Brief regering : Aanpak voor het verbeteren van de uitvoering van de wettelijke taak van de Universele Postdienst

Nr. 186
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2024

Via deze brief informeer ik u over een mogelijke aanpak voor het verbeteren van de
uitvoering van de wettelijke taak van de Universele Postdienst (UPD) door PostNL.
Dit is bedoeld om uw Kamer en een nieuw kabinet te ondersteunen bij de afweging of
en zo ja, hoe deze verbetering wordt vormgegeven. De betaalbaarheid, toegankelijkheid
en kwaliteit van de Nederlandse postbezorging staat voor consumenten en kleinzakelijke
gebruikers onder druk zo constateren zowel klanten, de toezichthouder ACM als PostNL
zelf.

Sinds mijn vorige brief aan uw Kamer van juli 2023 is de situatie rondom de uitvoering
van de UPD verder verslechterd. Zo haalt PostNL de wettelijke norm niet van tijdige
bezorging binnen één dag. Ook zijn uit kostenoogpunt tussentijds de prijzen voor postzegels
door PostNL verhoogd.

Kortom, de noodzaak neemt toe om sneller te bezien of de wet- en regelgeving voor
de UPD in de toekomst verdergaande aanscherping behoeft. Daarvoor is een visie op
de postmarkt voor de lange termijn nodig. De uitwerking hiervan vergt tijd omdat hiervoor
de uitkomsten van onderzoeken nodig zijn. Om te voorkomen dat de situatie rondom de
UPD in de tussentijd verder verslechtert, kunnen verschillende maatregelen worden
getroffen die in deze brief worden uiteengezet.

In deze brief worden de stappen geschetst om te komen tot beleid op de korte en lange
termijn. Een nieuw kabinet kan op basis daarvan keuzes maken. Daarbij vraag ik ACM
en PostNL om daaraan een actieve bijdrage te leveren en verantwoordelijkheid te nemen
voor de goede uitvoering van de postbezorging, ieder vanuit haar eigen rol. ACM als
deskundige en onafhankelijke toezichthouder en PostNL als commerciële uitvoerder van
de UPD.

Voor uw inzicht geef ik hieronder eerst aan welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan
op de postmarkt en in welke situatie wij ons bevinden.

Situatie op de postmarkt

Wij zijn in Nederland gewend aan een kwalitatief hoogwaardige en betrouwbare UPD en
vergeleken met andere Europese landen lage tarieven. Nederland is daarbij slechts
één van de weinige lidstaten waarbij een private partij de beschikbaarheid van deze
landelijke postdiensten verzorgt zónder overheidssubsidie. Verder biedt de postsector
in Nederland veel werkgelegenheid, onder meer voor sociale segmenten van de arbeidsmarkt.
Uiteraard zou men bij voorkeur deze hoge standaard van postdienstverlening willen
behouden.

Ontwikkelingen op de postmarkt en in de bedrijfsvoering bij PostNL zelf leiden er
toe dat keuzes dienen te worden gemaakt. Deze keuzes hoeven niet per definitie tot
afgeslankte postbezorging te leiden, maar vergen wel realiteitsbesef en een afruil
tussen bijvoorbeeld kwaliteit en prijs van de UPD.

Op de postmarkt is al jaren sprake van volumedaling. Hierbij krimpen de volumes van
post bezorgd binnen 24 uur sneller dan de niet-24 uur volumes. Dit komt door verschuiving
van 24 uur naar niet-24 uur, veranderende behoeftes bij gebruikers en de beschikbaarheid
van digitale alternatieven. PostNL geeft aan dat de resulterende stijging van gemiddelde
kosten per poststuk tot nu toe steeds kon worden opgevangen met prijsoptimalisatie
en kostenbesparingen.

Tijdens de publicatie van de jaarcijfers over 2023 gaf PostNL in februari aan dat
voor het bedrijf de mogelijke besparingsmogelijkheden binnen het huidige servicekader
uitgeput raken. PostNL heeft onder meer te maken met hogere loonkosten en hoge inflatie.
Deze kosten zullen volgens PostNL oplopen in 2024 en verdere jaren. PostNL geeft aan
dat daardoor de houdbaarheid van het 24-uurs netwerk onder druk staat. Op basis van
de door PostNL gepresenteerde jaarcijfers blijkt dat de UPD in 2023 al geen netto
rendement meer opleverde.

Krapte op de arbeidsmarkt en onderbezetting bij PostNL spelen tevens een rol. Dit
heeft gevolgen voor de bezorgkwaliteit. Het probleem is dat de kwaliteit van de postdienstverlening
achterblijft bij de wettelijke eisen. Het lukt PostNL niet om te voldoen aan de norm
op grond waarvan 95% van de brieven binnen 24 uur bezorgd moet worden. Consumenten
en zakelijke gebruikers ervaren steeds meer de negatieve gevolgen daarvan en dat maakt
dat deze situatie niet aanvaardbaar is. PostNL heeft zelf bovendien aangegeven dat
de UPD met de huidige wettelijke kwaliteitsnormen niet veel langer praktisch uitvoerbaar
is.

De afgelopen periode is gewerkt aan aanscherpingen in wet- en regelgeving die nodig
zijn in de huidige omstandigheden. Deze aanscherpingen beschrijf ik hieronder. Vervolgens
geef ik aan wat de aanpak is om voor de lange en korte termijn verdergaande stappen
te nemen. In dat kader wordt met PostNL overleg gevoerd over welke extra inspanningen
door PostNL gedaan kunnen worden. Daarbij is van belang dat beter inzicht ontstaat
in de kosten en opbrengsten voor PostNL, ook bij mogelijk aanvullende wijzigingen
in de toekomst.

Aanscherpingen zoals beschreven in vorige Kamerbrieven

In mijn Kamerbrieven van november 20221 en van juli 20232 heb ik aangekondigd welke aanscherpingen nodig zijn in het wetsvoorstel tot wijziging
van de Postwet 2009, dat in maart 2020 aan uw Kamer is aangeboden. De vernietiging
door de rechter van het vergunningsbesluit voor de overname van Sandd door PostNL
noopten mede tot deze herziening.

Sinds juli 2023 is gewerkt aan de nota van wijziging en de wijzigingen van het Postbesluit
2009 en Postregeling 2009. Zoals genoemd in de Kamerbrief uit juli 2023 richten de
aanscherpingen zich onder andere op de flexibilisering van de UPD waardoor eventuele
wijzigingen van regelgeving in de toekomst sneller kunnen worden doorgevoerd, de regulering
van toegang van postvervoerders tot het landelijke netwerk van PostNL en de borging
van de continuïteit van de UPD bij overname en/of verlies. Verder zal het bestaande
rendementsplafond voor postdiensten aan consumenten worden uitgebreid naar zakelijke
eindgebruikers. Hierover heb ik gesprekken gevoerd met de ACM, PostNL en andere stakeholders.
Op die manier borg ik dat een zorgvuldig en grondig pakket aan wet- en regelgeving
wordt voorbereid.

Dit pakket bestaande uit het wetsvoorstel inclusief de nota van wijziging en de wijziging
van lagere regelgeving, zal voor slechts een deel bijdragen aan een oplossing voor
de bovengeschetste problematiek. De ontwikkelingen gaan steeds sneller in een negatieve
richting. Dit dwingt tot verdergaande keuzes over de bredere postdienstverlening en
de UPD in het bijzonder, waarbij een afruil tussen mogelijk conflicterende belangen
noodzakelijk is.

Afruil nodig tussen belangen

Dat PostNL de wettelijke normen voor UPD post keer op keer niet haalt, vind ik niet
acceptabel. Met name de negatieve invloed daarvan op de betrouwbaarheid van de postbezorging
is problematisch. Tegelijkertijd moeten wij realistisch zijn en in ogenschouw nemen
wat gebruikers minimaal verwachten van de postbezorging, waar kosten neerslaan en
wat in omringende landen gebeurt. In vrijwel elke andere Europese lidstaat worstelt
de overheid met hetzelfde dilemma van dalende postvolumes, stijgende kosten en druk
op de kwaliteit van postdienstverlening. Dit heeft er toe geleid dat veel lidstaten
de afgelopen periode de noodzaak zagen om de kwaliteitseisen aan te passen. Op dit
moment speelt deze discussie ook in Duitsland en in het Verenigd Koninkrijk.

Nederland scoorde jarenlang goed in vergelijking met andere Europese landen op betrouwbaarheid,
innovatie en robuustheid van de postdienst. PostNL is tevens één van de weinige postvervoerders
in de EU die haar diensten verricht zonder financiële steun van de overheid. Wij hebben
in Nederland lange tijd een zeer hoogwaardige UPD gehad die betrouwbaar, bereikbaar
en betaalbaar is. Deze balans lijkt binnen afzienbare termijn niet meer reëel onder
de huidige omstandigheden en binnen het geldende wettelijke kader. In de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet is reeds aangegeven
dat voorzienbaar is dat een toekomstbestendige uitvoering van de UPD op termijn zal
vragen om verdergaande aanpassingen van de wettelijke kaders. Voorts is daarin opgemerkt
dat de ontwikkelingen op de postmarkt en de economische vooruitzichten ten aanzien
van brievenpost zodanig zijn dat een situatie met verlieslatende dienstverlening abrupter
en eerder zou kunnen ontstaan dan eerder voorstelbaar werd geacht. Deze situatie lijkt
zich anno 2024 inderdaad voor te doen.

Bovengenoemde dilemma’s betekenen dat een maatschappelijke discussie nodig is om keuzes
te maken op basis van heldere analyse. Alleen met een duidelijke aanpak kan de problematiek
ten aanzien van de postvoorziening op korte en lange termijn worden opgelost. Belangrijk
is dat het gekozen beleid toekomstbestendig is.

De rol van uw Kamer is daarbij essentieel. Het intrekken van de controversiële status
van het wetsvoorstel is een belangrijke stap geweest. Hierdoor ontstaat ruimte voor
discussie over te nemen maatregelen, keuzes en afruil tussen soms conflicterende belangen.
Het Rondetafelgesprek over de postmarkt op 23 mei zie ik als startpunt van deze discussie.

Onderstaand schets ik een aanpak om stapsgewijs tot keuzes en maatregelen te komen
waardoor een goede en realistische uitvoering van de UPD geborgd blijft voor Nederland.

Stapsgewijze aanpak

Deze aanpak bestaat uit drie stappen: (i) inventariseren welke structurele maatregelen
nodig zijn voor de lange termijn op basis van een toekomstvisie; (ii) verkennen of
en zo ja, welke overbruggingsmaatregelen in de tussentijd nodig zijn en (iii) afronden
van de reeds aangekondigde nota van wijziging en lagere regelgeving.

Daarbij zie ik voor de ACM als onafhankelijke toezichthouder een belangrijke rol om
onderzoek te doen en mede op basis daarvan te advies te geven. Zij heeft de benodigde
kennis en expertise. Uiteraard zal ik hierover tevens in gesprek blijven met PostNL
als uitvoerder van de UPD alsmede met andere stakeholders.

Onderstaand zijn de stappen toegelicht:

1. Toekomstvisie en structurele maatregelen

Voor de lange termijn is het wenselijk om een toekomstvisie op de bredere postdienstverlening
en de UPD in het bijzonder te ontwikkelen. Dat kan op basis van onderzoek door de
ACM, vergelijkbaar met de recente Review door de Britse toezichthouder Ofcom in het
Verenigd Koninkrijk.3

Ik heb de ACM gevraagd om onderzoek te doen naar:

– gebruikersbehoeften (reeds gaande; zie hieronder bij overbruggingsmaatregelen);

– inzicht in de kosten van de UPD;

– de reikwijdte en kwaliteit van de UPD;

– marktontwikkelingen op de postmarkt.

Dit onderzoek door de ACM legt de basis voor het ontwikkelen van een toekomstvisie.
Aan de hand hiervan kunnen keuzes kunnen worden voorbereid over structurele maatregelen
ten aanzien van het wettelijke kader voor de UPD. Vervolgens kunnen voorstellen voor
beleidswijzigingen aan uw Kamer worden voorgelegd. Daarvoor zullen afwegingen moeten
plaatsvinden, zoals welke publieke belangen beschermd worden via de UPD. Tevens behoeft
de reikwijdte van de UPD aandacht, zoals eventuele uitbreiding naar andere gebruikers
als RIVM, Belastingdienst, UWV, DUO, rechters en advocaten. Een mogelijke herziening
van de UPD zou voor de lange termijn moeten leiden tot betrouwbaarheid en bereikbaarheid
van de postdienstverlening alsmede een realistisch uitvoerbare en betaalbare postvoorziening.

Daarbij zal rekening moeten worden gehouden met wat toegestaan is binnen de Postrichtlijn.
Verder brengt de dominante positie van PostNL als private marktspeler met zich mee
dat onafhankelijke toetsing door ACM van groot belang blijft. Daarom stuur ik aan
op een gedegen analyse van het effect van wijzigingen van de UPD op kosten voor de
uitvoerder alsmede kwaliteit en prijs voor consumenten.

Dit onderzoek vergt tijd, mede om informatie te vergaren en checken, externe adviseurs
onderzoek te laten doen en stakeholders te betrekken. De verwachte planning is dat
dit alles in totaal een jaar gaat kosten. Hierbij ga ik uit van afronding van het
onderzoek door de ACM binnen negen maanden (inclusief consultatie van stakeholders).
Daarna kunnen op basis hiervan binnen drie maanden beleidskeuzes worden gemaakt en
voorstellen worden gedaan voor structurele maatregelen.

Om te komen tot structurele maatregelen zullen diverse belangen moeten worden afgewogen.
Dit vergt tevens politieke discussie en keuzes. Hierbij is sprake van een veelheid
van belangen en wensen van verschillende partijen, zoals consumenten, zakelijke gebruikers,
verzenders van overheidspost, post- en pakketvervoerders en postbezorgers. Daarom
zullen deze stakeholders gelegenheid krijgen om betrokken te zijn bij dit proces.

2. Verkenning van overbruggingsmaatregelen

Het ontwikkelen van een toekomstvisie en onderzoek laten doen door ACM vergen de nodige
tijd en afstemming met de relevante stakeholders. Voor de korte termijn is duidelijk
dat PostNL niet voldoet aan de kwaliteitseisen van de UPD en dat verlies wordt gemaakt
op de UPD. De huidige situatie lijkt daarmee niet langer houdbaar. Daarom is het in
de tussentijd verstandig om overbruggingsmaatregelen te verkennen. De huidige problematiek
en spagaat waarin PostNL zich bevindt, mogen immers niet te lang duren. Dit is in
niemands belang. Het is daarom belangrijk dat overbruggingsmaatregelen gereed zijn
om te implementeren zodra dit noodzakelijk en gerechtvaardigd is.

Het meeste knellende punt op dit moment is dat PostNL niet meer kan garanderen dat
95% van de UPD post binnen 24 uur wordt bezorgd. Als eventuele overbruggingsmaatregel
zal daarom worden verkend om in 2025 al de bezorgtijd te verlengen van de huidige
24 uur naar 48 uur (de zogenoemde D+2). Dit zou betekenen dat PostNL brieven niet
meer binnen één dag hoeft te bezorgen, maar hier twee dagen over kan doen. PostNL
heeft aangegeven dat een dergelijke maatregel zou leiden tot hogere betrouwbaarheid
en bezorgzekerheid ten opzichte van de huidige situatie en dat het volume dan beter
verdeeld kan worden over de beschikbare menskracht.

Ik ben van mening dat er ruimte is om de huidige kwaliteitseisen ten aanzien van de
bezorgtijd iets terug te brengen. Dit wordt onderschreven door eerder onderzoek. Uit
in 2021 door mijn ministerie uitgevoerd gebruikersonderzoek4 komen bepaalde preferenties naar voren. Hieruit blijkt dat bezorgzekerheid van de
post door een meerderheid van de consumenten en zakelijke gebruikers belangrijker
wordt gevonden dan bezorging de volgende dag. In enkele gevallen wordt aangegeven
dat 24-uurs bezorging belangrijk is voor commerciële doeleinden of voor communicatie
met officiële instanties. Tegelijk geven gebruikers aan dat er in geval van urgentie
meestal adequate digitale alternatieven voorhanden zijn. Ten slotte stelt Nederland
momenteel hogere kwaliteitseisen dan wat de EU Postrichtlijn minimaal vereist. Bovengenoemde
optie van een verlenging van de bezorgtijd naar 48 uur kan worden geregeld in het
Postbesluit en vereist geen wetswijziging. De aanpassing van het Postbesluit moet
worden voorgehangen in beide Kamers en de Raad van State moet hierover adviseren.

Het is belangrijk om een onderbouwde keuze te maken of en zo ja, welke overbruggingsmaatregelen
nodig zijn. Deze keuze kan worden gebaseerd op het onderzoek naar gebruikersbehoeften
dat ACM momenteel uitvoert op mijn verzoek. Dit is naar verwachting in augustus gereed.
Ik zal tevens aan ACM vragen om advies ten aanzien van een globale indicatie van de
effecten van overbruggingsmaatregelen op kwaliteit en prijs voor verschillende categorieën
van ontvangers en verzenders. Deze stakeholders krijgen gelegenheid om betrokken te
zijn.

3. Afronden van pakket met aanscherpingen van wet- en regelgeving

Het is belangrijk om door te gaan met afronding van de reeds aangekondigde aanscherpingen
van wet- en regelgeving, bestaande uit de nota van wijziging en wijzigingen van het
Postbesluit 2009 en de Postregeling 2009. Dit is noodzakelijk om een duidelijk wettelijk
kader te krijgen en ruimte te bieden voor maatregelen op de langere termijn. Deze
afronding zal plaatsvinden parallel aan de bovengenoemde twee stappen. Gaandeweg kan
de voorgenomen regelgeving worden aangepast op basis van nieuwe informatie en ontwikkelingen.
Ik vind het belangrijk om waar dit kan in dit proces de vaart er in te houden, zodat
een nieuw kabinet hiermee voortvarend aan de slag kan gezien de urgentie van de situatie
bij de UPD.

Door middel van het wetsvoorstel inclusief de nota van wijziging wordt voorzien in
flexibiliteit in de lagere regelgeving die nodig is om te kunnen inspelen op mogelijke
ontwikkelingen in de toekomst. Flexibiliteit is met het oog op onzekerheid in de toekomst
belangrijk. Veel ontwikkelingen zijn op dit moment niet te voorzien. Dat is de laatste
jaren ook veelvuldig gebleken. Ook worden andere punten geregeld, zoals de toegangsregulering,
de borging van de continuïteit van de UPD bij overname en/of een verlieslatende situatie
en een rendementsplafond bij postdiensten voor zakelijke eindgebruikers.

Uw initiatief voor een Rondetafelgesprek over de Postmarkt op 23 mei a.s. juich ik
toe en komt op een goed moment voor het wetgevingsproces. Het is belangrijk om het
gesprek te voeren met diverse stakeholders. Mocht uw Kamer dit op prijs stellen dan
bied ik als aanvulling hierop aan om een technische briefing of kennissessie te houden.
In dat verband is het belangrijk dat het in 2020 ingediende wetsvoorstel tot wijziging
van de Postwet 2009 inmiddels niet meer controversieel is. Dit wetsvoorstel en de
nota van wijziging bieden de basis voor aanvullende oplossingen voor de UPD voor de
lange termijn. Daarbij hecht ik bijzonder veel waarde aan een discussie hierover met
uw Kamer.

Planning

Hieronder is de planning weergegeven voor de komende periode.

Op korte termijn wordt de nota van wijziging afgerond, zodat het wetgevingsproces
kan worden vervolgd. Deze zomer zal de nota van wijziging door de ACM worden getoetst
op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Tegelijkertijd worden de belanghebbenden op
de postmarkt uitgenodigd om via een internetconsultatie suggesties te doen ter verbetering
van de nota van wijziging. Het streven is om de nota van wijziging in het najaar met
uw Kamer te delen zodat uw Kamer een besluit kan nemen over het vervolg.

Ook zullen de overbruggingsmaatregelen worden uitgewerkt, zoals eventuele verlenging
van de bezorgtijd. De ACM verwacht in augustus de uitkomsten van het gebruikersonderzoek
op te leveren. Deze uitkomsten zullen worden gebruikt om tot een keuze te komen over
deze overbruggingsmaatregelen Het streven is om het voorstel over overbruggingsmaatregelen
tegelijk met de nota van wijziging met uw Kamer te delen.

Voor de lange termijn moeten een toekomstvisie en structurele maatregelen op basis
van het onderzoek door de ACM worden uitgewerkt. Naar verwachting kan de ACM dit onderzoek
begin 2025 opleveren. Het streven is om de toekomstvisie en structurele maatregelen
in het voorjaar van 2025 met uw Kamer te delen.

Hieronder zijn de belangrijkste momenten samengevat:

Datum

Zomer

Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (UHT) van de nota van wijziging

Internetconsultatie van de nota van wijziging

Gebruikersbehoeftenonderzoek door ACM van consumenten en zakelijke gebruikers

Najaar

Nota van wijziging en voorstel voor overbruggingsmaatregelen versturen naar de Tweede
Kamer

Najaar

UHT van de lagere regelgeving

Internetconsultatie van de lagere regelgeving

Begin 2025

Oplevering onderzoek door ACM naar kosten UPD, reikwijdte UPD en marktontwikkelingen

Voorjaar 2025

Toekomstvisie en voorstellen voor structurele maatregelen versturen naar de Tweede
Kamer

In de komende periode zullen een nieuw kabinet en uw Kamer op basis van zorgvuldige
onderzoeken belangrijke keuzes moeten maken over de UPD. Hierbij zullen maatschappelijk
debat en afstemming met stakeholders moeten plaatsvinden over onder andere de publieke
doelen ten aanzien van post alsmede de gewenste kwaliteit en prijs daarvan. Een afruil
tussen belangen zal noodzakelijk zijn. Uw Kamer speelt daarbij een belangrijke rol.
Dit vergt tijd maar dit zal naar mijn overtuiging uitmonden in een betere toekomst
voor de UPD met flexibiliteit, realistische normen en betrouwbare en betaalbare uitvoering
van de UPD. Een postvoorziening die blijft bijdragen aan maatschappelijke en economische
belangen van heel Nederland.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

BIJLAGE

Wettelijk en Europees kader

Post wordt sinds geruime tijd gezien als een basisvoorziening die voor iedereen toegankelijk
en betaalbaar zou moeten zijn. Daarom zijn de publieke belangen van post in de UPD
vastgelegd in de Postrichtlijn. Middels de UPD worden onder andere de belangen van
consumenten en klein-zakelijke gebruikers beschermd ten aanzien van betaalbaarheid,
toegankelijkheid en kwaliteit. De EU Postrichtlijn stelt in dat verband een aantal
minimumeisen aan het niveau van de dienstverlening. Het staat elke lidstaat vrij om
nationaal aanvullende eisen aan de UPD te stellen.

Voor de UPD geldt de Europese minimumeis van vijfdaagse collectie en bezorging. Daarmee
voldoet Nederland dus precies aan het minimumniveau van de EU Postrichtlijn. In Nederland
hebben wij daarnaast ervoor gekozen om een kwaliteitseis op te leggen ten aanzien
van de bezorgtijd van binnenlandse post, namelijk dat minimaal 95% binnen één dag
moet zijn bezorgd. Voorts zijn verplichtingen toegevoegd ten aanzien van rouwbrieven,
medische post en (gratis) braillepost (dit laatste op basis van het verdrag van de
Wereldpostunie). Voor rouwbrieven en medische post geldt de verplichting dat deze
zes dagen per week moeten worden bezorgd.

De Postrichtlijn schrijft verder voor dat de UPD betaalbaar moet zijn. De tariefregulering
is in Nederland gebaseerd op een systeem waarbij het maximaal toegestane rendement
op alle UPD diensten tezamen wordt bepaald. Binnen dit totaal kan PostNL zelf bepalen
hoe de tarieven per individuele UPD dienst worden vastgesteld. Dit stelt PostNL in
staat om diensten die minder rendabel zijn (b.v. medische post en braille) te financieren
uit de winsten van andere meer rendabele diensten. Ook kunnen diensten in dunbevolkte
gebieden binnen dit systeem worden gefinancierd met de diensten uit de meer rendabele
dichtbevolkte gebieden. Deze interne kruissubsidiëring is slechts toegestaan tussen
diensten die niet in concurrentie worden aangeboden met andere partijen.