Brief regering : Kabinetsreactie op het eindadvies van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050

Nr. 91
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 mei 2024

1. Inleiding

Nederland verandert. Op sommige vlakken snel, op andere geleidelijk. Sommige veranderingen
zijn het gevolg van keuzes, bewust én onbewust. Andere veranderingen zijn onvermijdelijk.
Voor sommige Nederlanders is verandering welkom, bij anderen roept verandering weerstand
op. Als land en samenleving moeten wij om leren gaan met voortdurende verandering
als constante factor. Een duidelijk toekomstbeeld op basis waarvan keuzes gemaakt
worden is daarbij onontbeerlijk.

«Drukker, Diverser en Dubbelgrijs» – dat is het beeld van Nederland in 2050 dat het
Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI) en Centraal Bureau voor
de Statistiek (CBS) drie jaar geleden schetsten.1 De omvang en samenstelling van de Nederlandse bevolking veranderen de komende dertig
jaar door vergrijzing, migratie en toenemende diversiteit. Deze demografische ontwikkelingen
brengen nieuwe complexiteiten, grote uitdagingen en onzekerheden met zich mee op een
veelheid aan terreinen. Demografische ontwikkelingen zijn daarmee bepalend voor de
toekomst van ons land. Vanuit deze uitdaging is de opdracht aan de Staatscommissie
Demografische Ontwikkelingen 2050 (hierna: staatscommissie) ontstaan.

Het kabinet dankt de staatscommissie zeer hartelijk voor haar advies en uitgebreide
analyse. Het rapport biedt een rijke feitenbasis en denkkader voor het noodzakelijke
debat over (de effecten van) demografische ontwikkelingen.2 In haar rapport schetst de staatscommissie verschillende scenario’s van demografische
verandering richting 2050. De staatscommissie adviseert om te sturen op «gematigde
groei» van de Nederlandse bevolking. De staatscommissie geeft aan dat met gematigde
groei de druk op de publieke voorzieningen, ruimte en sociale cohesie hanteerbaar
blijft, terwijl het tegelijk ruimte biedt voor economische groei en andere aspecten
van brede welvaart.3 Hierbij geeft zij ook aan dat de inzet op zo’n scenario stevige keuzes vraagt.

Het past niet bij de demissionaire status van dit kabinet om zich in deze brief uit
te spreken over een toekomstscenario op het gebied van demografische ontwikkelingen.

Dat is aan een nieuw kabinet. Inzet op een bepaald scenario vergt een fundamenteel
gesprek over het soort samenleving dat wij willen en kunnen zijn. Wat voor soort economie
wij willen zijn en welke banen daarbij passen.

Het kabinet concludeert dat elk van de in het adviesrapport genoemde scenario’s, een
afweging van verschillende belangen en consequenties vergt. Het realiseren van een
gewenst scenario vraagt om aansturing en het maken van keuzes, om binnen dit scenario
goed om te gaan met de kansen en risico’s voor onze brede welvaart. Dát er keuzes
gemaakt kunnen en moeten worden, maakt dit rapport zeer duidelijk. Evenzeer dat er
regie mogelijk en waarschijnlijk nodig is op demografische ontwikkelingen in Nederland.
Dit kan op directe wijze, door bijvoorbeeld explicieter gebruik te maken van prognoses,
bandbreedtes en verschillende scenario’s bij de totstandkoming van beleid. Het kan
ook indirect, bijvoorbeeld via sturing op ruimtelijke ordening, economische activiteiten,
minimumloon en regulering van de arbeidsmarkt.

Deze keuzes vergen een overkoepelend langetermijnperspectief op onze economie, ruimte
en samenleving. Met oog voor de onderlinge samenhang en wisselwerking tussen de verschillende
beleidsterreinen zoals arbeidsmarkt, sociale zekerheid, innovatiekracht, ondernemingsklimaat,
onderwijs, zorg, wonen en ruimtelijke ordening. Ook moet er rekening gehouden worden
met het feit dat Nederland als klein en dichtbevolkt land tegelijkertijd een zeer
grote handelsnatie en internationale investeerder is. De wisselwerking tussen beleidsterreinen
betekent dat de keuze voor het één, een opoffering elders vergt.

Met deze kabinetsreactie beoogt het kabinet het gesprek over deze keuzes verder te
voeden en het huiswerk gereed te hebben waar een nieuw kabinet gebruik van kan maken.
In deze reactie schetst het kabinet welke afwegingen hierbij van belang kunnen zijn
voor een volgend kabinet en op welke wijze huidig beleid en onderzoek hieraan kunnen
bijdragen. In de bijlage van deze reactie treft u ook een overzicht van relevante
trendverkenningen, analyses en adviesrapporten.

Voorgeschiedenis opdracht staatscommissie

Gezien het grote belang van demografische ontwikkelingen op een veelheid van beleidsterreinen
stelde de regering op 26 augustus 2022 de staatscommissie Demografische Ontwikkelingen
2050 (hierna «staatscommissie») in.4 Hiermee gaf de regering tevens gehoor aan de motie Dijkhoff/Buma c.s.5 en de motie Den Haan c.s.6 De eerstgenoemde motie verzocht de regering scenario’s te ontwikkelen om de gevolgen
van demografische veranderingen in Nederland op verschillende beleidsterreinen in
kaart te brengen en deze te voorzien van beleidsopties. De motie Den Haan c.s. verzocht
de regering te verkennen of en hoe een staatscommissie «bevolkingsgroei en vergrijzing»
aanbevelingen kan doen voor beleidsopties.

De staatscommissie is gevraagd advies uit te brengen over scenario’s, mogelijke beleidsopties
en handelingsperspectieven van de regering in relatie tot de maatschappelijke gevolgen
van de demografische ontwikkelingen tot tenminste 2050. Het gaat daarbij in het bijzonder
om (de gevolgen van) vergrijzing en migratie, tegen de achtergrond van de brede welvaartsbenadering.7 Op 15 januari 2024 heeft de staatscommissie haar adviesrapport aan het kabinet aangeboden.

2. Het advies van de staatscommissie

De staatscommissie zet uiteen hoe Nederland «drukker, grijzer en diverser» wordt.
Met vergrijzing, migratie, kindertal en levensverwachting als drijvende krachten. Doordat het sterfte- en geboortecijfer grofweg tegen elkaar
wegvallen, bepaalt het migratiesaldo de toename van de bevolking. De staatscommissie
acht de kans reëel dat migratie de bevolking sneller doet groeien dan voorzien in
de prognoses van het CBS. Wereldwijde trends als geopolitieke instabiliteit, economische
ontwrichting en klimaatmigratie kunnen van invloed zijn op het migratiesaldo. Bovendien
beïnvloeden huidige en toekomstige politieke keuzes migratie. De staatscommissie schetst
daarom verschillende scenario’s.

De staatscommissie behandelt de invloed van demografische veranderingen op sociale
cohesie. In dit kader staat zij stil bij het effect op verschillende scheidslijnen
in de samenleving. De staatscommissie spreekt van «veeldelingen»: er is niet één dominante
maatschappelijke tegenstelling, maar er zijn allerlei vormen van onderling verschil.
De staatscommissie kijkt naar vier scheidslijnen: tussen mensen met verschillende
opleidingsniveaus; mensen met of zonder migratieachtergrond; jongere en oudere generaties;
en tussen regio’s. Daarbij benoemt de staatscommissie als belangrijkste scheidslijn
die tussen mensen met verschillende opleidingsniveaus; vooral of mensen al dan niet
een hbo- of wo-opleiding hebben gevolgd.

De staatscommissie bespreekt drie terreinen waarop demografische ontwikkelingen grote
invloed hebben. Ontwikkelingen die met elkaar samenhangen en regionaal verschillend
uitwerken.

Demografische ontwikkelingenwerken door in de ruimtelijke ordening en de woningmarkt. Een grotere bevolking vraagt meer ruimte om te wonen, werken, leven en recreëren.
Ruimte die nu al schaars is: Nederland is het op één na dichtstbevolkte land van de
EU. Ruimte die we nodig hebben voor mobiliteit en infrastructuur, economie, energie-
en watergebruik, landbouw en natuur. Meer inwoners betekent ook een toenemende vraag
naar woonruimte. Vergrijzing vraagt daarnaast om woningen die passen bij een oudere
levensfase. Ook zien we een trend naar steeds meer eenpersoonshuishoudens.

Op het terrein van economie en arbeidsmarkt wijst de staatscommissie op een afname van het werkende deel van de bevolking. Langer
doorwerken compenseert die afname slechts ten dele. Naar verwachting stagneert de
groei van het arbeidsaanbod tot ongeveer 2040. Een belangrijke factor daarbij is dat
we in Nederland in vergelijking met andere landen relatief weinig uren per week werken.
Daarnaast is de groei van de arbeidsproductiviteit de laatste jaren gestagneerd –
zowel in Nederland als in andere westerse economieën. Arbeidsmigratie kan een tijdelijke
verlichting brengen van het probleem van stagnerend arbeidsaanbod. Tegelijkertijd
vergroten arbeidsmigranten ook de vraag naar goederen en diensten, en worden zij op
termijn ook onderdeel van de vergrijzende groep. De wenselijke volgordelijkheid in
de aanpak is dan ook: eerst innovatie (productiviteitsverhoging), dan participatie
(meer uren, meer uitkeringsgerechtigden, meer asielmigranten aan het werk) en tenslotte
(arbeids)migratie.

Over de gevolgen voor publieke voorzieningen en sociale zekerheid merkt de staatscommissie op dat vooral de bevolkingssamenstelling de houdbaarheid
van het stelsel bepaalt. Ze wijst op de «dubbele vergrijzing»: niet alleen komen er
meer ouderen bij, maar ook meer 80-plussers. Dit speelt in heel Europa, waarbij Nederland
momenteel onder het EU gemiddelde zit qua aandeel 65- en 80-plussers in de bevolking.
Dat zet de houdbaarheid van sociale zekerheid en zorg onder druk. Het beroep op sociale
zekerheid neemt toe, terwijl de beroepsbevolking die de sociale zekerheid betaalt
afneemt.

De invloed van migratie op inkomsten en uitgaven aan sociale zekerheid is onzeker
en hangt sterk samen met het type migrant. De dubbele vergrijzing zorgt ook voor een
stijgende zorgvraag. Dat zet druk op de betaalbaarheid en beschikbaarheid van de zorg.

De staatscommissie licht toe dat het gestegen opleidingsniveau van de Nederlandse
beroepsbevolking bijdraagt aan de ontwikkeling van de kenniseconomie, die Nederland
ambieert te zijn. Personeelstekorten in de kinderopvang en het onderwijs, maar ook
breder, zoals de verschillen in vaardigheden tussen groepen in relatie tot de veranderende
arbeidsvraag, hebben gevolgen voor kansengelijkheid. Dit kan verstrekkende gevolgen
hebben voor de verdere levensloop van mensen en scheidslijnen in de samenleving verdiepen.
Daarbij is aandacht nodig voor hoe negatieve effecten elkaar kunnen versterken en
cumulatief specifieke groepen kunnen treffen. Wie beperkte aansluiting heeft op de
arbeidsmarkt kan daar ook negatieve gevolgen door ervaren op de woningmarkt, en in
de eigen gezondheid.

3. Bevolkingsgroei en brede welvaart

Op basis van haar analyse adviseert de staatscommissie te gaan sturen én anticiperen
op een scenario van gematigde groei waarbij de bevolking groeit naar 19 à 20 miljoen
mensen in 2050. Met gematigde groei behouden we volgens de staatscommissie het evenwicht
tussen beperkte groei van de bevolking in een context van toenemende vergrijzing enerzijds
en het waarborgen van economische groei, sociale cohesie en andere aspecten van brede
welvaart anderzijds. Hierbij gaat het ook om andere welvaarts- en welzijnsaspecten
zoals gezondheid, werk en vrije tijd, zorg, wonen, inclusiviteit, gelijke kansen,
veiligheid, onderwijs, kwaliteit van de natuur en leefomgeving. Demografische ontwikkelingen
hebben invloed op de kwaliteit van leven: hier en nu, voor toekomstige generaties
en ook buiten Nederland. Ze beïnvloeden direct en indirect heel veel elementen die
de welvaart en het welzijn van Nederland bepalen.

A. Kindertal, levensverwachting & migratie

Ontwikkelingen rond geboorte en sterfte worden beïnvloed door overheidsbeleid op uiteenlopende
terreinen, maar laten zich moeilijk direct sturen. Dit gaat om levensbeslissingen
die aan mensen zelf zijn. Beleid kan zich wel richten op goede levensomstandigheden.
Nederland kent al succes in het realiseren van een steeds langere levensverwachting
waarbij mensen ook langer in goede gezondheid leven. Verdere verhoging van de levensverwachting
is mogelijk bij een goede toegang tot zorg en preventie van ziekte. Direct beleid
dat gericht is op het krijgen van meer kinderen heeft volgens de staatscommissie geen,
of slechts zeer tijdelijk effect. Het huidige beleid richt zich op het creëren van
de juiste randvoorwaarden voor mensen met een kinderwens, zoals kinderopvang, huisvesting
en arbeidszekerheid. Het is daarmee indirect beleid dat effect kan hebben op de lange
termijn.

Migratie heeft grote impact op de demografische ontwikkeling. Daarom adviseert de
staatscommissie om te komen tot een politieke vaststelling van bandbreedtes voor de
verschillende typen van migratie.8 Om binnen deze bandbreedtes te blijven, is er een langjarige visie op de omvang van
en balans tussen migratievormen nodig waarop het directe en indirecte beleid wordt
afgestemd. Direct migratiebeleid betreft met name toelatingscriteria of de uitvoering
daarvan voor een bepaalde vorm van migratie, alsook afspraken binnen de EU en met
landen van herkomst (binnen en buiten de EU). Ook de werving van kennismigranten en
de arbeidsmarkttoegang van de migranten die hier al zijn, vallen hieronder.

Bij indirect migratiebeleid gaat het om sturing op achterliggende factoren die migratie
beïnvloeden, zoals het arbeidsaanbod in Nederland of het onderwijsaanbod. Het raakt
daarmee aan andere beleidsterreinen zoals het arbeidsmarkt-, huisvestings-, bedrijven-
en onderwijsbeleid. Achter keuzes op deze domeinen schuilt de vraag welk soort economie
Nederland wil zijn en welke banen daarbij horen.

De verschillende vormen van migratie vergen elk afzonderlijk verschillend beleid.
Ze verschillen immers aanzienlijk wat betreft het verblijfsdoel en -duur van de migrant,
de aantallen migranten en hun achtergrond. Zoals de staatscommissie laat zien heeft
in de jaren 1999–2020 gezinsmigratie (33%) het grootste aandeel in de instroom, gevolgd
door arbeidsmigratie (25%), studiemigratie (15%), de groep «overig» (15%) en asielmigratie
(12%). Verdere toelichting op deze cijfers is te vinden in hoofdstuk 3 van het rapport
van de staatscommissie. Het advies van de staatscommissie maakt duidelijk dat keuzes
op migratie verband houden met keuzes over de inrichting van de Nederlandse economie.

In de zomer van 2023 is er een breed pakket aan mogelijke beleidsmaatregelen op het
terrein van migratie voorgelegd ten behoeve van de bewindspersonen overleggen over
migratie. Een volgend kabinet zou zich opnieuw over (onderdelen van) dit pakket aan
maatregelen kunnen buigen. Op 10 juli 2023 zijn deze stukken aangeboden aan de Tweede
Kamer.9

B. Sociale Cohesie

Een veranderende bevolkingssamenstelling betekent ook een veranderende samenleving
en manier van samenleven. Verschillen tussen mensen kunnen toenemen waardoor men zich
meer terugtrekt in hun eigen sociale bubbel10 en de sociale samenhang onder druk komt te staan. Hierbij spelen verschillende factoren
een rol: toenemende verscheidenheid in de samenleving11, ongelijkheid in financieel vermogen12, alsook sociaal, cultureel en persoonlijk kapitaal13,verminderd politiek vertrouwen14 en ervaren uitsluiting en discriminatie15. In het recente onderzoeksrapport «De leefwerelden van arm en rijk» concludeert het
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 5 april 2024) dat de rijkste en armste Nederlanders
elkaar steeds minder ontmoeten, en dat deze gescheiden leefwerelden ten koste gaan
van sociale cohesie in de samenleving

Uit onderzoek, samengevat in het rapport van de staatscommissie, blijkt dat er weinig
maatschappelijk draagvlak is voor verdere bevolkingsgroei. Zoals eerder aangegeven
blijkt tegelijkertijd uit het adviesrapport van de staatscommissie ook dat de keuze
voor elk demografisch scenario consequenties en afwegingen met zich meebrengt die
tegen een achtergrond van brede welvaart beschouwd moeten worden. De staatscommissie
waarschuwt voor groeiende ongelijkheid en maatschappelijke tegenstellingen als gevolg
van toenemende druk op ruimte, sociale zekerheid, zorg en onderwijs. Hierbij wijst
de staatscommissie vooral op toenemende kansenongelijkheid in het onderwijs en de
verstrekkende gevolgen voor de verdere levensloop van individuen en scheidslijnen
in de samenleving die dat kan hebben. Ongelijkheid in opleidingsniveau werkt door
in verschillen in inkomensverdeling, kansen op de arbeidsmarkt en de woningmarkt en
toegankelijkheid van voorzieningen.

Ook de grote uitdagingen rond klimaat, natuur, circulariteit en energietransitie werken
in regio’s en buurten op verschillende manieren door, wat ook scheidslijnen kan verdiepen.

Bevolkingsontwikkeling en een veranderende samenstelling van de bevolking hebben ook
grote gevolgen voor onze democratie en de toekomst van het openbaar bestuur. Bijvoorbeeld
voor de verhouding tussen het Rijk en de medeoverheden, maar ook voor het waarborgen
van voldoende participatie en politieke vertegenwoordiging van een steeds diversere
samenleving. De Minister van BZK werkt samen met kennispartijen aan een onderzoekskader
om meer inzicht te krijgen in deze urgente thematiek.

Voor alle grote transitie-opgaven waar Nederland voor staat, is het belangrijk dat
mensen ze als rechtvaardig ervaren. Om transities succesvol door te voeren en de effecten
van demografische ontwikkelingen op te kunnen vangen, is een samenleving nodig waarin
mensen kunnen en willen meedoen. Een samenleving waarin mensen bereid zijn naar elkaar
om te zien en elkaar de ruimte gunnen om zichzelf te zijn en zich te ontwikkelen.
Waar er sprake is van wederzijds respect en begrip. Ook als de ander een andere achtergrond
heeft, andere belangen heeft of anders denkt. Een verdieping van scheidslijnen in
de samenleving kan leiden tot meer en sterkere vooroordelen. Daardoor kunnen ongelijke
behandeling en discriminatie toenemen en verdraagzaamheid in de samenleving juist
afnemen. Dit heeft nadelige effecten op de betrokkenheid, het welzijn en de bestaanszekerheid
van mensen. Daarmee raakt het ook aan de algehele veerkracht en weerbaarheid van de
samenleving.

Dit kabinet heeft eerder aangegeven te streven naar «inclusief» samenleven.16 Inclusie vergt gelijke kansen, gelijkwaardige behandeling, wederzijdse erkenning
en respect, alsook open en actief luisteren naar elkaar – ook door de overheid. Dit
geldt voor alle domeinen zoals de arbeidsmarkt en onderwijs, maar ook in de zorg,
op de woningmarkt en bij interpersoonlijk contact in het dagelijks leven.

Participatie en gelijkwaardige toegang tot de arbeidsmarkt en andere domeinen van
het openbare leven zijn belangrijke schakels om aan de volgende generaties een vitale
samenleving over te dragen. Ook zijn ze belangrijk om krapte op de arbeidsmarkt tegen
te gaan. Uitsluiting van mensen op de arbeidsmarkt kunnen wij ons niet veroorloven.
Niet iedereen in Nederland heeft echter dezelfde kansen op werk, zoals (zwangere)
vrouwen, personen met een migratieachtergrond, mensen met een arbeidsbeperking en
senioren. In het kader van het programma Voor een Inclusieve Arbeidsmarkt, de Aanpak
Arbeidsmarktdiscriminatie en de aanpakken gericht op tegengaan van stagediscriminatie
werkt het kabinet hard aan gelijkwaardige kansen op de arbeidsmarkt. Helaas is het
wetsvoorstel «Toezicht gelijke kansen bij werving en selectie» dat zag op toepassing
van een objectieve werkwijze bij werving en selectie door de Eerste Kamer verworpen.
Het kabinet ziet ondanks dat, een grote groep bedrijven die – juist nu deze wet er
niet komt – hun verantwoordelijkheid wil nemen, en die ook andere bedrijven oproept
om dat te doen. Het kabinet sluit zich aan bij die oproep en wil daarom samen met
«sER-Diversiteit in bedrijf» en deze bedrijven aan de slag om te komen tot een convenant
om zo met werkgevers te zorgen dat objectief werven en selecteren de nieuwe norm wordt
in het Nederlandse bedrijfsleven. Om gelijkheid van kansen op de arbeidsmarkt duurzaam
te vergroten, zullen werkgevers stevig aan de slag moeten, in samenwerking met verschillende
maatschappelijke partners. Ook vraagt het om te maken keuzes in het funderend onderwijs
over hoe om te gaan met culturele diversiteit, met nieuwkomers en met het actief bevorderen
van cohesie.

Ter vergroting van kansengelijkheid in het onderwijs, heeft het kabinet verschillende
stappen gezet, zoals: het werken aan een herwaardering van het beroepsonderwijs met
investeringen in het mbo en een gelijkwaardige behandeling van alle studenten in het
vervolgonderwijs, het verplicht naar boven bijstellen van het schooladvies voor het
voortgezet onderwijs als de doorstroomtoets daar aanleiding toe geeft, de Onderwijskansenregeling
en het programma School en Omgeving. Uw Kamer ontvangt dit voorjaar het rapport van
de ex-ante beleidsevaluatie «Doorstroom en kansrijk stelsel».

Als het in het bijzonder gaat om nieuwkomers in Nederland, die zich voor kortere of
langere tijd in Nederland willen, mogen en kunnen vestigen, dan is naast een samenlevingsperspectief
ook integratie van essentieel belang voor deelname aan de Nederlandse samenleving.
Een visie op integratie van nieuwkomers legde het kabinet neer in de Kamerbrief Visie
op het begrip integratie.17 Het gaat dan om ondersteuning bij het leren van de taal en het vinden van werk, het
vinden van de weg in de samenleving, maar ook het respecteren van de rechten, plichten
en waarden in Nederland en hen hierop aanspreken. Succesvolle integratie vereist zowel
het nemen van eigen verantwoordelijkheid, als ook een samenleving die iedereen de
kans biedt zijn talenten te ontplooien. Van nieuwkomers verwachten we een actieve
houding en inspanning om de taal te leren en te participeren, bij voorkeur met betaalde
arbeid. Nieuwkomers worden hierbij ondersteund door de overheid. Voor asielzoekers
die een status hebben verkregen is de Wet Inburgering 21 het belangrijkste kader.

Om het inclusief samenleven verder te versterken, zet dit kabinet in op het tegengaan
van discriminatie en racisme18 en het bevorderen van sociale interactie in de publieke ruimte.19 Het tegengaan van discriminatie en racisme betreft een brede aanpak, die ziet op
verschillende discriminatiegronden, zoals neergelegd in het Nationaal Programma tegen
Discriminatie en Racisme.20 Via het bewerkstelligen van ontmoeting en dialoog tussen personen met verschillende
achtergronden, wordt er bijgedragen aan meer begrip en herkenning. Het faciliteren
van culturele activiteiten versterkt participatie, stimuleert persoonlijke ontwikkeling
en verstevigt de verbinding tussen mensen.

Bij het maken van keuzes in het licht van demografische ontwikkelingen, moet het kabinet
er scherp op zijn of ze bestaande scheidslijnen niet verder verdiepen of zelfs nieuwe
scheidslijnen creëren. Omgekeerd zou het ondersteunen van sociale interactie, over
scheidslijnen heen, een belangrijk aandachtspunt moeten zijn in de leefomgeving, op
de werkvloer, op school en in andere facetten van het dagelijkse maatschappelijk leven
zoals de sportclub en de vrijwilligersorganisatie. Het realiseren van een inclusieve
samenleving vraagt om verdergaande inzet op het verzachten van scheidslijnen in de
samenleving (opleidingsniveau, migratieherkomst, regio, leeftijd). Een nieuw kabinet
kan hierbij de ingeslagen weg voortzetten.21 Tevens is hier een rol weggelegd voor werkgevers, maatschappelijk middenveld en uiteraard
ook elke individu die onderdeel is van de Nederlandse samenleving. Samenleven gaat
eenieder aan.

4. Afwegingen en dilemma’s voor politiek en beleid

Voor elk van de in het rapport behandelde domeinen (ruimte, economie en arbeidsmarkt,
en publieke voorzieningen) is er behoefte aan robuust, overkoepelend en samenhangend
beleid vanuit een langetermijnperspectief, over de domeinen heen. Deels voorziet het
beleid van het kabinet hier in.

Of heeft het kabinet belangrijke stappen gezet. Zo werkt het kabinet aan een economie
met vier pijlers: innovatief, duurzaam, weerbaar en een waar de samenleving van meeprofiteert.22 Een volgend kabinet kan hier verdere keuzes inmaken. Hieronder identificeert het
kabinet een aantal overkoepelende afwegingen die zien op de inrichting van de economie,
de arbeidsmarkt, ruimte en de samenleving. Daarna spitst de uiteenzetting zich toe
op de afwegingen op de verschillende deelterreinen die de staatscommissie heeft geïdentificeerd.
In de bijlagen staat het huidig beleid beschreven op deze deelterreinen.

A. Overkoepelende afwegingen

We staan als samenleving de komende jaren voor moeilijke keuzes. Onder andere door
de huidige krapte op de arbeidsmarkt zullen niet alle maatschappelijke wensen tegelijk
vervuld kunnen worden. De overheid zal moet kiezen welke maatschappelijke uitdagingen
als eerste aan te pakken. Er is een weging nodig over wat we van waarde vinden, om
richting te geven aan de verdeling van de verschillende schaarstes zoals arbeid en
ruimte. Onder deze keuzes op deelterreinen liggen fundamentele vraagstukken over de
spelregels van de Nederlandse economie en samenleving.

Afweging: markten laten werken of actieve sturing op activiteiten

Een van de grote vragen voor de komende jaren is hoe de beschikbare schaarse middelen
het best te verdelen, en wie welke rol daarin moet spelen. Verdeling kan zowel plaatsvinden
door keuzes van de overheid als via marktmechanismen of als combinatie van beiden.
In de praktijk zijn beiden nodig. De overheid kan goed oog houden op publieke belangen,
maar mist de kennis van en sturingsmogelijkheden op de gehele economie. De markt is
juist goed in het samenbrengen van complexe decentrale informatie en het vinden van
innovaties, maar neemt publieke belangen niet automatisch voldoende mee.

De overheid kan keuzes over schaarste maken door randvoorwaarden te stellen aan het
speelveld waarop marktpartijen opereren. Om zo te zorgen voor maatschappelijk wenselijke
uitkomsten. Dit kan gaan om regulering, bijvoorbeeld de eisen die we in Nederland
stellen aan arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden, zoals het werken met gevaarlijke
stoffen. Of om de beprijzing van economische activiteiten met een negatief effect
op de brede welvaart, bijvoorbeeld via het ETS23 systeem. Of subsidiëring om juist maatschappelijk wenselijke activiteit aan te moedigen,
bijvoorbeeld om verduurzaming te stimuleren. Bij het stellen van randvoorwaarden richt
beleid zich niet op specifieke economische activiteiten, maar op de voorwaarden voor
economische activiteit Dit heeft als belangrijk voordeel dat ruimte wordt geboden
aan de efficiëntie die de markt met zich mee kan brengen, en het marktpartijen ruimte
biedt om zich aan te passen op manieren die vooraf moeilijk te voorspellen zijn.

In sommige gevallen kan de overheid meer expliciete keuzes maken over de verdeling
van schaarste, omdat activiteiten die de overheid belangrijk acht anders verdwijnen
of niet (voldoende of tijdig) tot stand komen. Keuzes vóór activiteiten met een bijzonder
belang vanwege de maatschappelijke waarde, economische groei, innovatie, of open strategische
autonomie24. En keuzes weg van activiteiten met duidelijk negatieve effecten op de brede welvaart.

Een voorbeeld hiervan is de sluiting van de kolencentrales.25 Er gaat tijd overheen voordat de economie zich aanpast aan nieuwe marktprikkels.
Een duidelijk transitiepad of sturing van de overheid kan daarom behulpzaam zijn en
richting geven.

Afweging: keuzes tussen én binnen maatschappelijke doelen

Er liggen grote maatschappelijke opgaven die een actieve rol van de overheid vragen.
De staatscommissie bespreekt bijvoorbeeld opgaven rond klimaat, woningbouw, zorg en
onderwijs. Tegelijkertijd zet de staatscommissie helder uiteen hoe we de komende decennia
met verschillende vormen van schaarste te maken krijgen, zoals schaarste van fysieke
ruimte en van arbeidskrachten.

Allereerst speelt de afweging rondom de omvang van de publieke sector en de private
sector. Bijvoorbeeld in het aantrekken van voldoende arbeidskrachten en in het beslag
op ruimte. De opgaven waar Nederland voor staat vragen veel van de publieke sector.
Publieke sectoren hebben voldoende personeel nodig voor hun afgesproken taken, om
aan verwachtingen van burgers te voldoen en daadkrachtig aan de slag te gaan met deze
opgaven. Een florerende private sector heeft de publieke sector ook hard nodig. Voor
een goed opgeleide beroepsbevolking, een wetenschappelijke kennisbasis, inzet op gezondheid
en om te voorkomen dat mensen langdurig uitvallen. Tegelijkertijd worden publieke
sectoren gefinancierd met belastinggeld dat eerst moet worden verdiend.

En kunnen werkenden in de publieke sector niet ingezet worden voor de private sector.
Het is zaak het verdienvermogen van ons bedrijfsleven te borgen en te voorkomen dat
voor werkenden belastingheffing een te groot beslag legt op besteedbare inkomens.
De juiste balans vinden tussen markt en overheid is essentieel. Deze afweging speelt
voor publieke sectoren in den brede, maar is in het bijzonder urgent bij de zorg.
Door onder meer vergrijzing en toenemende behandelmogelijkheden zal de trendmatige
groei van de zorguitgaven naar verwachting groter zijn dan de economische groei, waardoor
de sector zonder scherpe keuzes op de lange termijn een steeds groter beslag legt
op beschikbare financiële middelen en arbeidskrachten.

Vervolgens is er de afweging tussen verschillende overheidsdoelen. De overheid draagt
immers zelf bij aan de vraag naar arbeid. Via vacatures in publieke sectoren om te
zorgen voor voldoende personeel in de zorg of het onderwijs. Dit gebeurt ook als huishoudens
of bedrijven geld ontvangen en dit door hun uitgaven of investeringen leidt tot extra
vraag naar arbeid. Bijvoorbeeld door subsidies voor verduurzaming wordt het aantrekkelijker
om hierin te investeren voor consumenten en bedrijven, waardoor de vraag stijgt naar
personeel in die sector. Keuzes tussen doelstellingen voorkomt dat zaken vastlopen
doordat teveel verschillende partijen tegelijk een beroep doen op schaarse middelen.

Tot slot zijn er ook binnen doelstellingen keuzes mogelijk om effectief om te gaan
met schaarse middelen. Zo wordt er momenteel al geprioriteerd op het stroomnet. Netbeheerders
kunnen voorrang verlenen op het stroomnet aan uitbreidingen met grote maatschappelijke
impact, zoals gezondheidszorg en scholen.26 Een ander voorbeeld is het verdelen van woningen in de sociale sector. Hierover heeft
dit kabinet in het wetsvoorstel versterking regie volkshuisvesting, dat nu in uw Kamer
ligt, aangekondigd dat diverse groepen woningzoekenden in aanmerking komen voor voorrang
middels indeling in een urgentiecategorie.

B. Specifieke afwegingen – Ruimte

Uitdagingen

We lopen op het gebied van ruimtetegen grenzen aan. Dit leidt tot toenemende spanningen
in de samenleving. En tot het risico dat de alledaagse leefomgeving minder aantrekkelijk
wordt. De concurrentie om ruimte wordt alleen maar groter naarmate de bevolking groeit
en van samenstelling verandert.

− Ruimte voor volkshuisvesting en bouwen. De woningbouwopgave blijft de komende jaren een belangrijke uitdaging. Vanwege het
huidige tekort en de doorwerking op de toekomstige woningbouwopgave is het van belang
dat demografische ontwikkelingen integraal worden meegenomen in woningbouwbeleid.
Bevolkingsgroei heeft immers invloed op de vraag naar ruimte voor woningbouw. Daarnaast
moet er rekening worden gehouden met eisen die de vergrijzing stelt aan de nationale
woningvoorraad. Ook de noodzakelijke verduurzaming van de woningvoorraad stelt eisen
aan de woningbouw.

− Ruimte voor economie en verdienvermogen. Voor economische activiteit is fysieke ruimte nodig. Industrie, kantoren, havens
en handelsgebouwen nemen 2,5 procent van de fysieke ruimte in beslag. De vraag naar
ruimte stijgt door economische ontwikkeling en bevolkingsgroei.27

− Ruimte voor mobiliteit en bereikbaarheid. Ook gematigde bevolkingsgroei leidt tot een overbelasting van de infrastructuurnetwerken.
De meeste verkeersopstoppingen vinden nu en straks plaats in het centrum van het Stedelijke
Netwerk Nederland. In andere regio’s is de verwachte belasting van de infrastructuur
minder knellend. Daar zal door het afnemen van voorzieningen en banen de bereikbaarheid
ervan juist verminderen.

− Ruimte voor landbouw. Ongeveer de helft van het Nederlandse oppervlakte is in gebruik van de landbouw.
Het is belangrijk te zorgen voor een economisch sterke landbouw met voldoende verdienvermogen;
om de landbouw in Nederland te bezien in relatie tot de rol van Nederland in de Europese
voedselvoorziening en het verduurzamen van de productie. Ook is het belangrijk dat
bij ruimteclaims die landbouwgrond raken heel zorgvuldig wordt afgewogen of onttrekking
noodzakelijk is.

− Ruimte voor Defensie. Geopolitieke ontwikkelingen in de wereld leiden tot het versterken van Defensie.
Ook op dit vlak wordt er een beroep gedaan op de ruimte en fysieke leefomgeving om
te oefenen en militaire capaciteiten gereed te stellen.

− Ruimte voor water en bodem en klimaatadaptatie. Demografische ontwikkelingen kunnen ook gevolgen hebben voor de mogelijkheid om aan
de kwaliteitseisen van het oppervlaktewater te voldoen, en voor de beschikbaarheid
van drinkwater. Ook een gematigde bevolkingsgroei betekent een grotere vraag naar
drinkwater en meer knelpunten. Daarnaast moeten we er op het gebied van water rekening
mee houden dat de zeespiegel stijgt en dat de bodem in het westen van het land zakt.
Steeds grotere delen van het landschap moeten worden ingericht om water vast te houden
en op te vangen.

− Ruimte voor duurzaamheid en energietransitie. Uiterlijk in 2050 moet de netto-uitstoot van broeikasgassen van Nederland tot nul
gereduceerd zijn. Daarvoor werken we aan een klimaatneutraal energiesysteem in 2050.
De opwek uit hernieuwbare bronnen is qua aanbod meer variabel. Een constant energieaanbod
vereist daarom bijvoorbeeld dat we elektriciteit opslaan in batterijen of omzetten
naar waterstof. De daarvoor benodigde ruimte maakt dat een klimaatneutraal energiesysteem
ruimte kost. Ook verduurzaming van de landbouw, wat voor een deel via extensivering
tot stand moeten komen, zal ruimte vergen.

− Ruimte voor natuur en biodiversiteit. Ook voor het versterken van natuur en biodiversiteit en het voldoen aan Europese
en internationale verplichtingen op dat terrein is extra ruimte nodig. Daarbij gaat
het zowel om extra beschermde natuurgebieden als om een functiecombinatie van natuur
en landbouw (en andere vormen van landgebruik), bijvoorbeeld in de vorm van groen-blauwe
dooradering.28

− Ruimte voor publieke voorzieningen, leefomgeving en circulaire economie. Het behouden van een aantrekkelijke en herkenbare leefomgeving is een opgave, door
de impact van bevolkingsgroei en toenemende diversiteit op de dagelijkse leefomgeving,
het cultuurlandschap en het aanwezige erfgoed. Dit vraagt om voldoende aanbod van
publieke voorzieningen zoals zorg-, onderwijs- en culturele instellingen. Onderwijs-
en culturele instellingen zoals bibliotheken kunnen daarbij ook een verbindende rol
spelen in een diverser wordende samenleving. Meer mensen betekent ook (uitgaande van
huidige gedragspatronen) meer auto’s, meer consumptie en afval, wat de wijze waarop
de leefomgeving wordt gepercipieerd, beïnvloedt.

Afwegingen

Afweging: bestaand ruimtegebruik versus vernieuwing

In het ruimtedomein speelt, nog meer dan bij andere domeinen, een exclusiviteit voor
het gebruik. Elk type bestemming kent zijn eigen markt en (grond)waarde. Het is een
belangrijke taak van de lokale overheid om te besluiten hoe ruimte te verdelen over
verschillende bestemmingen en activiteiten. Dit kan niet alleen op basis van een prijskaartje.
Er is een weging nodig tussen de belangen van verschillende partijen, de bestaande
activiteiten en de activiteiten waar meer ruimte voor nodig is.

Hier speelt de vraag hoe bestaande claims op ruimte moeten worden afgewogen tegen
de ruimtevraag van (nieuwe) maatschappelijke opgaven en toekomstige ontwikkelingen.

Bestaande partijen hebben op hun locatie geïnvesteerd, werken samen met lokale partners,
en zijn daardoor gevestigd in een omgeving die is afgestemd op hun aanwezigheid. Daardoor
zijn er op de korte termijn significante kosten bij het aanpassen van ruimtegebruik.
Om te beoordelen welke invulling van de ruimte op lange termijn de meeste brede baten
oplevert, zou idealiter meegewogen worden hoe nieuwe partijen bij een alternatieve
invulling van de ruimte productief samenwerken. Dat is echter moeilijk vooraf te voorspellen.

Afweging: regionale spreiding van (economische) activiteiten

Een terugkerend thema in het ruimtelijk domein is de tegenstelling tussen de regionale
economische groei enerzijds en fysieke grenzen anderzijds. In de gebieden waar de
economie en de arbeidsmarkt het sterkst zijn, is de ruimtelijke druk ook het hoogst.
Omdat op deze plekken de meeste mensen wonen en werken, kan het veel opleveren om
hier te investeren. Daarnaast bieden dichtbevolktere gebieden kansen voor het klimaat,
omdat de drukte meer kansen biedt voor OV en er minder noodzaak is voor (vervuilend)
vervoer van mensen en goederen. Voorbeelden zijn stedelijke gebieden zoals de Randstad,
Brainport Eindhoven en regio Zwolle. In minder dichtbevolkte regio’s liggen kansen
voor de toekomst, zoals Twente of Zuid-Limburg. Daar is het van belang om te werken
aan sterke netwerken van steden en dorpen. Dit kan door regionale, economische ontwikkeling
te koppelen aan woningbouw, voorzieningen en infrastructuur.

Gebieden met een hoge bevolkingsdruk lopen eerder tegen ruimtelijke grenzen aan dan
andere delen van Nederland. Daarbij kan gedacht worden aan files, volle treinen, te
weinig ruimte voor woningbouw, een vol energienet en krapte rond drinkwaterbronnen.
Deze problemen zijn niet met alleen geld op te lossen.

Ze vereisen ook keuzes over de toekenning van ruimte. Daarnaast kunnen overmatige
investeringen in de kerngebieden leiden tot toenemende verschillen tussen regio’s.
Het is cruciaal om dit tegen te gaan. Ook door oog te hebben voor de duidelijke kansen
die er liggen in minder dichtbevolkte regio’s voor economische en sociaal-maatschappelijke
ontwikkeling.

Beleid huidig kabinet

• Nieuwe nota ruimte.

C. Specifieke afwegingen – Economie en arbeidsmarkt

Uitdagingen

Zoals door de staatscommissie geschetst zijn de twee grote uitdagingen voor de economie
en de arbeidsmarkt de komende jaren de stagnatie van de groei van de Nederlandse beroepsbevolking
en de productiviteit. Dat heeft als consequentie dat arbeid een begrenzing vormt voor
de wens om extra economische activiteiten te ondernemen. Vrijwel alle sectoren voelen
momenteel de krapte op de arbeidsmarkt.

− De staatscommissie stelt dat tekorten ook aanzetten tot acties. Dit gaat om marktprocessen
als loonstijgingen en verschuivingen van werkenden binnen en tussen sectoren. Of de
inzet op goed werkgeverschap, het voorkomen van mismatch, technische en sociale innovatie,
of meer uren werken. Maar omgaan met schaarste is niet alleen een marktproces. De
overheid draagt immers zorg voor het soepel functioneren van de arbeidsmarkt en kent
ook personeelstekorten in de publieke sectoren als zorg en onderwijs. En de overheid
draagt via de eigen uitgaven bij aan de vraag naar arbeid. Een stagnerende beroepsbevolking
betekent dat cruciale sectoren slechts in werkgelegenheid kunnen groeien als andere
sectoren krimpen.

− De stagnerende productiviteit is een wereldwijd probleem, hoewel de productiviteitsontwikkeling
in Nederland ook internationaal vergeleken lager is.29 Ook binnen de overheid zelf en in publieke diensten als de zorg en het onderwijs
is sprake van lage productiviteitsgroei. Om productiviteit te verhogen, is het belangrijk
om in te zetten op technologische en sociale innovatie. Door werkprocessen slimmer
te organiseren, en door gebruik te maken van de kansen die nieuwe techniek biedt.

Het mitigeren van de impact en het benutten van de kansen van vergrijzing op de economie
vereist een combinatie van beleidsmaatregelen op verschillende gebieden. Naast het
bevorderen van langer doorwerken en het geven van mantelzorg in de derde levensfase,
is het belangrijk te investeren in werknemers. Om in hun bestaande banen goed verder
te kunnen gezien de veranderingen die op ons afkomen en om de overgang naar andere
(nieuwe) sectoren te vergemakkelijken. Ook helpen innovatie en technologische vooruitgang
om de productiviteit te verhogen, de arbeidsinzet te vervangen en de kosten te verlagen
in sectoren die de gevolgen merken van vergrijzing, zoals de gezondheidszorg en de
langdurige zorg. Het omgaan met vergrijzing betekent dat de samenleving op veel terreinen
moet meebewegen om ouderen in staat te stellen gezond, actief en vitaal mee te (blijven)
doen in onze samenleving, zoals inzetten op een leven lang ontwikkelen en voldoende
passende woningen voor ouderen.

Een andere uitdaging komt voort uit de internationale context en de toegenomen geopolitieke
instabiliteit. Internationale ontwikkelingen hebben geleid tot een grotere nadruk
op open strategische autonomie en economische veiligheid. Dit is een Europese discussie:
wat produceren we binnen de EU en waarvoor kunnen we bouwen op productie elders?30

De wens om bepaalde productie (deels) zelf te organiseren of te behouden vergroot
de binnenlandse en intra-Europese vraag naar schaarse arbeid en verandert ook de vraag
naar het type arbeid. Dit vergroot de druk op de arbeidsmarkt. Bovendien leidt de
toegenomen geopolitieke instabiliteit tot meer en onvoorspelbaardere migratiebewegingen.

Veranderingen in welvaart en maatschappelijke opvattingen hebben geleid tot een grotere
verscheidenheid aan huishoudtypen, en veranderingen in hoe huishoudens georganiseerd
zijn. Dat leidt onder andere tot verschuivende verwachtingen over de werk-privé balans.
Dit sluit aan bij een levensopvatting die de positie van werk als centrum van volwassen
levens ter discussie stelt, ten behoeve van een portfolio of life, waarin tijd en aandacht verdeeld is tussen werk, familie, gezondheid, gemeenschap,
en voldoende rust. Dit komt bijvoorbeeld terug in de keuzes tussen arbeid en zorg
en verlofregelingen die daarvoor beschikbaar zijn.

Afweging: meer sturing op studiekeuze en opleidingsaanbod

De beperkingen in het arbeidsaanbod zetten het onderwijs voor de uitdaging om de aansluiting
tussen onderwijs en arbeidsmarkt te verbeteren, en daarmee potentieel de personeelstekorten
(in bijvoorbeeld maatschappelijke kraptesectoren) te verminderen. Daarbij wordt het
aanbod van initiële afgestudeerden de komende jaren in absolute aantallen lager, onder
andere door demografische krimp. Specifiek voor het wetenschappelijk onderwijs geldt
dat de instroom van internationale studenten een belangrijk onderdeel is van de studentenpopulatie.

In het huidige stelsel mogen bekostigde onderwijsinstellingen opleidingen alleen aanbieden
als er voldoende arbeidsmarktperspectief is. Binnen dat aanbod staat de vrije studiekeuze
van aspirant-studenten centraal. Daarbij ligt het vooral aan kiezende jongeren zelf
welk gewicht ze bij hun keuze toekennen aan het verwachte arbeidsmarktperspectief.
In de toekomst kan de overheid ervoor kiezen hier meer op te sturen. Bijvoorbeeld
door capaciteit op bepaalde opleidingen, te begrenzen en studenten nog actiever te
verleiden voor aanmelding bij opleidingen in tekortsectoren.31 Sterkere sturing kent echter ook keerzijdes en beperkingen. Sturing op onderwijs
zal niet effectief zijn als de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden in een sector
onvoldoende aantrekkelijk zijn. Veel afgestudeerden zullen dan snel uitstromen naar
andere sectoren. Daarnaast kan de sturing van de overheid ook verkeerd uitpakken,
met name voor sectoren waar de arbeidsvraag moeilijk voorspelbaar is. Ook werken andere
keuzes van leerlingen en studenten pas na langere tijd door in het onderwijs voordat
zij doorwerken in het arbeidsaanbod. Het Ministerie van OCW laat het effect van meer
sturende maatregelen vanuit de overheid momenteel onderzoeken. Dit onderzoek is naar
verwachting in de zomer van 2024 gereed. Daarnaast is het belangrijk om te blijven
investeren in een leven lang ontwikkelen. Ook door tijdens hun werkende leven blijven
doorleren, kunnen werkenden vaardigheden opdoen die nodig zijn om te kunnen werken
in tekortsectoren.

Afweging: hoogwaardige werkgelegenheid combineren met werk voor iedereen

Enerzijds willen we een economie waarin de maatschappelijke en economische waarde
van het werk zo hoog mogelijk is. Anderzijds willen we ook dat de werk goed aansluit
bij de talenten én beperkingen van de beroepsbevolking, zodat iedereen een plek kan
vinden op de arbeidsmarkt. Door de randvoorwaarden voor werk aan te passen, neemt
de kwaliteit van werk toe. Dit kan door het minimumloon verder te verhogen en scherpere
voorwaarden te stellen aan bedrijven, bijvoorbeeld via normeren en beprijzen en regelgeving
voor de arbeidsomstandigheden. Daardoor zullen bedrijven die momenteel ingericht zijn
op goedkope arbeid meer inzetten op innovatie of zullen krimpen.

Het risico blijft bestaan dat niet iedereen mee kan komen. Het grootste deel van de
werkenden zal hun baan behouden en hun arbeidsvoorwaarden zien verbeteren. Of beter
werk vinden, al dan niet met behulp van op- om- of bijscholing. Door de verbetering
van de arbeidsvoorwaarden zal het voor werkgevers duurder worden om mensen aan te
nemen. Dit kan ervoor zorgen dat – zelfs in een krappe arbeidsmarkt – mensen die niet
(meer) over de vereiste vaardigheden beschikken hun baan verliezen en niet gemakkelijk
nieuw werk vinden. Het is belangrijk om een goede manier te vinden om de mensen te
helpen die hierdoor moeilijker meekomen op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld door hen
richting andere banen te helpen en te zorgen voor een goed sociaal vangnet.

Beleid huidig kabinet

• Perspectief op de Nederlandse Economie.32

• Aankondiging van een breed arbeidsmarktpakket, tot stand gekomen in samenwerking met
de sociale partners.

• Aanpak krapte arbeidsmarkt.33 Het kabinet zal uw Kamer naar aanleiding van de motie Podt verder informeren over
de aanpak van personeelstekorten, met name in publieke sectoren.34

• De werkagenda mbo en het bestuursakkoord voor hbo en wo, gericht op het verbeteren
van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt.35

• Inzet op innovatie via bijvoorbeeld Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s)
en Invest-NL.

• Inzet op ondersteuning van werkenden bij leren en ontwikkelen.36

• Inzet op meer uren werk en participatie van mensen die nu nog aan de kant staan, waaronder
met name vrouwen; onder meer via de alliantie «financieel sterk door werk» en statushouders
via het plan van aanpak «statushouders aan het werk».37

• Doorontwikkeling van de arbeidsmarktinfrastructuur met LLO als belangrijke onderdeel.

D. Specifieke afwegingen – Publieke voorzieningen

Uitdagingen

Zoals geschetst door de staatscommissie hebben demografische ontwikkelingen grote
impact op publieke voorzieningen. Er ligt een opgave om de kwaliteit en toegankelijkheid
van deze voorzieningen te borgen of verbeteren. Met oog voor verdeling tussen regio’s.
Een goed functionerende publieke sector is belangrijk voor de economie en samenleving.
Tegelijkertijd is de opgave om te voorkomen dat publieke voorzieningen een onwenselijk
groot beslag leggen op de economie, en daarmee juist ten koste gaan van het verdienvermogen
van het land. Bij een stagnerende beroepsbevolking kan krapte immers niet worden opgelost
door overal tegelijk meer mensen aan te trekken.

De afname van het aandeel werkenden in de bevolking zorgt daarnaast voor een lager
gemiddeld inkomen per hoofd van de bevolking. Daardoor kan er druk ontstaan op de
betaalbaarheid van publieke voorzieningen, en op wat er mogelijk is qua menskracht
en financiën.

Een groei van de arbeidsproductiviteit kan uitkomst bieden. Dit vereist wel dat productiviteitsgroei
evenwichtig is verdeeld over de economie. Als productiviteitsgroei vooral in de marktsector
wordt gerealiseerd, en publieke sectoren achterblijven, leidt dit juist tot druk op
publieke voorzieningen. Zij hebben dan meer financiële middelen nodig om ten opzichte
van de marktsector concurrerende lonen te kunnen blijven bieden. Daardoor stijgen
de collectieve uitgaven en dat kan leiden tot een begrotingsopgave – die moeten worden
ingevuld via hogere belastingen of lagere uitgaven.

In de zorg ontstaat er door de vergrijzing en de introductie van nieuwe behandelmogelijkheden
een grote toename in de zorgvraag. Ouderen doen vaker een beroep op curatieve zorg,
en hebben ook vaker langdurige zorg nodig, terwijl het aantal werkenden afneemt. De
introductie van nieuwe behandelmogelijkheden kan de zorgvraag in de toekomst verder
vergroten. Wanneer demografische trends naast trends over de vraag naar zorg worden
gelegd, zien we een forse toename van het deel van de werkenden dat in de zorg werkt.
Dat zou bij ongewijzigd beleid in 2040 oplopen tot 1 op de 4 werkenden, tegenover
1 op de 6 in 2022. De ambitie van dit kabinet is om deze verhouding stabiel te houden
op 1 op de 6.

Het onderwijs ondervindt door het dalende geboortecijfer een afname van het aantal leerlingen in
primair en voortgezet onderwijs. Deze ontwikkeling verlicht het probleem van het lerarentekort,
maar dalende leerlingaantallen kunnen het aanbod van onderwijsinstellingen verkleinen
en zo mogelijk de keuzevrijheid en specialisatie-mogelijkheden inperken. Verder is
in de regio’s waar groei van het onderwijs verwacht wordt, het lerarentekort nu al
het grootst. In krimpregio’s is een belangrijke uitdaging het in stand houden van
een goed onderwijsaanbod, dat aansluit bij de behoeftes van die regio.

De demografische krimp bereikt na het primair en voortgezet onderwijs inmiddels ook
het mbo, hbo en wo. De instroom van internationale studenten kan daarnaast de krimp
of groei in het onderwijs beïnvloeden. Het is belangrijk het aanbod aan opleidingen
en onderzoeksinfrastructuur voldoende breed blijft, onder andere om tegemoet te komen
aan de specifieke regionale arbeidsvraag.

De sociale zekerheid zal in de toekomst moeten aansluiten bij een bevolking die diverser is in haar huishoudvormen,
arbeidsrelaties, en voorkeuren over de verhouding van werk en vrije tijd. Met als
uitgangspunt om iedereen een adequaat niveau van zekerheid te bieden, en inzet op
zekerheid binnen duurzame arbeidsrelaties. Migratie en grensarbeid – zowel vanuit
als naar Nederland – roepen vragen op over de toegankelijkheid, coördinatie, gegevensuitwisseling
en handhaving van de sociale zekerheid over grenzen heen.

Ook publieke voorzieningen als buurthuizen, sportvoorzieningen, culturele instellingen,
bibliotheken en openbaar vervoer krijgen te maken met een vergrijzende en veranderende
bevolking. En zullen daar op in moeten spelen om hun sociale functie goed te kunnen
blijven vervullen. Demografische ontwikkelingen kunnen gevolgen hebben voor de bestuurlijke
en financiële verhoudingen tussen het Rijk en medeoverheden. Daarnaast zal gebrek
aan personeel in diverse sectoren effect hebben op de uitvoerbaarheid van beleid in
die sectoren.

Afweging: betaald werk of onbetaalde zorg

Bij maatschappelijke activiteiten speelt steeds de vraag wat we als publieke voorziening
moeten organiseren via betaald werk, en wat mensen zelf als vrijwilliger kunnen doen.
Dit komt bijvoorbeeld naar voren in de afweging tussen formeel geregelde zorg en mantelzorg.
Om de personele en financiële houdbaarheid van de zorg te waarborgen, zet het kabinet
in op ondersteuning van ouderen die nog in hun eigen huis willen en kunnen wonen.
Dat heeft als bijkomend gevolg dat momenteel 4,4 miljoen mensen een mantelzorgtaak
of verantwoordelijkheid hebben. De verwachting is dat in 2040 vrijwel iedereen in
meerdere of mindere mate zorgt voor een naaste.

Tegelijkertijd zorgt de vergrijzing voor een beperking in het arbeidsaanbod, waarbij
de arbeidsmarkt krap kan blijven. Dat versterkt de roep om het verhogen van het aantal
uren betaald werk. Uit de Emancipatiemonitor van het CBS blijkt dat voor een kwart
van de vrouwen die nu in deeltijd werkt, mantelzorg een reden is om niet voltijds
te werken. Meer mantelzorg kan dus ten koste gaan van hogere arbeidsparticipatie.
Omgekeerd kan de wens tot het verhogen van de arbeidsparticipatie in uren van met
name vrouwen ten koste gaan van de hoeveelheid beschikbare mantelzorguren. Of de druk
op mensen die werk, onderwijs en mantelzorg combineren te veel verhogen, wat leidt
tot uitval. Het is daarom niet alleen van belang te kijken naar de inzet van mensen
maar ook naar de verdeling van zorgtaken tussen vrouwen en mannen, het spreiden van
pieken over het leven heen en het ondersteunen van mantelzorgers.

Afweging: vereenvoudiging sociale stelsel of gerichte ondersteuning.

Gedurende de afgelopen eeuw is het sociale zekerheidsstelsel steeds verder opgebouwd
en tot wasdom gekomen. Onze sociale zekerheid biedt gerichte ondersteuning, maar is
daardoor ook complex. Dat maakt het moeilijker voor mensen om regelingen aan te vragen,
en te weten waar ze aan toe zijn. Bovendien is de wereld van werk steeds diverser
geworden, bijvoorbeeld qua contractvormen, waardoor de sociale zekerheid niet altijd
goed aansluit bij de werksituatie. Complexere stelsels hebben daarnaast als gevolg
dat zij een groter beslag leggen op de capaciteit van uitvoeringsorganisaties.

Eenvoud is mogelijk door minder regelingen te hanteren, minder voorwaarden aan sociale
zekerheid te verbinden, voorwaarden te harmoniseren en de consequenties van onbedoelde
fouten te verminderen. In sommige gevallen zou dat ertoe kunnen leiden dat het beleid
minder gericht wordt. Als beleid minder gericht wordt, kan dit er voor zorgen dat
de groep die inkomensondersteuning ontvangt wordt uitgebreid met mensen die de ondersteuning
wellicht niet nodig hebben. Anderzijds kan vereenvoudiging ook bijdragen aan meer
bestaanszekerheid door minder schulden (bijvoorbeeld als gevolg van minder terugvorderingen
en minder niet-gebruik). En mogelijk meer arbeidsparticipatie als onzekerheden over
de gevolgen van (meer) werken worden weggenomen. Dit vereist ingewikkelde keuzes over
eenvoud ten opzichte van gerichtheid.

Beleid huidig kabinet

• Integraal Zorgakkoord (IZA).

• Programma Wonen, Ondersteuning en Zorg voor Ouderen (WOZO).

• Hervormingsagenda Jeugd.

• GALA.

• Programma Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn (TAZ)

• Aanpak Lerarentekort binnen meerjarige lerarenstrategie «samen voor het beste onderwijs».

• Het programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning Mensen (VIM).

Governance

Demografie als essentieel onderdeel van beleid vergt een adequate organisatie van
het Rijk en toegesneden beleidsinformatie op het gebied van demografische ontwikkelingen.
Onder coördinatie van SZW is reeds voorzien in een beleidsinformatiestructuur, die
uit twee onderdelen bestaat: I) een periodieke beschrijvende analyse van de demografische
ontwikkeling en II) verdiepende analyses van de maatschappelijke gevolgen van die
demografische ontwikkeling voor uiteenlopende maatschappelijke terreinen, die aangrijpingspunten
opleveren voor beleidsinstrumenten.

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) voert het eerstgenoemde onderdeel uit.
Binnen deze opdracht zal het CBS in 2024 en in 2029 een actualisatie opleveren van
de zeven bevolkingsvarianten die in het kader van de Verkenning Bevolking 2050 (NIDI
en CBS, 2020)38 zijn uitgevoerd. Die vormden de basis voor doorrekening van de demografische ontwikkelingen
voor de maatschappelijke domeinen opleiding, arbeid, zorg en wonen (NIDI en CBS, 2021).39 Deze actualisaties leveren inzicht op in de mate waarin de zeven varianten die in
de doorrekeningen uit 2020 zijn onderscheiden (krimp, groei, grijs, groen, lage migratie,
hoge arbeidsmigratie, hoge asielmigratie) nog betekenis hebben, of dat de feitelijke
ontwikkeling aanleiding vormt om één of meerdere varianten te schrappen of te vervangen
door een andere variant.

Het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI) voert het tweede onderdeel
uit, met medewerking van het CBS. Dit onderdeel bestaat uit verdiepende themastudies
naar de effecten van de bevolkingsontwikkeling op relevante maatschappelijke sectoren,
om daarmee knelpunten op te sporen die een gevolg zijn van de demografie. Deze analyses
moeten aangrijpingspunten opleveren voor beleidsontwikkeling en -instrumenten. Binnen
deze opdracht, die tot en met 2033 loopt, zal het NIDI jaarlijks een studie uitvoeren
en publiceren. Daarbij zal elke vijfde studie een samenvoegend karakter dragen waarin
de inzichten van de eerder uitgevoerde themastudies, en de relevante inzichten die
andere kennisinstituten hebben ontwikkeld, bij elkaar worden gebracht voor een actuele
stand van zaken op het gebied van demografie en mogelijke beleidsopties.

Het voorstel van de staatscommissie om tot een meerjarige programmatische aanpak te
komen geeft aanleiding voor dit kabinet om een verkenning uit te laten voeren. Middels
deze verkenning zal in kaart worden gebracht hoe de samenwerking op demografie binnen
het Rijk in het vervolg kan worden georganiseerd. Hierin kan worden aangesloten bij
de adviezen die de staatscommissie op dit vlak heeft gedaan op het gebied van de kennisinfrastructuur,
meerjarige beleidscycli en de interdepartementale organisatie en aansturing.

5. Adviesrapport Caribisch Nederland

De Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen Caribisch Nederland 2050 werkt momenteel
aan een advies omtrent scenario’s, beleidsopties en handelingsperspectieven van de
regering in relatie tot de maatschappelijke gevolgen van de demografische ontwikkelingen
in Bonaire, Sint Eustatius en Saba.De Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen
Caribisch Nederland 2050 kent eenzelfde samenstelling als de staatscommissie, zoals
ingesteld in 2022, behoudens de toevoeging van een vicevoorzitter met expertise op
het gebied van Caribisch Nederland.

Met deze nieuwe opdracht en instelling wordt er invulling gegeven aan de motie-Den
Haan40, die de regering verzoekt om ook Caribisch Nederland te betrekken in het werk van
de staatscommissie, constaterende dat de vergrijzing in Caribisch Nederland een enorme
impact zal hebben op de woningmarkt, de zorg, het onderwijs en de arbeidsmarkt en
het belangrijk is om te kunnen anticiperen op deze ontwikkelingen.

6. Tot slot

We staan als samenleving en politiek voor forse keuzes. Dat heeft de staatscommissie
duidelijk gemaakt. Het advies van de staatscommissie is om in te zetten op een scenario
van gematigde groei in 2050. Of en op welke wijze dit een richtsnoer kan zijn voor
behoud van brede welvaart in Nederland, is aan een nieuw kabinet. Schaarste zorgt
voor een noodzaak tot fundamentele keuzes die moeilijke afwegingen vergen. Elke oplossingsrichting
zal naast potentiële voordelen ook beperkingen en onzekerheden kennen. Binnen een
landschap van snelle ontwikkelingen, complexe vraagstukken en diverse belangen, is
prioritering noodzakelijk.

Met deze brief beoogt het kabinet het gesprek daarover te voeden. De toekomst van
Nederland start immers met dat eerste gesprek over verandering en hoe wij daarmee
willen omgaan.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip