Brief regering : Nadere beleidsreactie op de voorlichting van de Raad van State over facultatieve protocollen VN-verdrag handicap, IVRK en IVESCR

Nr. 326
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 mei 2024

Op 29 juni 2022 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Raad van
State) voorlichting gegeven over het facultatief protocol van het Verdrag inzake de
rechten van personen met een handicap (hierna: VN-verdrag handicap)1, het derde facultatief protocol van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten
van het Kind (hierna: IVRK)2 en het facultatief protocol van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale
en Culturele Rechten (hierna: IVESCR)3.

Met onze brief van 26 mei 20234 hebben wij u geïnformeerd over het principebesluit van het kabinet, waarvoor de voorlichting
de basis was. In deze brief hebben wij u ook toegezegd nog een nadere kabinetsreactie
op de voorlichting te geven. Deze reactie ontvangt u hierbij.

Mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid laten wij
u deze nadere kabinetsreactie op de voorlichting van de Raad van State toekomen.

Hoofdpunten van deze brief

In deze brief:

1. citeren wij het reeds genomen principebesluit van 26 mei 2023,

2. geven wij een algemene introductie op de weging van het kabinet van de Raad van State
voorlichting en wordt de opzet van deze nadere beleidsreactie uiteengezet,

3. geven wij een nadere toelichting op de onderdelen van het facultatief protocol bij
het VN-verdrag handicap en benoemen wij het reeds in gang gezette vervolgproces voor
ratificatie ervan,

4. geven wij een nadere toelichting op de onderdelen van het derde facultatief protocol
bij het IVRK en beschrijven wij het vervolgproces naar het weegmoment voor de ratificatie
van dit protocol,

5. lichten wij nader toe dat ratificatie van het facultatief protocol bij het IVESCR
nu niet aan de orde is en

6. geven wij afsluitend in reactie op de voorlichting van de Raad van State een integrale
nadere toelichting op het thema «doorwerking in de nationale rechtsorde».

1. Principebesluit facultatieve protocollen 26 mei 2023

Met onze brief van 26 mei 20235 hebben wij u geïnformeerd over het principebesluit van het kabinet, waarvoor de voorlichting
de basis was. Als start van de nadere beleidsreactie citeren wij graag nogmaals het
genomen besluit.

Citaat principebesluit facultatieve protocollen

Het kabinet heeft het principebesluit genomen om de facultatieve protocollen bij het
VN-Verdrag handicap en het IVRK te ratificeren. De procedure voor het ratificatieproces
bij het VN-Verdrag handicap start direct. De start voor het facultatieve protocol
bij het IVRK vindt plaats na afronding van het ratificatieproces van het protocol
bij het VN-Verdrag handicap, waarbij nog een expliciet weegmoment plaatsvindt ten
aanzien van het protocol bij het IVRK.

In de brief van 26 mei 2023 hebben wij tevens de kernoverweging van het kabinet voor
u uiteengezet.

Citaat kernoverweging principebesluit

Mede ingegeven door de Raad van State voorlichting heeft het kabinet bij het nemen
van dit besluit meegewogen dat ratificatie van genoemde protocollen de mondiale bescherming
van de rechten van de mens in algemene zin en de internationale rechtsorde versterkt.
Daarnaast heeft het kabinet gekeken naar de doorwerking van de rechten uit de verdragen
in de nationale rechtsorde bij ratificatie van die protocollen. Ook heeft het kabinet
meegewogen dat de Raad van State vaststelde dat een betrouwbare voorspelling van de
(financiële) gevolgen voor de staat van ratificatie van de protocollen niet eenvoudig
te geven is. Gelet daarop kiest het kabinet ervoor om te beginnen met de ratificatie
van het protocol bij het VN-handicap verdrag en voor de start van het ratificatieproces
van het derde facultatieve protocol bij het IVRK nog een expliciet weegmoment in te
bouwen. In dit expliciete weegmoment zal het principebesluit ten aanzien van het IVRK
niet ter discussie worden gesteld. Wel kan informatie die naar boven komt tijdens
het ratificatieproces van het facultatief protocol bij het VN-Verdrag handicap, inclusief
uitvoeringstechnische, juridische en financiële aspecten, leiden tot een ander besluit
ten aanzien van het IVRK.

Voor het facultatief protocol van het IVESCR heeft het kabinet in de brief van 26 mei
2023 aangegeven dat de afweging is gemaakt nu niet over te gaan tot ratificatie van
dit facultatief protocol. De toegezegde toelichting hierop volgt verderop in deze
beleidsreactie.

2. Algemene introductie op de weging van de Raad van State voorlichting en de verdere
opzet van deze nadere beleidsreactie

De voorlichting van de Raad van State geeft, na een introductie van de basisverdragen
zelf, veel nader inzicht in de onderliggende aard en inhoud van de facultatieve protocollen.
Het gaat hierbij met name om het individueel klachtrecht, het zelfstandig onderzoek
en (in het geval van IVRK) het interstatelijk klachtrecht. Deze onderdelen vormen
dan ook de kapstok voor de nadere beleidsreactie in de volgende paragrafen van deze
brief. Voor het VN-verdrag handicap en het IVRK geven we een toelichting op deze onderdelen
van de protocollen en lichten we de overwegingen van de Raad van State over deze onderdelen
uit, die een basis hebben gevormd bij de totstandkoming van de besluiten over deze
protocollen.

De Raad van State achtte het ook van belang haar voorlichting over de protocollen
mede te geven tegen de achtergrond van de huidige doorwerking van de desbetreffende
basisverdragen zelf in de nationale rechtsorde. Daarom is in deze beleidsreactie ter
afsluiting een integrale toelichting op dit punt opgenomen.

Verder is het goed om te benoemen dat de voorlichting van de Raad van State niet alle
vragen van het kabinet in volledige omvang kon beantwoorden. De Raad van State benoemt
onder andere dat de praktijk van het individueel klachtrecht voor een deel inherent
moeilijk vooraf te voorspellen valt.6 Ook zijn empirische gegevens over de ervaringen van andere landen niet altijd makkelijk
te verkrijgen en bovendien niet altijd relevant, gezien verschillen in de nationaal-juridische
context. Verder is een betrouwbare voorspelling van de omvang van eventuele financiële
gevolgen vooraf niet eenvoudig te geven.

Het kabinet heeft deze elementen van de voorlichting expliciet meegewogen en mede
hierom ervoor gekozen om voor elk protocol een eigenstandig besluit te nemen. Per
protocol heeft het kabinet gekeken naar aard en inhoud van het protocol, ratificatiegraad
en – zoals ook in de brief van 26 mei 2023 benoemd – de ingebrachte zienswijzen van
Europese instanties en nationale en internationale (belangen)organisaties, als ook
van de betrokken VN-comités zelf.

3. Nadere beleidsreactie Raad van State: facultatief protocol VN-verdrag Handicap

Het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap kent op dit moment 104 Staten
die partij zijn en voorziet in een individueel klachtrecht voor burgers en een (additionele)
zelfstandige onderzoeksbevoegdheid voor het VN-comité.

Individueel klachtrecht

Het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap introduceert de mogelijkheid
van een individueel klachtrecht. Bij de ratificatie van het protocol geeft de staat
het toezichthoudende comité daarmee de bevoegdheid om kennisgevingen (klachten) van
burgers of groepen personen, die menen slachtoffer te zijn van een schending van een
bepaling uit het VN-verdrag handicap door de staat die partij is bij het verdrag,
te ontvangen en te bestuderen.

Niet elke kennisgeving wordt door het comité in behandeling genomen, zoals de Raad
van State ook beschrijft7. Het comité neemt, kort samengevat, een kennisgeving niet in behandeling als:

– deze anoniem wordt gedaan;

– de kennisgeving misbruik vormt van het recht of in strijd is met het verdrag;

– dezelfde kennisgeving al is onderzocht door het Comité of uit hoofde van een andere
internationale onderzoeksprocedure of regeling wordt onderzocht;

– niet alle beschikbare nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput;

– de kennisgeving kennelijk ongegrond of onvoldoende onderbouwd is;

– de feiten zich hebben voorgedaan voordat het protocol van kracht werd voor de betrokken
staat.

De introductie van het individueel klachtrecht is niet nieuw voor Nederland, zoals
de Raad van State ook aangeeft8. Een dergelijke klachtenprocedure wordt ook voorzien ten aanzien van het Internationaal
Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR), het VN-vrouwenverdrag, het
VN-verdrag tegen rassendiscriminatie en het VN-verdrag tegen foltering en andere wrede,
onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing. De Raad van State merkt op dat
de introductie van een individueel klachtrecht van waarde kan zijn voor betrokken
burgers en belangenorganisaties9. Tegelijkertijd geeft de Raad van State aan de verwachtingen van een individueel
klachtrecht voor het toezichthoudende comité te temperen, omdat eerst alle nationale
rechtsmiddelen moeten zijn uitgeput voordat een klacht ontvankelijk is en de procedures
op mondiaal niveau lang duren.10

Bovendien is er in de afgelopen jaren slechts in beperkte mate gebruik gemaakt van
het individueel klachtrecht door Nederlandse burgers of belangenorganisaties. De Raad
van State geeft aan dat de beperkte aantallen mede verklaard kunnen worden door het
feit dat het individueel klachtrecht voor de mondiale comités minder bekend is dan
het individueel klachtrecht op het regionale niveau en vereist is dat de nationale
rechtsmiddelen zijn uitgeput11.

Zelfstandig onderzoek

Naast de introductie van het individueel klachtrecht voorziet het facultatief protocol
bij het VN-verdrag handicap in een bevoegdheid tot zelfstandig onderzoek door het
toezichthoudende comité. Met deze bevoegdheid kan het comité – indien het betrouwbare
informatie ontvangt over mogelijk ernstige of systematische schendingen van het verdrag
in de lidstaat – op eigen initiatief de staat uitnodigen om mee te werken aan een
onderzoek. Het comité stuurt de uitkomsten van het onderzoek, vergezeld van commentaren
en aanbevelingen, naar de staat. De staat wordt geacht binnen zes maanden een reactie
op de uitkomsten van het onderzoek in te dienen bij het comité. Het comité heeft ook
de mogelijkheid om de staat te vragen om de genomen maatregelen naar aanleiding van
het onderzoek mee te nemen in de reguliere rapportagecyclus bij het verdrag. Het rapport
dat naar aanleiding van het onderzoek door het comité wordt opgesteld, is juridisch
niet-bindend en in beginsel evenmin openbaar. Wel kan het rapport in laatste instantie
openbaar worden gemaakt, bijvoorbeeld als de desbetreffende staat niet reageert op
het onderzoek. Ten aanzien van het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap
geldt een opt-out mechanisme: staten kunnen verklaren de onderzoeksbevoegdheid van het comité niet te erkennen.

In navolging van de voorlichting van de Raad van State zal Nederland géén gebruik
maken van het opt-out mechanisme en daarmee de zelfstandige onderzoeksbevoegdheden van het comité erkennen.
Reden hiervoor is dat de bevoegdheid tot zelfstandig onderzoek geen aanvullende materiële
verplichting creëert en een aanvulling vormt op de rapportageplicht waaraan Nederland
al gebonden is12. Bovendien hebben slechts twee verdragspartijen gebruik gemaakt van de opt-out bij het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap, namelijk Syrië en Guinee-Bissau.

Vervolgproces

De procedure voor ratificatie van het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap
is inmiddels gestart. Concreet betekent dit dat er een voorstel van rijkswet tot goedkeuring
van het protocol en een memorie van toelichting worden opgesteld en bij uw Kamer zullen
worden ingediend.

4. Nadere beleidsreactie Raad van State: derde facultatief protocol IVRK

Het derde facultatief protocol bij het IVRK kent op dit moment 50 Staten die partij
zijn en voorziet in een individueel klachtrecht voor burgers, een (additionele) zelfstandige
onderzoeksbevoegdheid voor het VN-comité en statenklachtrecht.

Individueel klachtrecht

Het facultatief protocol bij het IVRK introduceert ook de mogelijkheid van een individueel
klachtrecht, de klachten van burgers. De gemaakte afweging is hetzelfde als hierboven
voor het protocol bij het VN-verdrag handicap beschreven is. Het individueel klachtrecht
in het facultatief protocol bij het IVRK werkt hetzelfde als het individueel klachtrecht
in het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap, met één verschil. Voor het
in behandeling nemen van een kennisgeving vereist het facultatief protocol bij het
IVRK namelijk aanvullend dat de klacht binnen één jaar na het uitputten van de nationale
rechtsmiddelen moet zijn ingediend.

Zelfstandig onderzoek

Het facultatief protocol bij het IVRK kent – net als het facultatief protocol bij
het VN-verdrag handicap – ook een bevoegdheid tot zelfstandig onderzoek door het toezichthoudende
comité. Het facultatief protocol bij het IVRK kent eenzelfde opt-out mechanisme als het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap. Nederland zal
– om dezelfde bovengenoemde redenen – géén gebruik maken van de opt-out en daarmee de zelfstandige onderzoeksbevoegdheid van het comité erkennen. Bovendien
heeft slechts één verdragspartij gebruik gemaakt van de opt-out bij het facultatief protocol bij IVRK, namelijk Monaco.

Statenklachtrecht

Een belangrijk verschil tussen het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap
en het derde facultatief protocol bij het IVRK betreft het statenklachtrecht. Het
derde facultatief protocol bij het IVRK biedt staten de mogelijkheid om bij het ratificeren
van het protocol aan te geven dat het comité de bevoegdheid krijgt om klachten van
andere staten over de ratificerende staat te ontvangen en te bestuderen. Dit is een
zogenoemd opt-in mechanisme. Het comité zal alleen een klacht beoordelen in het geval dat zowel de
klagende staat als de staat waarover de klacht gaat, hebben aangegeven dat het comité
een dergelijke bevoegdheid heeft.

Nederland is voornemens om gebruik te maken van het opt-in mechanisme en daarmee de bevoegdheid van het comité om een klacht van een andere
staat in behandeling te nemen, te erkennen. Besluitvorming vindt plaats bij het weegmoment.
Allereerst wordt voor deze richting gekozen omdat de bevordering van de ontwikkeling
van de internationale rechtsorde een in de Grondwet verankerde opdracht aan de regering
is en in het belang is van Nederland zelf. Dit vraagt om een actieve Nederlandse inzet
met betrekking tot het bevorderen van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.
In dat verband vestigt Nederland internationaal, vooral in VN-verband, de aandacht
op het belang van vreedzame geschillenbeslechting13. Zo heeft Nederland bij het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle
personen tegen gedwongen verdwijning en het VN Anti-folterverdrag verklaard dat het
toezichthoudende comité bevoegd is om klachten van andere staten te ontvangen en te
bestuderen. Het aanvaarden van het interstatelijk klachtrecht bij het derde facultatief
protocol bij het IVRK sluit hierop aan. Bovendien hebben meerdere lidstaten van de
Europese Unie het interstatelijk klachtrecht van toepassing verklaard. Het gaat om
Duitsland, België. Portugal, Finland, Italië, Slowakije, Tsjechië en Slovenië.

Daarbij komt dat de ervaring leert dat staten nauwelijks gebruik maken van een interstatelijk
klachtrecht, zoals ook wordt benoemd door de Raad van State in de voorlichting14. Doorgaans zullen staten eerst diplomatieke methoden inzetten en bijvoorbeeld overgaan
tot economische sancties. Daarnaast is de behoefte aan een interstatelijk klachtrecht
ook beperkt: mensenrechtenschendingen raken andere verdragspartijen immers meestal
niet rechtstreeks. Al met al wordt het interstatelijk klachtrecht alleen in zeer uitzonderlijke
omstandigheden en als ultimum remedium ingezet.

Vervolgproces

Na afronding van het ratificatieproces voor het protocol bij het VN-verdrag handicap
zal voor het derde facultatieve protocol bij het IVRK nog een expliciet weegmoment
plaatsvinden.

5. Nadere toelichting IVESCR protocol

Het Koninkrijk der Nederlanden heeft in 2009 het facultatief protocol bij het IVESCR
ondertekend. Het voorstel van wet inzake de goedkeuring van het facultatief protocol
bij het IVESCR is in 2017 aan de Afdeling advisering van de Raad van State voorgelegd.
In 2017 heeft het kabinet er echter voor gekozen om dit wetsvoorstel niet in te dienen
bij de Tweede Kamer.

Volgens de Raad van State is een betrouwbare voorspelling van de (financiële) gevolgen
voor de staat van ratificatie van de facultatieve protocollen niet eenvoudig te geven.
Vanwege de uiterst brede reikwijdte van het IVESCR (economische, sociale en culturele
rechten) kunnen de (financiële) gevolgen van ratificatie van het facultatief protocol
bij het IVESCR aanzienlijk groter zijn dan in het geval van de protocollen bij het
VN verdrag handicap en het IVRK. Daarnaast is de ratificatiegraad van het facultatief
protocol bij het IVESCR vrij laag, wereldwijd is het slechts door 28 landen geratificeerd.

Vanwege de combinatie van onvoorspelbaarheid van de (financiële) gevolgen van ratificatie,
de brede reikwijdte van het IVESCR, en de lage ratificatiegraad, heeft het kabinet
besloten dat ratificatie van het facultatief protocol bij het IVESCR onder de huidige
omstandigheden niet aan de orde is.

6. Nadere beleidsreactie Raad van State: doorwerking van de verdragen zelf en de protocollen
in de nationale rechtsorde

De Afdeling advisering van de Raad van State achtte het van belang haar voorlichting
mede te geven tegen de achtergrond van de huidige doorwerking van de desbetreffende
verdragen in de nationale rechtsorde15. Juist dit aspect heeft het kabinet ook grondig meegenomen in de afweging voor het
principebesluit. Daarom volgt in deze nadere beleidsreactie op dit punt ook een nadere
en afsluitende toelichting.

De rechten uit de verdragen zelf werken op diverse wijzen door in de nationale rechtsorde.
Dit gebeurt bijvoorbeeld door het geven van een oordeel in algemene zin over de rechtstreekse
werking van een verdragsbepaling door de wetgever (in de memorie van toelichting bij
de rijkswet tot goedkeuring van een verdrag). Dit oordeel kan de rechter vervolgens
meenemen om te bepalen of in een concreet geval een verdragsbepaling rechtstreeks
werkt. Daarnaast zijn de niet-bindende oordelen (o.a. concluding observations en general comments) van toezichthoudende comités een belangrijk instrument voor de doorwerking van verdragsrechten
in de nationale rechtsorde. Deze niet-bindende oordelen spelen daarbij een tweeledige
rol:

(1) de niet-bindende oordelen van toezichthoudende comités dragen bij aan de verdere inkadering
en concretisering van soms onbepaalde en in de praktijk moeilijk toepasbare verdragsbepalingen
en kunnen als zodanig mogelijk bevorderen dat deze rechten worden erkend als rechtstreeks
werkend in de Nederlandse rechtsorde;

(2) de Nederlandse rechter gebruikt de niet-bindende oordelen om verdragsbepalingen te
interpreteren en zou deze ook kunnen gebruiken om nationale bepalingen verdragsconform
te interpreteren.

Dit geldt ook voor de zienswijzen van de comités die voortvloeien uit een individueel
klachtrecht dat door de facultatieve protocollen wordt geïntroduceerd. Zelfs als een
dergelijke zienswijze is gericht aan een andere staat kunnen zij verduidelijken hoe
verdragsbepalingen moeten worden geïnterpreteerd en wat van staten mag worden verwacht
bij de implementatie van een verdrag.

De Raad van State signaleert in dit verband ontwikkelingen die zowel op internationaal
als nationaal niveau plaatsvinden16. Naast burgerlijke en politieke rechten wordt tegenwoordig ook aan (onderdelen van)
sociale rechten soms rechtstreekse werking toegekend. Hierdoor kunnen sociale rechten
mogelijk vaker dan voorheen door het individu worden ingeroepen voor de nationale
rechter en zal deze in individuele gevallen mogelijk vaker dan voorheen bereid zijn
om aan dergelijke rechten te toetsen.

Het kabinet heeft van de door de Raad van State gesignaleerde ontwikkelingen kennisgenomen.
Het kabinet verwacht echter dat de ratificatie van de facultatieve protocollen bij
het VN-verdrag handicap en het IVRK slechts beperkt effect zullen hebben op de hiervoor
geschetste ontwikkelingen, omdat:

• de niet-bindende oordelen van de toezichthoudende comités (in de vorm van general comments, concluding observations of zienswijzen in individuele klachtprocedures tegen andere staten) nu al door nationale
rechters kunnen worden gebruikt bij de interpretatie van verdragsbepalingen, onafhankelijk
van de vraag of Nederland de facultatieve protocollen ratificeert17;

• de Nederlandse rechter zich wat betreft de toekenning van rechtstreekse werking aan
sociale rechten sowieso terughoudend opstelt. Het geven van een oordeel over de rechtstreekse
werking komt in eerste instantie toe aan de wetgever;

• de beoordeling van de rechtstreekse werking van specifieke verdragsbepalingen van
het VN-verdrag handicap en het IVRK door de wetgever reeds heeft plaatsgevonden bij
ratificatie van de verdragen zelf. Bij de goedkeuringswet van het VN-verdrag handicap18 en de goedkeuringswet van het IVRK19 is in de memorie van toelichting namelijk een passage opgenomen over de doorwerking
van verdragsbepalingen in de nationale rechtsorde. Met betrekking tot het VN-verdrag
handicap acht het kabinet het niet noodzakelijk om de doorwerking van specifieke verdragsbepalingen
nu opnieuw te expliciteren. Gezien de door de Raad van State gesignaleerde ontwikkelingen
en het feit dat de beoordeling van de rechtstreeks werkende verdragsbepalingen voor
het IVRK in 1994 heeft plaatsgevonden, zal het advies van de Raad van State om de
specifieke verdragsbepalingen voor het IVRK opnieuw te expliciteren nog ter overweging
worden genomen in aanloop naar het weegmoment.

Afrondend

Met deze nadere beleidsreactie op de voorlichting van de Raad van State geven wij
invulling aan de toezegging in de brief over het principebesluit op 26 mei 2023. U
wordt door de coördinerend bewindspersoon voor het VN-verdrag handicap nader geïnformeerd
over het goedkeuringsproces rond het protocol bij dit verdrag. U wordt door de coördinerend
bewindspersoon voor het IVRK nader geïnformeerd over besluitvorming in het weegmoment
voor het protocol bij dit verdrag.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
C. Helder

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen