma Verbindingen Aanlanding Wind op Zee (pVAWOZ) onderzoek ik welke mogelijkheden
er zijn om in de periode 2031–2040 een aanvullende 29 GW aan windenergiecapacitieit
aan land te brengen door middel van elektriciteitskabels en waterstofleidingen. In
aanvulling op pVAWOZ loopt voor de aanlanding van windenergie op zee in Noord-Nederland
een specifiek programma: PAWOZ-Eemshaven. De routes die vanuit PAWOZ-Eemshaven voor
de periode na 2031 kansrijk zijn, worden integraal meegenomen in de landelijke besluitvorming
over pVAWOZ. Begin dit jaar heb ik het onderzoeksplan pVAWOZ – de zogenaamde conceptnotitie
Reikwijdte en Detailniveau – ter inzage gelegd. De vele reacties die hierop zijn binnengekomen,
neem ik mee in het integrale effectenonderzoek dat dit jaar loopt. Ik doorloop een
zorgvuldig onderzoeksproces in afstemming met medeoverheden, belangenorganisaties
en het bedrijfsleven. Uit zowel de afstemming met de omgeving, de reacties op het
onderzoeksplan als uit het lopende onderzoek blijken de mogelijke routes en locaties
voor converterstations en elektrolysers op land veel belangen te raken en een flinke
ruimtelijke en systeemtechnische uitdaging te zijn. Uit het onderzoeks- en omgevingsproces
moet in de loop van 2025 blijken hoeveel stroomkabelverbindingen (en waterstofverbindingen)
haalbaar zijn in de periode tot 2040. Ik verwacht dat in de tweede helft van 2025
een ontwerpprogramma VAWOZ 2031–2040 ter inzage kan worden gelegd waarnadeze begin
2026 vast kan worden gesteld. In de daaropvolgende procedures zullen de kansrijke
verbindingen worden vergund en ruimtelijk worden ingepast.

5. Energiehubs

In de Kamerbrief windenergie op zee 2030–2050 heb ik aangekondigd dat een hub-gebaseerde
uitrol voor windenergie op zee nodig is voor de verdere uitrol van windenergie op
zee. De eerste grootschalige energiehub wordt mogelijk ontwikkeld in windenergiegebied
6/7 als dit gebied wordt aangewezen in de Partiële Herziening van het Programma Noordzee
en wanneer waterstofproductie op zee op grote schaal kan worden gerealiseerd. Dit
gebied heeft een hubfunctie, wat betekent dat windparken met elkaar verbonden worden,
dat er elektriciteit wordt omgezet naar waterstof en dat er verbindingen naar omringende
landen gerealiseerd worden. De onderzoekers hebben verschillende aspecten in beeld
gebracht die een rol spelen bij de keuze tussen een platform-gebaseerde uitrol ten
opzichte van een kunstmatig eiland, of een hybride variant. Op basis hiervan hebben
de onderzoekers hun advies geformuleerd. Dat laat zien dat er een lichte voorkeur
is voor een platform-gebaseerde uitrol in dit gebied. De inzichten heb ik besproken
via consultaties met de waterbouwsector. Een inzicht hieruit is dat de bouw van een
kunstmatig eiland zeer uitdagend is in het meer dan 40 meter diepe water in dit gebied.

Omdat ik de haalbaarheid van een kunstmatig eiland in diep water zeer onzeker acht,
zal ik in het nog aan te wijzen windenergiegebied 6/7 platformen gebruiken voor de
realisatie van energiehubs. In de toekomst zijn er mogelijk andere redenen waardoor
een kunstmatig eiland – of een hybride variant – zich in andere gebieden beter leent
dan platformen. Ondiepere locaties in de Nederlandse Noordzee zijn daarvoor mogelijk
in de toekomst nog interessant in andere nog aan te wijzen gebieden voor de periode
na 2040. Daarom houdt EZK de technische ontwikkelingen in de gaten en blijft daarover
in gesprek met de sector.

6. Conclusie

Windenergie op zee vervult een sleutelrol in het behalen van onze klimaatdoelen, onze
energieonafhankelijkheid en de concurrentiepositie van Nederland. Het adviesrapport
van het consortium en de review van TNO laten zien hoe complex en uitdagend de opgave
is voor windenergie op zee. Het laat ook zien dat de streefdoelen voor windenergie
op zee uit het NPE voor 2040 en 2050 nog binnen bereik zijn, mits er tijdig richtinggevende
besluiten worden genomen. De strikt noodzakelijke keuzes op korte termijn neem ik
nu om het tempo te behouden. Met de Minister van Financiën en in samenspraak met TenneT
wordt de besluitvorming voorbereid voor Doordewind 2 en ga ik de mogelijkheden onderzoeken
om TenneT eventueel opdracht te geven voor de twee volgende netaansluitingen. Ik vraag
Gasunie om eerste stappen te zetten om het waterstofnetwerk te realiseren en ik maak
de keuze dat zoekgebied 6/7 ontsloten zal worden met platformen. Om de streefdoelen
en daarmee de klimaatdoelen te realiseren zal het volgende kabinet aanvullende besluiten
moeten nemen.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten