Brief regering : Toekomstig stimuleringsbeleid zon-PV en windenergie op land na de SDE++

Nr. 393
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2024

In mijn brief van 1 maart 20241 heb ik aangekondigd dit voorjaar het voorgenomen stimuleringsbeleid voor zon-PV en
windenergie op land na de SDE++ met uw Kamer te zullen delen, evenals het resultaat
van de verdiepende studie van Trinomics naar tweezijdige contracts for difference (hierna: CfD’s). Dit rapport is als bijlage bij deze brief gevoegd.

In deze brief ga ik in op de opties met betrekking tot een ander stimuleringsinstrument
voor zon-PV en windenergie op land2, en het voornemen om in de toekomst tweezijdige CfD’s toe te passen voor deze technieken.
Een tweezijdige CfD betreft een contract tussen twee partijen, in dit geval meestal
de overheid en een projectontwikkelaar, die een vaste prijs afspreken, in dit geval
voor elektriciteit. Als de prijs niet wordt behaald op de markt, vult de overheid
aan tot het afgesproken bedrag. Als er meer dan de afgesproken prijs wordt verdiend
op de markt, betaalt de projectontwikkelaar het overschot aan de overheid. De invoering
van een dergelijk instrument zal enkele jaren duren. Dit betekent dat een nieuw stimuleringsinstrument
voor zon-PV en windenergie op land waarschijnlijk pas in 2027 kan worden toegepast
en dat projecten die hieruit voortvloeien op zijn vroegst vanaf 2029 gerealiseerd
zullen worden.

In deze brief zal ik ingaan op de aanleiding van de verkenning naar een ander stimuleringsinstrument
voor zon-PV en windenergie op land, vervolgens op de verschillende onderzoeken die
zijn uitgevoerd, daarna de instrumentkeuze, dan de stimulering van zon-PV en windenergie
in de SDE++ de komende jaren en tot slot het vervolg van het proces voor het nieuwe
instrument.

Aanleiding

Dat ik voornemens ben het stimuleringsbeleid voor zon-PV en windenergie op land te
wijzigen, heeft verschillende redenen. De SDE++ werkt als een eenzijdige CfD, waarbij
de overheid een producent zekerheid biedt van een bepaalde minimumvergoeding voor
zijn elektriciteit. De SDE++ brengt een risico met zich mee op overstimulering bij
zon-PV en windenergie op land, die op dit moment een beperkte onrendabele top kennen.
Om toe te groeien naar de gewenste zelfstandige markt, waar hernieuwbare-energieprojecten
zonder subsidie gerealiseerd kunnen worden, is een ander instrument nodig dat zorgt
voor een betere verdeling van de risico’s en baten van deze projecten tussen bedrijven
en de overheid. In het Klimaatakkoord is bovendien afgesproken dat zon-PV en windenergie
op land in elk geval na 2025 niet langer zullen worden ondersteund door de SDE++.

In het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) is ervoor gekozen om maximaal in te zetten
op het aanbod aan duurzame energie, waarbij elektriciteit de ruggengraat van het energiesysteem
is. Ik voorzie ook na 2030 nog een forse groei van hernieuwbare energie op land. Tegelijkertijd
is de mate van groei afhankelijk van hoe de elektriciteitsvraag zich in de verschillende
sectoren zal ontwikkelen, evenals van de ontwikkeling van de netinfrastructuur.

In het kader van de beleidsagenda van het NPE en de interbestuurlijke afspraken waaraan
gewerkt wordt, ben ik momenteel aan het onderzoeken hoe de gewenste ontwikkeling van
zon-PV en wind op land er de komende jaren uitziet. Omdat een volledige stop op financiële
ondersteuning naar verwachting zou betekenen dat de uitrol van zon-PV en windenergie
zou stagneren en de sector mogelijk ook op langere termijn geschaad wordt3, 4, 5, vind ik het op dit moment nog niet verantwoord om geen opvolginstrument uit te werken
voor de SDE++. Bij een abrupte stop van prijssteun zoals via de SDE++ zouden, door
het toegenomen risico van projecten, de financieringskosten en daarmee de onrendabele
top en totale kosten van zon-PV en windenergie op land toenemen. Dit blijkt onder
andere uit onderzoek van Trinomics6 en gesprekken die ik met de sector heb gevoerd.

Vanwege dit risico heb ik onderzoek gedaan naar een nieuw stimuleringsinstrument dat
past bij de huidige en toekomstige beleidswensen en behoefte, evenals van de markt.
De aangekondigde Europese verordening ter verbetering van de opzet van de elektriciteitsmarkt
(Electricity Market Design Directive, afgekort EMD-verordening) schrijft lidstaten voor om steunregelingen die directe
prijssteun geven aan productie-installaties voor hernieuwbare elektriciteit vorm te
geven in tweezijdige CfD’s of gelijkwaardige regelingen. De EMD-verordening definieert
een tweezijdige CfD als een contract tussen een beheerder van een productie-installatie
en de overheid, waarbij zowel een minimale vergoedingsbescherming als een limiet op
een te hoge vergoeding wordt geboden. Het gaat dan om een contract waarbij de overheid
en de elektriciteitsproducent een vaste prijs (strike price) afspreken, vaak door middel van een veiling. Ligt de referentieprijs (marktprijs)
onder de strike price, dan betaalt de overheid het verschil aan de producent. Ligt de referentieprijs boven
de strike price, dan betaalt de producent de overheid het verschil. Zo worden de risico’s, ten opzichte
van de SDE++, beter gespreid tussen producenten en overheid. Bij tweezijdige CfD’s
kunnen namelijk ook netto-opbrengsten voor de overheid ontstaan als bij hoge marktinkomsten
voor projecten meer geld wordt teruggevorderd dan uitgekeerd. Hierdoor is het ook
een instrument met een prikkel voor marktpartijen om niet deel te nemen aan de CfD
en zelfstandig, zonder subsidie, projecten te realiseren.

Onderzoeken naar instrumentopties

Voor zon-PV en windenergie op land heb ik twee onderzoeken laten uitvoeren naar instrumentopties.
Het eerste onderzoeksrapport, «Policy options to upscale solar PV and onshore wind beyond 2025», heb ik meegezonden met de Kamerbrief van 26 oktober 20237. Daarin heeft Trinomics een breed scala aan stimuleringsopties onderzocht, waaronder
een PPA (power purchase agreement)-garantiefonds, een investeringssubsidie en tweezijdige CfD’s. Trinomics concludeert
in dit onderzoeksrapport dat tweezijdige CfD’s zowel de grootste investeringszekerheid
als de kleinste kans op overstimulering bieden. Een investeringssubsidie heeft weliswaar
lagere uitvoeringslasten, maar biedt minder investeringszekerheid en een veel groter
risico op overstimulering. Een PPA-garantiefonds is een interessant instrument voor
de ontwikkeling van een private markt, maar dekt niet de onrendabele top en is vaak
een contract voor een kortere termijn dan de SDE++ waardoor naar verwachting te weinig
investeringszekerheid wordt geboden.

Vervolgens heb ik Trinomics verzocht om nader onderzoek naar de ontwerpmogelijkheden
voor tweezijdige CfD’s, waaruit het bijgevoegde rapport is voortgekomen. In het ontwerp
van een CfD zijn veel keuzes nodig die een effect hebben op het functioneren van het
instrument. Een ruime selectie aan ontwerpmogelijkheden staat beschreven in dit tweede
bijgevoegde rapport van Trinomics: «Design principles for 2-way CfDs for solar-PV and onshore wind» en wordt de komende tijd nader onderzocht.

Instrumentkeuze

Op basis van de onderzoeken van Trinomics, gesprekken met de sector en experts en
de EMD die tweezijdige CfD’s als de nieuwe Europese norm voor directe prijssteun stelt,
wil ik voor zon-PV en windenergie op land overgaan van de SDE++ naar tweezijdige CfD’s.
Ik concludeer dat in beginsel tweezijdige CfD’s de benodigde investeringszekerheid
kunnen bieden voor zon-PV en windenergie op land en tegelijkertijd kunnen voorkomen
dat gesubsidieerde projecten hoge overwinsten maken wanneer de elektriciteitsprijzen
hoog zijn. Dit beschouw ik als positief, mede omdat dit bijdraagt aan de transitie
naar een zelfstandige markt voor zon-PV en windenergie op land. Dit is onder voorbehoud
van de beleidsmatige ontwerpkeuzes die ik momenteel verken en van de mogelijkheden
om deze ook juridisch vorm te kunnen geven. Een overgang naar een nieuw beleidsinstrument
betekent een extra uitvoeringslast en mogelijk een lange invoeringstermijn.

Tweezijdige CfD’s kunnen op verschillende manieren worden vormgegeven, zowel beleidsmatig
als juridisch, waarbij ook de uitvoerbaarheid van belang is. Ik neem nu nog geen beslissing
over de hoogte en mate van stimulering voor zon-PV en windenergie op land. Verschillende
ontwerpkeuzes moeten zorgvuldig worden afgewogen. Hierbij betrek ik zowel RVO als
andere organisaties vroegtijdig om de uitvoerbaarheid te waarborgen. Onder meer moet
worden bepaald op welke wijze de concurrentie tussen technieken geborgd blijft, welke
projecten in aanmerking komen en welke beperkingen er gesteld zullen worden aan het
budgettaire risico van marktpartijen en de overheid. Daarbij moet worden onderzocht
of het mogelijk en wenselijk is de CfD’s voor zon-PV en windenergie op land onder
te brengen in de systematiek van de SDE++, of als los instrument. Budgettaire gevolgen
binnen het budget van de SDE++ vergen nadere uitwerking. Als tweezijdige CfD’s als
een apart instrument worden vormgegeven, buiten de SDE++, heeft dit mogelijk implicaties
voor de tendersystematiek en de allocatie van budget. Dat brengt de mogelijkheid met
zich mee om gerichter te sturen op wenselijke ontwikkelingen van zon en wind, maar
heeft als nadeel dat budgetten niet integraal worden verdeeld over diverse technieken
om bij te dragen aan hernieuwbare energie en/of CO2-reductie. Een mogelijk voordeel van een apart instrument is dat er meer onderlinge
competitie kan ontstaan tussen zon-PV- en/of windprojecten, die nu door hun lage subsidie-intensiteit
vooraan in de rangschikking van de SDE++ staan en daarom nagenoeg geen concurrentie
ervaren.

Ik vind het in ieder geval essentieel dat een steuninstrument zo min mogelijk negatieve
gevolgen heeft op de congestie op het elektriciteitsnet. Ik zal er bij het ontwerp
van de tweezijdige CfD’s daarom nadrukkelijk aandacht voor hebben dat de impact van
het instrument op netcongestie beperkt wordt. Ook verken ik de mogelijkheid voor het
stellen van minimumeisen aan of het wegnemen van barrières voor circulariteit en de
mogelijkheid tot een maximale CO2-voetafdruk van productie-installaties.

Bij het ontwerp van de tweezijdige CfD’s wil ik er ook voor zorgen dat dit instrument
bijdraagt aan de ontwikkeling van een PPA-markt en langetermijncontracten zodat een
zelfstandige markt tot stand kan komen, waarbij hernieuwbare elektriciteitsprojecten
zonder financiële steun van de overheid gerealiseerd kunnen worden. Zowel de SDE++
als tweezijdige CfD’s kunnen invloed hebben op het al dan niet tot stand komen van
PPA’s en andere langetermijncontracten. Het treffen van maatregelen om belemmeringen
voor PPA’s weg te nemen is daarom essentieel voor de transitie naar subsidievrije
hernieuwbare energie, en daarbij een verplichting die voortvloeit uit de EMD-verordening.
Dit kan voor zowel aanbieders als vragers van hernieuwbare elektriciteit nuttig zijn.
Er zijn verschillende ontwerpkeuzes bij CfD’s te maken die barrières voor PPA’s kunnen
verminderen. Een voorbeeld hiervan is een uitzondering (carve-out) binnen de CfD, waarmee een gedeelte van de productie van een installatie (bijvoorbeeld
20%) niet onder dit contract valt en dus geen directe prijssteun krijgt, en waarvoor
producenten bijvoorbeeld een PPA kunnen afsluiten of kunnen verhandelen op de beurs.

Stimulering van zon-PV en windenergie op land via de SDE++

Tot de implementatie van een nieuw instrument, zal zon-PV en windenergie op land nog
via de SDE++ gestimuleerd worden. Vanaf 2024 zal in de SDE++ een mechanisme worden
opgenomen voor de verrekening van overwinsten met subsidie-uitkeringen, zoals aangegeven
in mijn brief van 1 maart jl.8 (Kamerstuk 31 239, nr. 387). Dit is een verplichting die voortvloeit uit de meest recente staatssteunbeslissing
van de Europese Commissie9. Dit is een eerste stap richting tweezijdige CfD’s en betekent dat overwinsten ten
tijde van hoge elektriciteitsprijzen worden verrekend met eerder uitgekeerde subsidie
of toekomstige subsidie-uitkeringen.

Op korte termijn is netcongestie een zeer knellend aspect van de energietransitie,
waar ook rekening mee gehouden moet worden bij de stimulering van zon-PV via de SDE++.
De vraag naar en het aanbod van elektriciteit neemt op piekmomenten toe. Hoewel de
netbeheerders volop bezig zijn ervoor te zorgen dat het elektriciteitsnet aan deze
toegenomen vraag naar transportcapaciteit kan voldoen, blijft netcongestie de komende
jaren een knellende factor. Het is hierbij belangrijk onderscheid te maken tussen
opwekcongestie en afnamecongestie. Opwekcongestie betekent dat er meer opgewekte elektriciteit
bij het tussenstation aankomt dan het net aankan. Dit kan opgelost worden door de
opwek lokaal te verlagen middels het afschakelen van zonnepanelen of windturbines,
of door de afname lokaal te verhogen, bijvoorbeeld door flexibele vraag. Bij afnamecongestie
wordt er meer elektriciteit gevraagd dan het tussenstation aankan. Dit betekent concreet
dat nieuwe aanvragen voor afname van elektriciteit, bijvoorbeeld door een bedrijf,
afgewezen worden. Afnamecongestie kan in sommige situaties verminderd worden met behulp
van een batterij achter de meter of met andere maatregelen die de vraag tijdens de
piekmomenten verminderen. Beide vormen van congestie hebben baat bij een betere afstemming
tussen vraag en aanbod. Het aansluiten van zowel vraag als aanbod van elektriciteit,
evenals het leggen van nieuwe kabels om de netcapaciteit uit te breiden, kost arbeidscapaciteit
bij netbeheerders, die momenteel zeer beperkt is.

Op dit moment houdt de SDE++ rekening met opwekcongestie door bij de aanvraag van
een zon-PV-project een transportindicatie te vereisen en te vereisen dat een zon-PV
project slechts op 50% van het piekvermogen wordt aangesloten. Dit verlaagt de pieken
van aanbod die een zonnestroominstallatie kan veroorzaken op zonnige momenten. Aan
het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heb ik gevraagd voor de openstelling in
2025 te onderzoeken of er nog meer maatregelen zijn die ik in de SDE++ kan opnemen
om de impact van de uitrol van hernieuwbare energie via de SDE++ op het elektriciteitsnet
te verlagen. Mogelijke opties hiervoor zijn het combineren van zon-PV en windenergie
op één aansluiting, het stimuleren van eigen verbruik en het stimuleren van een fysieke
directe lijn tussen opwek en afname (vraag en aanbod). Een tussentijds plafond op
de uitrol van zon-PV, dat rekening houdt met de benodigde groei van zon-PV en tevens
netcongestie, is daarbij ook een mogelijkheid.

Vervolg

De EMD stelt voor de tweezijdige CfD’s een overgangstermijn van drie jaar vanaf de
datum van inwerkingtreding. Ik streef er daarom naar om zo snel mogelijk, maar uiterlijk
in 2027, een overgang te maken naar tweezijdige CfD’s. Op dit moment onderzoek ik
welke stappen er nodig zijn om een overgang naar dit instrument voor zon-PV en windenergie
op land mogelijk te maken en op welke termijn dit kan. Daarnaast wil ik de komende
periode, in overleg met de sector en andere experts en op basis van het tweede rapport
van Trinomics, nader verkennen welke ontwerpkeuzes wenselijk zijn, ten behoeve van
zorgvuldige besluitvorming.

Begin 2025, in de openstellingsbrief voor de SDE++ 2025, wordt uw Kamer geïnformeerd
over de stand van zaken met betrekking tot de voorgenomen ontwerpkeuzes en planning
van de implementatie van tweezijdige CfD’s. Daarin wordt ook meegenomen, de wijze
waarop zon-PV en windenergie op land in 2025 binnen de SDE++ worden gestimuleerd.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten