Brief regering : Fiche: Pakket Gemeenschappelijke Europese Graad

Nr. 3938 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 mei 2024

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Pakket Gemeenschappelijke Europese Graad

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Pakket Gemeenschappelijke Europese Graad

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de regio’s een blauwdruk voor een Europees diploma

Aanbeveling van de Raad over aantrekkelijke en duurzame loopbanen in het hoger onderwijs

Aanbeveling van de Raad over een Europees systeem voor kwaliteitsborging en erkenning
in het hoger onderwijs

b) Datum ontvangst Commissiedocument

27 maart 2024

c) Nr. Commissiedocument

COM (2024)144, COM (2024)145, COM (2024)147

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52024DC0…

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52024DC0…

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52024DC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Onderwijs, Jeugdzaken, Cultuur en Sport

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

2. Essentie voorstel

De Europese Commissie (hierna: Commissie) heeft op 27 maart jl. een pakket voorstellen
voor de Europese hbo- en wo-sector gepresenteerd. Dit pakket bestaat uit een mededeling
«blauwdruk voor een toekomstig gemeenschappelijke Europese graad», een Raadsaanbeveling
over een Europees kwaliteitszorg- en erkenningssysteem in het hbo- en wo-onderwijs,
en een Raadsaanbeveling over aantrekkelijke en duurzame loopbanen in het hbo- en wo-onderwijs.
Deze voorstellen moeten bijdragen aan de intensivering van grensoverschrijdende samenwerking
in het hbo en wo. Het pakket is deel van het vlaggenschipinitiatief van de Europese
strategie voor universiteiten en van de aanbeveling van de Raad over bruggen bouwen
voor doeltreffende Europese samenwerking in het hbo- en wo-onderwijs, beide aangenomen
in 2022.1

Met de mededeling inzake een gemeenschappelijke Europese graad wil de Commissie de
Europese Onderwijsruimte (hierna: EEA) verder tot stand te brengen. Een gemeenschappelijke
Europese graad moet onder andere zorgen voor de herkenning en erkenning van EU joint programmes2 in de arbeidsmarkt, het overbruggen van verschillende nationale en/of regionale onderwijssystemen
en het verdiepen van samenwerking tussen Europese hbo- en wo-instellingen.

Met de Raadsaanbeveling over een Europees kwaliteitszorg- en erkenningsysteem wil
de Commissie de Europese samenwerking op het gebied van kwaliteitszorg in het hbo
en wo versterken en zo ook de onderlinge erkenning van diploma’s stimuleren. De Commissie
beoogt met deze aanbeveling dat hbo- en wo-instellingen sneller kunnen inspelen op
de behoeften van de arbeidsmarkt en de samenleving door het aanpassen of creëren van
nieuwe transnationale onderwijsactiviteiten, met kwaliteitszorg en automatische erkenning
in de hele EU. Dit wil de Commissie bereiken door instelling overstijgende accreditaties
verder te stimuleren (zoals het aanjagen van het gebruik van de European Approach3), implementatie van instellingsgerichte accreditatie en door een betere koppeling
tussen kwaliteitszorg- en erkenningsystemen.

Met de Raadsaanbeveling over aantrekkelijke en duurzame loopbanen in het hbo en wo
wil de Commissie de aantrekkingskracht voor getalenteerd academisch personeel vergroten.
De Commissie wil 1) betrokkenheid bij verdergaande transnationale samenwerking bevorderen,
erkennen en waarderen, 2) diverse academische rollen, inclusief innovatief en effectief
onderwijs bevorderen, erkennen en waarderen, en 3) aantrekkelijke, inclusieve en competitieve
arbeidsomstandigheden, waarin academisch personeel wordt gewaardeerd, aangemoedigd
en ondersteund. Deze aanbeveling vormt een aanvulling op het kader voor onderzoeksloopbanen
door academisch personeel te ondersteunen en diverse, aantrekkelijke loopbanen te
bevorderen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In Nederland is bij wet (artikel 7.13 WHW) vastgelegd dat het instellingsbestuur van
een hogeschool of universiteit voor elke door de instelling aangeboden opleiding een
onderwijs- en examenregeling vaststelt. Hierdoor hebben de Nederlandse instellingen
een grote mate van autonomie voor wat betreft de inhoud en de vormgeving van het onderwijs.
De Nederlandse overheid kan niet of (zeer) beperkt sturen op de inhoud van het onderwijs.
Wel is het mogelijk om instellingen te faciliteren om hun opleidingen op een bepaalde
manier vorm te geven door bijvoorbeeld kennis te delen en goede voorbeelden uit te
wisselen.

Binnen het kader van de grote mate van autonomie van de Nederlands instellingenstaat
het kabinet open voor ieder EU-initiatief dat op een doelmatige wijze een bijdrage
levert aan de kwaliteit en de toegankelijkheid van de EEA in het algemeen en het Nederlandse
hbo en wo in het bijzonder. Zowel het overbruggen van verschillende nationale en/of
regionale onderwijssystemen als het verdiepen van de samenwerking tussen Europese
hbo- en wo-instellingen zijn belangrijke doelstellingen. Het stelt bijvoorbeeld studenten
en docenten beter in staat om internationale competenties op te doen4 en draagt bij aan de productiviteit van onderzoek.5 Onder doelmatigheid verstaat het kabinet (onder meer) dat de EEA en de Europese Hoger
Onderwijsruimte (hierna: EHEA)6, ofwel de Bolognasamenwerking, elkaar zouden moeten versterken en een aanvulling
moeten zijn op het nationale of regionale hbo- en wo-onderwijsbeleid en in het bijzonder
het Nederlandse beleid.

De Bolognasamenwerking heeft als uitgangspunt om meer samenhang, transparantie en
vertrouwen in de verschillende onderwijsstelsels te bereiken. Eén van de kernwaarden
is het gebruik en de voortgang van adequate kwaliteitszorginstrumenten en een kwalificatiestructuur
voor het internationaal erkennen van vergelijkbare opleidingen. Afgelopen jaren is
er een aantal instrumenten in het leven geroepen om te komen tot een Europees systeem
van kwaliteitszorg, namelijk de European Standards and Guidelines for Quality Assurance (ESG), het European Quality Assurance Register (EQAR) en de European Approach for quality assurance of joint programmes (European approach). Door in de verschillende landen te werken aan kwalitatief hoogwaardig
onderwijs via deze instrumenten raken de verschillende onderwijsstelsels en accreditatiesystemen
in Europa veel beter op elkaar aangesloten. Nederland is een actieve deelnemer en
aanjager van Bolognasamenwerking, en op het gebied van implementatie van de gemaakte
afspraken een van de voorlopers. Een voorbeeld daarvan is de accreditatie voor joint programmes, waarbij in de Nederlandse wetgeving is geregeld dat deze kunnen worden beoordeeld
aan de hand van de European approach. Bij initiatieven vanuit de Commissie is het van belang aansluiting te vinden bij,
en verder te bouwen op, deze instrumenten.

Loopbaanontwikkeling in het hbo en wo kent vooralsnog geen grondslag in de EU of de
Bolognasamenwerking, maar is nationaal/regionaal beleid in het geval van Nederland
en in het bijzonder het beleid van de hbo- en wo-instellingen zelf. Zodoende hebben
de publieke kennisinstellingen en onderzoeksfinanciers in 2019 het position paper
«Ruimte voor ieders talent» gepubliceerd,7 waarin zij een nieuwe weg te slaan met het erkennen en waarderen van wetenschappers.
Zo komt er een grotere diversiteit aan loopbaanpaden- en perspectieven, waarin ruimte
is voor elk van de vijf kerndomeinen waarin wetenschappers actief zijn: onderzoek,
onderwijs, impact, leiderschap en patiëntenzorg (dit laatste is een domein bij de
universitair medische centra). Deze transitie in het erkennen en waarderen van carrièrepaden
sluit goed aan bij de visie van het kabinet voor een evenwichtig en toekomstbestendig
stelsel. Het programma «Erkennen en Waarderen» van UNL, NFU, NWO, ZonMw en KNAW8 wordt daarom vanuit de overheid financieel ondersteund in de jaren 2022–2026, binnen
de bestaande financiële kaders. Ook aan de hogescholen heeft het kabinet gevraagd
na te denken over hoe zij het erkennen en waarderen van diverse talenten vorm gaan
geven. Ook wordt ingezet op een diverse en veilige leer- en werkomgeving, onder andere
met behulp van het Nationaal actieplan voor meer diversiteit en inclusie in het hoger
onderwijs en onderzoek.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet deelt de ambitie van de Commissie om met de doorontwikkeling van de EEA
de concurrentiekracht en de aantrekkelijkheid van het Europese hbo- en wo-onderwijs
te versterken. Zodoende heeft het kabinet een positieve grondhouding ten opzichte
van de voorstellen die deze ambitie ondersteunen.

Een gemeenschappelijke Europese graad

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten opzichte van het concept van een
gemeenschappelijke Europese graad. Deze zou een bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit
en de toegankelijkheid van het Europese en daarmee ook het Nederlandse hbo- en wo-onderwijs.
Bijvoorbeeld doordat een gemeenschappelijke Europese graad verleend zou kunnen worden
na het afronden van een EU joint programme, zoals deze nu ook door sommige van de Europese universiteitenallianties worden opgezet,
op basis waarvan de bijzondere leeruitkomsten die daarmee gepaard gaan herkend en
erkend worden. Tegelijkertijd kan die herkenning en erkenning van EU joint programmes, evenals de andere in de mededeling genoemde kansen, mogelijk ook op een minder ingrijpende
en daarmee doelmatigere manier worden verwezenlijkt, bijvoorbeeld middels een label
of een supplement. Daarnaast is onduidelijk hoe een gemeenschappelijke Europese graad
van toegevoegde waarde en daarmee onderscheidend kan zijn naast de bestaande graden
en tegelijkertijd de administratieve last gaat beperken. Het is daarbij noodzakelijk
om duidelijkheid te krijgen over de nog nader uit te werken, criteria die moeten gaan
gelden voor het verlenen van een gemeenschappelijke Europese graad.

Het kabinet overweegt dat, om de door de Commissie gepresenteerde doelstellingen van
een Europese gemeenschappelijke graad te behalen, er mogelijk een aanzienlijk en ingrijpend
aantal criteria moet worden bepaald. Criteria die bovenop de afspraken komen die volgen
uit de Bolognasamenwerking en daarnaast mogelijk sturen op de wijze waarop een instelling
welk onderwijs moet geven om een Europese gemeenschappelijke graad te mogen verlenen.
Nederland is terughoudend als het gaat om het van overheidswege stellen van dergelijke
criteria. Het kabinet overweegt dat de interactie tussen studenten en docenten binnen
een EU joint programme die door een verdiepte samenwerking tussen EU hbo- en wo-instellingen tot stand is
gekomen al een verrijking is voor de EEA en voor het Nederlandse hbo- en wo-onderwijs.
Deze verrijking alleen al verdient Europese herkenning en erkenning, als aanvulling
op een bestaande graad.

Europees systeem van kwaliteitszorg en erkenning

Het voorstel ondersteunt een verschuiving naar instellingsgerichte accreditatie, het
beter faciliteren van samenwerking tussen universiteiten uit verschillende landen,
verdere stappen richting automatische erkenning en het kunnen inspelen op ontwikkelingen
in de maatschappij. Nederland kent een kwaliteitszorgsysteem van verplichte zesjaarlijkse
opleidingsaccreditaties. Instellingen kunnen kiezen voor een vrijwillige instellingstoets
kwaliteitszorg (ITK). Hiermee worden instelling overkoepelende thema’s beoordeeld,
die dan niet terug hoeven te komen in elke individuele opleidingsaccreditatie. Daarnaast
worden er door de Nederlands Vlaamse accreditatieorganisatie (NVAO) thematische analyses
uitgevoerd die een bredere verdieping kunnen geven op maatschappelijk relevante thema’s,
waarmee het lerend vermogen van instellingen gestimuleerd wordt. Streven is om komende
jaren het accreditatiestelsel verder door te ontwikkelen, zodat het lerend vermogen
en de kwaliteitscultuur binnen instellingen verder versterkt kunnen worden.

De instrumenten voor een kwalitatief hoogwaardig systeem van kwaliteitszorg zijn in
Nederland dus goed ingebed. Het is echter van belang dat ook andere landen binnen
de EU zich committeren aan de gemaakte afspraken binnen de EHEA. Verdere implementatie
van de ESG, gebruik van EQAR en implementatie van de European Approach is namelijk essentieel om te komen tot de EHEA en voor verbeterde en op elkaar afgestemde
accreditatiesystemen. Het kabinet is positief dat dit voorstel voortbouwt op de ontwikkelingen
binnen de EHEA en een aanjagende werking heeft voor verdere naleving en implementatie
van gemaakte Bologna-afspraken binnen de EU. Indien daar scherp op gestuurd wordt,
kan dit voorstel een kans bieden om een stap te nemen richting een gelijk speelveld
van kwalitatief hoogwaardig hbo- en wo.

Het kabinet is voorstander van automatische en wederzijdse diplomaerkenning en geeft
daar nu al invulling aan. Zo heeft Nederland samen met de andere Benelux landen een
verdrag gesloten met Estland, Letland en Litouwen over de automatische erkenning van
hbo- en wo-diploma’s. Aan de basis van deze afspraken staat wederzijds vertrouwen,
gestoeld op enkele voorwaarden zoals de implementatie van Bologna-afspraken omtrent
kwaliteitszorg, de ESG en de implementatie van het Verdrag van Lissabon inzake erkenning
(LRC)9. Dit verdrag tussen de Benelux-landen en de Baltische staten staat bovendien open
voor andere landen die aan deze voorwaarden voldoen, en biedt zo een routekaart naar
een Europees systeem voor automatische erkenning. Tevens zal conform het verzoek in
de motie Dassen (Kamerstuk 31 288, nr. 1121) worden onderzocht of en hoe het mbo kan aansluiten op dit verdrag.

Aantrekkelijke en duurzame loopbanen

Het kabinet onderschrijft de maatregelen in het kader van het voorstel van aantrekkelijke
en duurzame loopbanen. Veel van deze maatregelen zijn – in samenwerking met de onderwijsinstellingen
– al in gang gezet, zoals Erkennen en Waarderen met gevarieerde loopbaanpaden op de
universiteiten, de beschikbaarheid van de basisdidactische bekwaamheid (BDB) op hogescholen
en de basiskwalificatie onderwijs (BKO) op universiteiten, aandacht voor sociale veiligheid,
diversiteit en inclusie en het stimuleren van onderwijsinnovatie via het Nationaal
regieorgaan Onderwijsonderzoek van NWO. Daarbij dient te worden aangetekend dat het
personeelsbeleid op universiteiten en hogescholen tot het hart van de autonomie van
instellingen behoort, en dat sturing vanuit de overheid daarop beperkt is.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meningen van lidstaten over het voorstel zijn nog verdeeld of niet finaal. Met
betrekking tot de gemeenschappelijke Europese graad leven onder lidstaten nog veel
vragen over de voorgestelde criteria die bepaald moeten worden om de gepresenteerde
doelstellingen van een Europese gemeenschappelijke graad te behalen. Er zijn daarnaast
ook vragen over de meerwaarde van een dergelijke graad en het verschil met de bestaande
graden, terwijl de administratieve lasten juist omlaag moeten. Het beperken van administratieve
lasten is immers een aandachtspunt voor meerdere lidstaten, en het is onduidelijk
hoe dit voorstel daar aan bij zou dragen.

Het Europees Parlement heeft nog geen specifiek standpunt over het pakket, en heeft
formeel ook geen rol in de onderhandelingen. Het Europees Parlement heeft zich in
het verleden wel uitgesproken over deelaspecten van het voorstel Gemeenschappelijke
Europese Graad. Ook heeft het Europees Parlement aan het huidige en komende Voorzitterschap
van de Raad verzocht de inhoudelijke behandeling van de twee Raadsaanbevelingen in
het pakket aan te houden tot na de EP-verkiezingen.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De Raadsaanbevelingen
zijn gebaseerd op artikelen 165, vierde lid, en 166, vierde lid, VWEU. Volgens artikel 165,
eerste lid VWEU draagt de Unie bij aan de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte
door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten
te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid
van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel
en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid. Volgens artikel 166, lid 1 VWEU
legt de Unie inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor de activiteiten
van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige eerbiediging van de
verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van de beroepsopleiding.
Op grond van artikel 165, lid 4 en artikel 166, lid 4 VWEU kan de Raad op voorstel
van de Commissie aanbevelingen daartoe aannemen. Ook de mededeling ziet op het terrein
van onderwijs. Op het terrein van onderwijs en beroepsopleidingen is sprake van een
aanvullende bevoegdheid van de EU en is de EU bevoegd om m.b.t. de Europese dimensie
van dit onderwerp het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of
aan te vullen (artikel 6, onder e, VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling en aanbevelingen hebben
tot doel om de transnationale samenwerking in Europa op het gebied van hbo en wo te
bevorderen. Hoewel het waardevol is dat er verschillen zijn in nationale- en regionale
onderwijssystemen toegespitst op de onderwijsvisie van een specifiek land of regio,
vormen deze verschillen vaak ook een belemmering om over de grens samen te werken.
Middels de intensivering van samenwerking kan een hogere mate van kwaliteit in het
hbo en wo worden bereikt dan wanneer afzonderlijke lidstaten het initiatief nemen
tot internationale samenwerking. Dit rechtvaardigt optreden op het niveau van de EU
voor zover deze niet raakt aan de autonomie van de hbo- en wo-instellingen en in strijd
is met bestaande afspraken in het Bologna-proces.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling en aanbevelingen hebben
tot doel de transnationale samenwerking in Europe op het gebied van het hbo en wo
te bevorderen. Het instrument van de Raadsaanbeveling is niet-bindend en laat de lidstaten
vrij overeenkomstig hun nationale omstandigheden te beslissen of en hoe zij gevolg
geven aan de aanbeveling. Het voorgestelde optreden is wel geschikt om deze doelstelling
te bereiken omdat het kabinet van mening is dat de voorstellen de samenwerking tussen
hbo- en wo-instellingen op EU-niveau versterken. De voorstellen kunnen er namelijk
voor zorgen dat instellingen beter transnationaal samen kunnen werken en kennisuitwisseling
met instellingen binnen de EU kan ervoor zorgen dat nieuwe samenwerkingsverbanden
worden aangegaan waarmee transnationale samenwerking op het gebied van hbo en wo uitgebouwd
en versterkt wordt. Het voorgestelde optreden gaat ook niet verder dan noodzakelijk
omdat het aan de lidstaten zelf blijft hoe ze invulling geven aan de aanbevelingen.
Het kabinet heeft echter een aandachtspunt, namelijk of een gemeenschappelijke Europese
graad bij alle door de Commissie genoemde kansen het meest doelmatige middel is om
die te verwezenlijken. Het kabinet zal de Commissie om verduidelijking vragen.

d) Financiële gevolgen

De Commissie maakt geen extra middelen vrij om deze aanbevelingen uit te voeren. In
de mededeling Europese graad worden diverse fondsen genoemd die moeten bijdragen aan
het behalen van de doelen uit de mededeling, waaronder Erasmus+, Horizon Europe en
Digital Europe. Uit de voorgestelde Raadsaanbeveling volgen geen consequenties voor
de EU-begroting. Het kabinet is van mening dat indien er onverhoopt wel gevolgen zijn
voor de EU-begroting, de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de
in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline. De inschatting van het kabinet
is echter dat er geen budgettaire gevolgen voor de nationale begroting zijn.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De voorgestelde en aangekondigde voorstellen kunnen additionele uitvoeringslasten
en -kosten op nationaal niveau met zich meebrengen. Er is sprake van maatregelen en
initiatieven van uiteenlopende aard, denk aan de gevolgen voor het aanleveren van
data voor het European Higher Education Sector Observatory. Anderzijds bestaat er vaak al Nederlands beleid en zijn er nationale uitvoeringskaders
gerelateerd aan deze nieuwe maatregelen. De gevolgen voor regeldruk en uitvoeringslasten
zullen bij de verdere uitwerking van de voorstellen pas preciezer beoordeeld kunnen
worden. Daarbij zal ook gelet worden op de gevolgen voor de al bestaande nationale
maatregelen.

De voorstellen kunnen positieve gevolgen hebben voor het Europese hbo- en wo-onderwijs.
Een sterker Europees hbo- en wo-onderwijs kan op zijn beurt weer leiden tot een sterkere
Europese arbeidsmarkt en kenniseconomie en op die manier positieve gevolgen hebben
voor de concurrentiekracht van de Europese Unie. Tot slot schat het kabinet in dat
er geen geopolitieke gevolgen zijn naast de positieve invloeden van het pakket om
opwaartse convergentie in de EU te bevorderen en daarmee nog beter Europees leiderschap
kunnen tonen op het gebied van hoogwaardig en kwalitatief hbo- en wo- onderwijs.