Brief regering : Stand van zaken Energiediplomatie en import van waterstof en reactie op de gewijzigde motie van het lid Erkens c.s. over gesprekken met betrouwbare partners faciliteren over langetermijncontracten met de Nederlandse energiesector voor de levering van energie (Kamerstuk 32813-1344)

32 852
Grondstoffenvoorzieningszekerheid

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 512
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 mei 2024

Zoals vorig jaar in de Kamerbrief «Energiediplomatie en import van waterstof»1 al is vermeld, zijn de energiemarkten sterk in beweging. Het geopolitieke speelveld
verandert en het kabinet werkt aan het opzetten van nieuwe duurzame importketens voor
energie. In deze brief informeer ik uw Kamer graag, in navolging op de voornoemde
Kamerbrief en de motie-Erkens2 over de acties en het beleid van de Nederlandse overheid met betrekking tot de bevordering
van leveringszekerheid en import van energie (specifiek: waterstof, gas/LNG) en grondstoffen
ten behoeve van de energietransitie. Deze brief stuur ik mede namens de Minister van
Economische Zaken en Klimaat, de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister voor
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

Deze brief gaat achtereenvolgens in op 1) de huidige stand van zaken en ontwikkelingen
in de (mondiale) waterstofmarkt; 2) de rol van de overheid bij de bestendiging van
leveringszekerheid door import van energie(dragers) voor waterstof en gas/LNG. In
de bijlage vindt u onder andere een overzicht van energiediplomatieke activiteiten
ter bevordering van de import in 2023–2025.

Hoewel energiediplomatie een bredere beleidsagenda betreft, die ook gericht is op
het bevorderen van de energietransitie in andere landen, gaat deze brief specifiek
over de acties die genomen worden op het gebied van import en leveringszekerheid.
Het kabinet zet zich in het kader van energiediplomatie namelijk ook nadrukkelijk
in voor de Sustainable Development Goals en de mondiale doelen voor energietransitie
van COP28: het verdrievoudigen van de hernieuwbare energiecapaciteit in 2030, het
verdubbelen van energiebesparing in 2030 en het weg bewegen van fossiele brandstoffen.
Zo heeft het kabinet in de BHOS beleidsnota van 2022 aangegeven dat het in de periode
2025–2030 100 miljoen mensen wil helpen aan toegang tot hernieuwbare energie.3 Ook steunt het kabinet het Internationale Energy Agency (IEA) en International Renewable
Energy Agency (IRENA) om overheden te helpen bij het implementeren en waarmaken van
de COP-uitkomsten. Zo heeft het IEA aangekondigd om innovatieve financiële mechanismen
te gaan onderzoeken om de kapitaalkosten van energieprojecten in ontwikkelingslanden
omlaag te brengen met steun vanuit Nederland. Daarnaast heeft Nederland het initiatief
genomen om tijdens de tweejaarlijkse ministeriële vergadering van het IEA afgelopen
februari een high-level dialoog te organiseren over het bevorderen van hernieuwbare
energie als kans voor duurzame economische ontwikkeling in Afrikaanse landen. In een
aantal toekomstige waterstof-producerende landen wordt door middel van energiediplomatie
door de Nederlandse ambassade samen met partners zoals de RVO en staatsdeelnemingen
zoals Invest International ingezet op het ondersteunen van lokale ontwikkeling en
toekomstige import van waterstof voor Nederland. Zo werkt Invest International middels
het programma DRIVE – dat namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
wordt uitgevoerd door Invest international – aan de ontwikkeling van groene waterstofprojecten
in een aantal Afrikaanse landen met inzet van ODA-middelen (officieel erkende financiering
ontwikkelingssamenwerking).

Naast deze bredere ontwikkelingen richt ik mij in het vervolg van deze brief specifiek
op de leveringszekerheid en import van eerst waterstof en vervolgens LNG.

Stand van zaken mondiale waterstofmarkt

Internationale waterstofmarkt

De ontwikkeling van de ketens voor hernieuwbare en koolstofarme waterstof bevindt
zich wereldwijd in een vroeg stadium. Mede hierdoor is het totale aanbod van waterstof
nog onzeker. Het kabinet acht het noodzakelijk en verstandig om door middel van energiediplomatie
Nederland te positioneren als energiehub en als betrouwbare handelspartner.

In steeds meer landen zijn plannen en projecten aangekondigd door overheden en bedrijven
om waterstof te produceren voor export en eigen gebruik.4 De spreiding van deze initiatieven over alle continenten geeft aan dat inzet op waterstof
nu echt een mondiale trend wordt. Ondanks de honderden aankondigingen zijn er echter
tot nu toe weinig investeringsbeslissingen genomen om met de bouw van elektrolysecapaciteit
of andere waterstof productie-installaties te beginnen. Als belangrijkste reden hiervoor
wordt doorgaans het achterblijven van de vraag en het gebrek aan lange termijn afnamecontracten
(uitblijven van zekerheid bij investeringsbeslissingen) genoemd. Ook zijn de kosten
van materialen, technologieën en kapitaal de afgelopen tijd sterk gestegen. Naast
kostenstijgingen noemen potentiële producenten en afnemers ook onzekerheid over regelgeving
en subsidieschema’s, zoals de uitwerking van het Europese gas- en waterstofpakket
in nationale wetgeving. Het zijn dergelijke randvoorwaarden die het succes bepalen
van de opschaling van de waterstofmarkt.

Uit de tweede editie van de IEA Noordwest Europese Waterstof monitor die recent gepubliceerd
is blijkt dat 95% van de waterstofprojecten in Noordwest-Europa zich nog in een onzekere
fase vinden. Vraagstimulering wordt cruciaal om projecten over de streep te kunnen
halen. Vraagstimulering kan geschieden op verschillende manieren zoals matchmaking
tussen bedrijven en overheden, maar ook middels initiatieven zoals H2Global. Op bestaande
Nederlandse en Europese initiatieven kom ik verder in de brief op terug. Er wordt
ook een oproep gedaan om nog intensiever en collectief te gaan werken aan de ontwikkeling
van de transport- en opslaginfrastructuur. De lange doorlooptijden van grote infrastructurele
projecten maakt het noodzakelijk om deze tijdig te ontwikkelen voordat de markt volwassen
is. Dit vergt een grotere rol van de overheid om aanlooprisico’s weg te nemen door
investeringszekerheid te bieden.5

De verwachting is dat 2024 en 2025 doorbraak jaren kunnen zijn voor de mondiale waterstofmarkt,
mits er voldoende duidelijkheid en ondersteuning vanuit de overheden komt. Veel projecten
zijn dichtbij definitieve investeringsbeslissingen, maar wachten nog op subsidies
en duidelijke kaders over verplichtingen/regels. De implementatie van de EU verplichtingen
voor hernieuwbaar waterstofgebruik in de industrie en transportsector zal bijdragen
aan het creëren van structurele vraag. De resultaten van de eerste tenders van H2Global,
de European Hydrogen Bank en tenders in andere delen van de wereld zullen zorgen voor
de eerste prijssignalen voor en vanuit de markt.

Onderzoek noodzaak en rol overheid bij opschaling importketens voor waterstof

In het (bijgevoegde) rapport «Onderzoek noodzaak en rol overheid bij opschaling importketens
voor waterstof» heeft onderzoeksbureau Guidehouse door middel van stakeholder-interviews
met betrokken marktpartijen geïnventariseerd welke barrières de opschaling van de
importketen vertragen en welke beleidsinstrumenten deze kunnen verhelpen. In het rapport
worden verschillende barrières gepresenteerd, zoals onzekerheid over prijsontwikkeling
en afname, onduidelijkheid over keuzes van de industrie. Daarnaast is er afstemming
met buurlanden over uitvoering van plannen voor met name infrastructuur, onzekerheid
over uitwerking van wetgeving en instrumenten die in deze marktfase nog niet goed
aansluiten op projecten.

Het rapport beschrijft de randvoorwaarden in Nederland die grotendeels ook van invloed
zijn op de binnenlandse marktontwikkeling. Het rapport geeft daarnaast een positieve
beoordeling van de overheidsinzet op energiediplomatie en de deelname aan H2Global.
Stakeholders zien graag dat deze inzet wordt gecontinueerd. Daarnaast zijn er de volgende
aanbevelingen voor overheidsinterventie:

1) Focus additionele financiële ondersteuning voor waterstofimport op de vraagzijde –
een sterke waterstofvraag kan de gevraagde zekerheid aan investeerders voor productie
geven.

2) Houd beleidsinstrumenten pragmatisch, simpel en flexibel.

3) Stimuleer waar mogelijk het directe gebruik van specifieke waterstofdragers, zodat
conversieverliezen kunnen worden beperkt.

4) Stem waterstofimportbeleid af op ander binnenlands beleid en met importbeleid van
buurlanden, met name met oog op infrastructurele keuzes voor doorvoer.

Als mogelijke beleidsinstrumenten wordt gewezen op een versterkte inzet op H2Global,
het introduceren van Carbon Contracts for Difference, het opnemen van import in visies
voor energie en industrie, het implementeren van internationale standaarden voor certificering
en het verder uitwerken van de interactie tussen binnenlandse productie en import.

Appreciatie

Het kabinet ziet in het rapport een bevestiging van het uitgangspunt dat de overheid
een duidelijk aanjagende rol moet spelen in deze fase van marktontwikkeling. De genoemde
barrières zijn bekend en ook onlosmakelijk verbonden met het creëren van een grotendeels
nieuwe keten in een dynamische internationale omgeving (c.q. het gevolg van marktfalen).
De uitdaging blijft om een balans te vinden in enerzijds het bieden van zekerheid
over de randvoorwaarden en anderzijds flexibiliteit te behouden voor nieuwe ontwikkelingen.
Het kabinet is tevreden met de beoordeling van Guidehouse over de inzet op energiediplomatie
en zal deze inzet ook continueren maar kijkt ook, met haar buurlanden, naar een breder
instrumentarium om de markt te ontwikkelen.

Het rapport van Guidehouse gaat ook nader in op waterstofdragers en de rol van de
industrie. De aanbevelingen van Guidehouse over waterstofdragers worden meegenomen
in de aangekondigde visie op waterstofdragers.6 Die visie gaat in op de invoer, op- en overslag, conversie en doorvoer van vloeibare
waterstof en waterstofdragers in Nederland, punten die relevant zullen zijn voor de
energiediplomatie. In die visie zullen – aanvullend op leveringszekerheid en energie-efficiëntie
– ook de andere publieke belangen, waaronder de omgevingsveiligheid, uit het Nationaal
Plan Energiesysteem worden meegewogen. Op basis daarvan zal het kabinet aangeven in
welke mate, op welke wijze en onder welke voorwaarden het kabinet (specifieke) fysieke
stromen van waterstofdragers in Nederland wil faciliteren en eventueel stimuleren.
Voorafgaand daaraan kan uw Kamer binnenkort een brief van de Staatssecretaris van
Infrastructuur en Waterstaat en mij tegemoet zien waarin, naar aanleiding van de daarbij
mee te zenden studie «Maatschappelijke Kosten en Baten Vergelijking Waterstofdragers»,
separaat wordt ingegaan op de route naar een kabinetsvisie waterstofdragers. In de
Routekaart Verduurzaming Industrie, onderdeel van het nationale programma verduurzaming
industrie (NPVI), wordt nader uitgewerkt welke rol import kan spelen.7 Op de aanbeveling met betrekking tot het financieel instrumentarium ga ik hieronder
in.

Nederland werkt met een brede groep strategische partners in bilateraal en multilateraal
verband om diversificatie van import te realiseren. Dit doet de overheid samen met
de staatsdeelnemingen (Havenbedrijf Rotterdam, Gasunie en Invest International) die
de economische en technische expertise hebben om de import-export ketens te kunnen
ontwikkelen. De genoemde staatsdeelnemingen doen mee aan veel van de waterstofmissies
om kennis uit te wisselen en een contactennetwerk op te bouwen.

Financieel instrumentarium voor import van waterstof

Naast de opschaling van het nationale aanbod van betaalbare hernieuwbare waterstof,
zijn diverse instrumenten in ontwikkeling om de import van waterstof(dragers) op gang
te brengen.

Uit het Klimaatfonds zet ik € 300 miljoen in om via het H2-Global mechanisme het aanbod
van hernieuwbare waterstof geproduceerd in andere EU-landen en landen buiten de EU
voor Nederlandse eindafnemers te vergroten en Nederland te positioneren als importhub
voor waterstofgebruik in Noordwest-Europa. Samen met Duitsland heeft het kabinet in
de afgelopen periode de opzet van een gezamenlijke tender onder H2 Global uitgewerkt.
Die opzet wordt momenteel getoetst aan het Europese staatssteunkader.

Om voldoende impact op de ontwikkeling van productiecapaciteit in het buitenland te
hebben, heeft het kabinet met Duitsland afgesproken om de Nederlandse en Duitse middelen
(in totaal € 600 miljoen, waarbij elk land de helft inlegt) samen te brengen om één
of meer aankoopcontracten voor de import van hernieuwbare waterstof te veilen. Door
dit volume van middelen te combineren kan een competitief biedingsproces ingericht
worden. Met deze gecombineerde tender maken Nederland en Duitsland bovendien hun positie
als Noordwest-Europese waterstofhub sterker en kunnen krachten gebundeld worden om
tijdige infrastructuuraanleg en waterstoftransport mogelijk te maken. Het voornemen
is de tender in 2024 te lanceren en de eerste volumes in 2027 aan te laten landen.

Een belangrijk Europees initiatief om de interne Europese waterstofmarkt te ontwikkelen
zijn subsidieveilingen die onder de Europese waterstofbank plaatsvinden. Dit jaar
worden subsidies voor een totaalbedrag van € 800 mln. uit het innovatiefonds geveild
waarvan de uitkomsten eind 2024 worden verwacht. De Europese Commissie heeft reeds
bekendgemaakt dat er 132 biedingen uit 17 lidstaten zijn ontvangen, waaruit nu een
selectie van te subsidiëren projecten gemaakt moet worden8. De Europese Commissie zal eind dit jaar nog eens € 2,2 mld. euro aan subsidies voor
waterstofprojecten gaan veilen.

Tot slot wordt op transactiebasis onderzocht hoe de Nederlandse exportkredietverzekeringsfaciliteiten
meer kunnen worden ingezet bij het faciliteren van mondiale waterstofproductie en
de import daarvan naar Nederland.

Leveringszekerheid LNG

Door de geopolitieke ontwikkelingen van de afgelopen jaren is de import van LNG uit
de VS en andere landen een belangrijke substitutie geworden van Russische gasvolumes.
In deze veranderde situatie is het belangrijk om goed te begrijpen wat de langetermijnbehoefte
aan LNG is en hoe leveringszekerheid van gas in de toekomst kan worden geborgd. Daarom
heeft het kabinet, zoals toegezegd aan uw Kamer, aan Strategy& opdracht gegeven dit
te onderzoeken en ook specifiek te kijken naar in hoeverre de markt wordt bediend
door langetermijncontracten, of het wenselijk is dat het aandeel langetermijncontracten
wordt vergroot en wat de rol van de overheid hierin moet zijn.9

Appreciatie

In het onderzoek wordt geconcludeerd dat structurele import van LNG in Nederland zeker
nog 10 tot 20 jaar nodig blijft. Op korte termijn is er krapte op de wereldmarkt,
maar vanaf 2026 ontspant deze markt door toename van het aanbod (met name uit de VS
en Qatar). Overheidsingrijpen is hierbij volgens de onderzoekers niet nodig: er wordt
op commerciële basis voldoende geïnvesteerd in nieuwe faciliteiten voor productie,
transport en import van LNG.

Desondanks kunnen er situaties optreden van schaarste als gevolg van onvoorziene of
niet vaak voorkomende omstandigheden (bijvoorbeeld twee strenge winters achter elkaar
of geopolitieke conflicten waarbij de LNG-toevoer verstoord wordt). In dergelijke
situaties zijn leveringszekerheid en betaalbaarheid aan elkaar gekoppeld (bij schaarste
gaat de prijs immers omhoog). Aanvullend beleid gericht op het voorkomen van prijsschommelingen
heeft de financiële kenmerken van een verzekering: het kan de prijsstabiliteit en
de leveringszekerheid vergroten, maar dat kost geld en beïnvloedt daarmee ook de betaalbaarheid.
Strategy& beschrijft waarom het afsluiten van langetermijncontracten door de overheid
of een staatsdeelneming daarbij geen optimaal instrument voor het borgen van de leveringszekerheid
en de betaalbaarheid is. Kern is dat het aanbod hierdoor niet wordt vergroot en er
in de praktijk niet per se sprake is van de beoogde prijsstabiliteit of versterking
van de leveringszekerheid. Beleid gericht op (het vergroten van het aandeel van) langetermijncontracten
is daarom niet doelmatig en werkt mogelijk zelfs verstorend.

In plaats daarvan zijn geschiktere instrumenten om betaalbaarheid en leveringszekerheid
te borgen volgens de onderzoekers het inbouwen van reservecapaciteit (reserve aanlandings-
en/of opslagcapaciteit) in het systeem om hoge prijzen te voorkomen en het steunen
van huishoudens bij hoge prijzen.

Deze instrumenten maken reeds onderdeel uit van het huidige beleid van het kabinet
of zijn in het recente verleden incidenteel ingezet (bijvoorbeeld prijsplafond). Vooral
goed gevulde gasopslagen zijn een belangrijk instrument voor het opvangen van verstoringen
en het borgen van de leveringszekerheid. Beleid gericht hierop is daarom voor het
kabinet een belangrijke prioriteit. De gasopslagen zijn de afgelopen twee jaren goed
gevuld door marktpartijen, met een aanvullende vultaak voor EBN. Deze maatregelen
hebben niet geleid tot kosten voor de overheid. Via het wetsvoorstel gasleveringszekerheid,
dat later dit voorjaar in internetconsultatie zal gaan, worden aanvullende maatregelen
voorgesteld om het functioneren van de gasopslagmarkt te ondersteunen, waaronder een
structurele rol voor EBN om te vullen voor zover de markt dat niet doet gecombineerd
met het opbouwen en aanhouden van een gasreserve, zodat de overheid tijdig kan ingrijpen
als de markt in de toekomst niet goed zou werken (Kamerstuk 29 023, nrs. 494 en 497).

Het rapport concludeert hierom dat er op dit moment geen noodzaak is om aanvullende
maatregelen te nemen. Bij eventuele nieuwe maatregelen zal een afweging moeten worden
gemaakt, zoals geadviseerd door Strategy& in het onderzoek, of de kosten voor het
nemen van de maatregel opwegen tegen de schade die daarmee kan worden voorkomen.

Dit alles neemt niet weg dat het kabinet het belang inziet van het faciliteren van
samenwerking tussen inkopende Europese energiebedrijven en betrouwbare partners uit
derde landen en daarop ook actie onderneemt (zie de bijlage bij deze brief). Ik wijs
er hierbij op dat de onderzoekers van Strategy& constateren dat het aandeel langetermijncontracten
dat wordt afgesloten door marktpartijen toeneemt, ook door marktpartijen met afnemers
in Nederland die daarvan profiteren. In Europees verband nemen Nederlandse partijen
ook actief deel aan het Europese inkoopplatform voor gas (Aggregate EU). Via dit platform
kunnen sinds dit jaar ook middellangetermijnproducten worden aangeboden over een periode
van vijf jaar. De Europese Commissie doet daarnaast onderzoek of er bij marktpartijen
ook behoefte aan bestaat dat via het platform ook producten voor nog langere termijn
worden aangeboden (Kamerstuk 29 023, nr. 494).

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten