Brief regering : Periodieke update Europese Vredesfaciliteit (EPF)

Nr. 2893 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 mei 2024

Middels deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Defensie, over
de stand van zaken met betrekking tot de Europese Vredesfaciliteit (EPF). Net als
in de voorgaande EPF Kamerbrief, die op 10 februari 2023 naar uw Kamer werd verstuurd,
zal deze brief terugblikken op de afgelopen periode en daarnaast de inzet voor de
aankomende periode schetsen.1 Allereerst zal kort worden ingegaan op het EPF-budget, vervolgens komen de militaire
steun aan Oekraïne, steunmaatregelen voor andere landen in de wereld en militaire
EU missies en operaties aan bod. Tevens gaat deze brief specifiek in op enkele Nederlandse
speerpunten binnen het EPF beleid, waaronder transparantie. Hiermee wordt tevens opvolging
gegeven aan de moties Van Dijk.2

Achtergrond

Op 22 maart 2021 werd het Raadsbesluit tot oprichting van de Europese Vredesfaciliteit
(EPF) aangenomen met een financieringsplafond van 5,69 mld. voor de periode 2021–2027.3 Sinds de oprichting is het plafond driemaal opgehoogd, tot in totaal ruim 17 mld. euro,
naar aanleiding van de steun vanuit de EPF aan Oekraïne. Dit wordt verderop in deze
brief nader toegelicht.

De EPF bestaat uit twee pijlers. De eerste pijler omvat de financiering van de gemeenschappelijke
kosten van EU-missies en operaties, waarvan de Nederlandse bijdrage op de begroting
van het Ministerie van Defensie staat. De tweede pijler omvat de financiering van
steunmaatregelen, zowel voor vredesoperaties van derde landen of internationale organisaties
als voor capaciteitsopbouw op het gebied van veiligheid en defensie. De Nederlandse
bijdrage aan deze pijler staat op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken. De Nederlandse bijdrage aan het EPF is ca. 5,9%, gebaseerd op de BNI-verdeelsleutel.

Het budget

Sinds de oprichting van de EPF hebben de lidstaten het financieringsplafond van de
faciliteit driemaal verhoogd. In december 2022 ging het om een ophoging van 2 mld. euro
en in juni 2023 om een ophoging van 3,5 mld. euro.4 In maart 2024 besloten de lidstaten het plafond nogmaals met 5 mld. euro te verhogen
voor 2024 om het Ukraine Assistance Fund op te richten.5 Deze ophogingen zijn budgettair verwerkt in de jaren 2024 tot en met 2027, omdat
de daadwerkelijke uitgaven pas in deze jaren volgen. Na deze drie ophogingen is het
financieringsplafond van de EPF circa 17 mld. euro.

De nieuwe jaarplafonds na de laatste ophoging van financieringsplafond betreffen (in mln.):6

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Totaal

399

591

980

2.785

4.047

4.092

4.146

17.040

Een belangrijk deel van het budget is reeds gecommitteerd aan steun voor Oekraïne
(5,9 mld. euro) of geoormerkt voor het land (5 mld. euro Ukraine Assistance Fund en ca. 1,5 mld. onder het oude financiële plafond). Vanwege een brede wens onder
de lidstaten, waaronder Nederland, om ook in de rest van de wereld actief te blijven,
is er voor de jaren 2024 t/m 2027 budget gealloceerd voor overige steunmaatregelen
en missies en operaties. Het gaat om 225 mln. euro per jaar voor missies en operaties
en 450 mln. euro per jaar voor steunmaatregelen.

Militaire steun aan Oekraïne

De EPF heeft zich de afgelopen jaren bewezen als een cruciaal EU-instrument om Oekraïne
te steunen op het gebied van veiligheid en defensie. Direct na de inval van Rusland
in Oekraïne op 24 februari 2022 bleek de EPF het geëigende instrument te zijn voor
de EU om Oekraïne op militair vlak te ondersteunen; de EPF is een middel om militaire
steun aan Oekraïne te genereren en stimuleert lidstaten om meer materieel te leveren.
Het kabinet heeft zich in Brussel actief ingezet om de steun vanuit de EPF aan Oekraïne
vorm te geven en voort te zetten. Hiermee heeft het onder andere uitvoering gegeven
aan de moties van de Leden Piri en Veldkamp en van de Leden Podt en Boswijk.7

De steun aan Oekraïne vanuit de EPF loopt langs drie lijnen: leveringen uit voorraad,
aanschaf van materieel op de markt, en de financiering van EUMAM.

Allereerst wordt de levering van letaal en non-letaal militair materieel uit voorraden
van EU lidstaten gefinancierd.8 Op basis van een lijst die de EU
Clearing House Cell van de EU Militaire Staf (EUMS) beheert met daarop voor Oekraïne prioritaire goederen
– opgesteld in afstemming met Oekraïne en het International Donor Coordination Centre (IDCC) – kunnen lidstaten een vergoeding krijgen voor prioritaire militaire goederen
die zij aan Oekraïne leveren. Uitgangspunt hierbij is dat de lidstaten een vergoeding
krijgen voor de boekwaarde van het geleverde materieel. Voor de financiering van dit
type steun zijn inmiddels zeven pakketten van 500 mln. euro beschikbaar gesteld. Er
is bovendien in 2023 een specifieke steunmaatregel van 1 mld. euro aangenomen om de
snelle levering van munitie uit voorraad te stimuleren (spoor 1 van het munitie-initiatief).9 Via de zeven pakketten van 500 mln. euro zijn leveringen tot en met februari 2023
vergoed. Hongarije heeft tot dusver nog geen akkoord gegeven voor het beschikbaar
stellen van de benodigde volgende steunpakketten van 500 mln. euro voor de compensatie
van leveringen vanaf maart 2023.10 Het gevolg daarvan is dat de besluitvorming over vergoedingen aan lidstaten, waaronder
Nederland, momenteel stil staat. De verwachting van het kabinet is dat spoedig een
akkoord zal worden gevonden waardoor nieuwe steunpakketten kunnen worden aangenomen.
Middels periodieke leveringenbrieven van de Minister van Defensie wordt uw Kamer geïnformeerd
over Nederlandse declaraties en vergoedingen.11 Verderop in deze brief wordt hier ook nader op ingegaan.

Ten tweede kan via de EPF militair materieel gezamenlijk worden ingekocht op de markt.
Hiervoor is in 2023 een specifieke steunmaatregel opgesteld van eveneens 1 mld. euro,
specifiek gericht op het gemeenschappelijk inkopen van munitie op de markt (spoor 2
van het munitie-initiatief).12 Nederland draagt actief bij aan de implementatie van deze steunmaatregel met de aanschaf
van 155mm artilleriemunitie via het Europees Defensieagentschap (EDA) en het Duitse
initiatief om gezamenlijk munitie voor Oekraïne aan te schaffen. Voor beide initiatieven
heeft Nederland 130 mln. euro beschikbaar gesteld. Het vergoedingspercentage voor
deze bijdragen is vastgesteld op 55%.

Ten derde, voorziet de EPF de European Union Military Assistance Mission in support of Ukraine (EUMAM) van financiering. Mede hierdoor zijn inmiddels meer dan 40.000 Oekraïense
militairen getraind.13 De verwachting van de Hoge Vertegenwoordiger van de Europese Unie (HV) is dat dit
deze zomer zal stijgen naar circa 60.000 militairen.14 Nederland is positief over de behaalde resultaten van EUMAM Oekraïne tot nu toe.
Er zijn grote aantallen Oekraïense militairen getraind binnen de EU en ook zijn er
vele complexe, specialistische trainingsmodules aangeboden van hoge kwaliteit. Het
is daarbij van belang om de modules voortdurend aan te passen aan de ontwikkelingen
en de Oekraïense behoeften. In 2023 droeg Nederland met ruim 500 militairen bij aan
verschillende EUMAM-trainingsmodules. Ook in 2024 zal Nederland materieel gerelateerde
en specialistische trainingen en opleidingen, waaronder op medisch gebied, blijven
aanbieden.15 Nederland blijft daarnaast doorlopend tot negen stafofficieren leveren aan de hoofdkwartieren
van EUMAM, waaronder de plaatsvervangend commandant van het hoofdkwartier in Duitsland.

Ukraine Assistance Fund

De EU heeft, als onderdeel van de G7, net als Nederland en marge van de NAVO-top in
Vilnius aangekondigd een veiligheidsarrangement met Oekraïne aan te gaan.16 Om daar invulling aan te geven heeft de Hoge Vertegenwoordiger onder meer een voorstel
gedaan om binnen de EPF een aparte envelop voor Oekraïne te creëren, het zogenaamde
Ukraine Assistance Fund (UAF). De Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) schatte in juli 2023 in dat
er 5 mld. euro per jaar nodig zal zijn voor de periode 2024–2027 om de levering van
militair materieel en trainingen door EU-lidstaten voort te zetten.17 Op 18 maart 2024 werd er tijdens de Raad Buitenlandse Zaken een akkoord bereikt om
het UAF op te richten met 5 mld. euro voor 2024.18

De HV heeft voorgesteld om het nieuwe budget te gebruiken voor dezelfde drie sporen
als hierboven genoemd, waarbij de aandacht geleidelijk zal verschuiven van leveringen
uit voorraad naar gezamenlijke inkoop op de markt. De aankomende periode zullen de
lidstaten bezien wat de optimale verdeling is van de beschikbare middelen over de
drie sporen. Uw Kamer zal hierover nader worden geïnformeerd.

Declaraties

Zoals beschreven kunnen lidstaten een gedeeltelijke vergoeding ontvangen uit EPF en
UAF voor geleverde steun aan Oekraïne. In totaal heeft Nederland tot en met 11 februari
2024 ongeveer 1,2 mld. euro gedeclareerd. Nederland krijgt voor geleverde steun tot
en met februari 2023 ter waarde van 462 mln. euro ruim 242 mln. euro gecompenseerd.
Besluitvorming in Brussel over vergoedingen voor leveringen vanaf maart 2023 loopt
nog. Omdat het totaal aan ingediende declaraties van de lidstaten groter is dan het
beschikbare budget ligt het vergoedingspercentage gemiddeld op 50% voor prioritaire
leveringen.

De verwachting van het kabinet is dat Nederland ook in 2024 weer substantiële vergoedingen
zal ontvangen uit het UAF. Hoeveel Nederland zal ontvangen hangt onder meer af van
de hoeveelheid steun die Nederland zal leveren aan Oekraïne en de precieze voorwaarden
van de steunmaatregelen die de komende tijd zullen worden uitgewerkt, waaronder het
vergoedingspercentage.

De inzet van het kabinet zal er de aankomende tijd op gericht zijn de modaliteiten
van het UAF zo vorm te geven dat het instrument optimaal ten goede komt aan Oekraïne.
Zo pleit Nederland voor uniformiteit in de manier waarop lidstaten declaraties voor
geleverde steun indienen en is Nederland voorstander van een vast vergoedingspercentage
om de voorspelbaarheid van de compensatie te bevorderen.

Inzet in de rest van de wereld

De Europese Vredesfaciliteit speelt een belangrijke rol in het versterken van het
EU Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid (GBVB) via steunmaatregelen
aan partners wereldwijd. Door partners in staat te stellen de instabiliteit in de
nabije regio te adresseren, kan de EPF een bijdrage leveren aan de veiligheid en stabiliteit
van de EU zelf en aan het aanpakken van de grondoorzaken van irreguliere migratie.
In 2023 hebben tal van landen buiten Oekraïne steun ontvangen uit de EPF. Het gaat
om steun aan onder meer Benin, de Democratische Republiek Congo, Georgië, Ghana, Somalië,
Noord-Macedonië, Moldavië, Jordanië en Mozambique. In november 2023 werd het steunpakket
voor Somalië uitgebreid met het besluit om munitie ter waarde van 1 mln. euro te leveren
ten behoeve van trainingen voor het Somalische leger, uitgevoerd door EU training
missie. De implementatietijd van steunmaatregelen duurt tot op heden overwegend lang,
doordat materieel eerst moet worden aanbesteed en geleverd. Doordat buiten Oekraïne,
veel steun nog moet aankomen of pas net aangekomen is, is het te vroeg om brede uitspraken
te doen over de effectiviteit van de steun op veiligheid en stabiliteit in de desbetreffende
landen. Wel blijkt dat in veel landen geldt dat de politieke toegang wordt vergroot
zodra de EU het besluit heeft genomen steun te leveren, wat een positieve invloed
heeft op de samenwerking tussen de EU en lidstaten met deze landen. Er wordt momenteel
onderzocht hoe de implementatiesnelheid van steunmaatregelen verhoogd kan worden,
om de effectiviteit van het instrument te vergroten.

De implementatie van de steunmaatregelen voor Niger is naar aanleiding van de militaire
coup op 26 juli 2023 opgeschort.19 Vervolgens heeft Niger in november 2023 de EU Military Partnership Mission (EUMPM) en EUCAP Sahel Niger verzocht het land te verlaten. Het is vanwege deze omstandigheden
niet voorzien dat de steun via de EPF zal worden hervat.

Naast directe steun aan derde landen is de steun aan de Afrikaanse Unie gecontinueerd,
via het General Programme African Union (GPAU). Dit programma beoogt de rol van de AU op het gebied van vrede en veiligheid
te versterken door de financiering van AU-vredesmissies.

In 2024 kunnen diverse nieuwe steunmaatregelen worden verwacht, waarbij er een focus
zal zijn op voor de EU en haar lidstaten prioritaire regio’s, waaronder de instabiele
ring rondom Europa, de Westelijke Balkan, de West-Afrikaanse Kuststaten en de Hoorn
van Afrika.

De EU bereidt momenteel een letale steunmaatregel voor Benin voor, gericht op het
leveren van ammunitie voor trainingsdoeleinden en handvuurwapens voor operationele
activiteiten. Het ondersteunen van Benin past binnen de ambitie van het kabinet om
een bijdrage te leveren aan de veiligheidsinzet in de West-Afrikaanse kuststaten om
onder andere de expansie van jihadistisch extremisme tegen te gaan. Nederland dringt
er bij de EU op aan dat veiligheidsinzet in West-Afrika, waaronder EPF, onderdeel
is van een geïntegreerde inzet gericht op het adresseren van grondoorzaken van instabiliteit,
onveiligheid en migratie.

Tegelijkertijd vergen ook andere situaties EU betrokkenheid. Gelet op het belang van
stabiliteit in het noorden van Mozambique en de belangrijke rol die Rwanda daar speelt
in de strijd tegen extremisme, zal de EU de mogelijkheid voor verlenging van de huidige
steunmaatregel bespreken.

Op 4 april jl. werd een vierde steunmaatregel voor Moldavië aangenomen, die met name
ten goede zal komen aan de mobiliteit en lucht-surveillancecapaciteiten van de Moldavische
strijdkrachten. Het betreft, net als de eerdere drie steunmaatregelen voor Moldavië,
niet-letale steun. De EU bereidt momenteel een aanvullende letale steunmaatregel voor
ten behoeve van de luchtafweercapaciteit van Moldavië. Deze steunmaatregelen passen
bij de ambitie van het kabinet om aanvullende veiligheidssteun te bieden aan Moldavië
en bij te dragen aan de weerbaarheid van het land, specifiek in de context van de
Russische inval in Oekraïne. Tevens sluit dit aan bij de motie Paternotte/Brekelmans.20

Een volledig overzicht van de steunmaatregelen die tot op heden door de Raad zijn
aangenomen is onder meer beschikbaar op de website van de Service for Foreign Policy Instruments van de Europese Commissie.21 Alle raadsbesluiten ter oprichting van steunmaatregelen wordt gepubliceerd op EUR-Lex.
Daarnaast zijn de documenten die ten grondslag liggen aan steunmaatregelen die worden
voorgelegd aan de Raad voor Kamerleden direct toegankelijk op het EU Delegates Portal.

EU-missies en operaties gefinancierd via de Europese Vredesfaciliteit

De Europese Vredesfaciliteit financiert naast de benoemde steunmaatregelen ook de
gemeenschappelijk kosten van de militaire EU-missies en -operaties. Ongeveer 200 mln. euro
van het EPF budget van 2023 is hieraan besteed. Daarvan ging ongeveer 100 mln. euro
naar EUMAM Oekraïne. De Nederlandse bijdrage aan deze pijler in 2023, vanuit de begroting
van Defensie, was ongeveer 12 mln. euro.

De belangrijkste ontwikkelingen binnen deze pijler van de EPF zijn de beëindiging
van de EU MPM Niger, de oprichting van het EU Security and Defence Initiative (EUSDI) in de Golf van Guinee en de recente oprichting van EU Naval Force (EUNAVFOR)
Aspides, de militaire EU-operatie in de Rode Zee.

In het Strategisch Kompas van de EU is de ambitie opgenomen om een nieuwe beoordeling
te maken van de omvang en de definitie van de gemeenschappelijke kosten van EU missies
en operaties, om de solidariteit te vergroten en de deelname aan militaire missies
en operaties te stimuleren. Het gaat hierbij ook om kosten voor militaire oefeningen
en de snel inzetbare capaciteit van de EU (de Rapid Deployment Capacity – RDC). Momenteel wordt hierover onderhandeld. Nederland neemt hierin een positieve
houding aan gezien het belang van effectieve missies en operaties en de geoefendheid
en gereedheid van snel inzetbare capaciteiten.

Risico’s en waarborgen

In de EPF-brieven van 17 februari 2022 en 10 februari 2023 benadrukte het kabinet
dat er risico’s verbonden zijn aan capaciteitsopbouw en het leveren van militaire
materiële steun aan derde landen en internationale organisaties.22 Om deze risico’s in te perken en te mitigeren heeft Nederland bij de vormgeving van
de EPF consequent ingezet op een geïntegreerd methodologisch raamwerk, gebaseerd op
conflict- en risicoanalyses, flankeringsmaatregelen, rapportageverplichtingen en waarborgen
voor het verlenen van materiële steun. Het kabinet heeft hier in het afgelopen jaar
bovendien consequent aandacht voor gevraagd in de besluitvorming over individuele
steunmaatregelen. Hierdoor zijn standaard en land- en situatiespecifieke clausules
opgenomen en ondertekend door de ontvangende overheden over rapportageverplichtingen,
on-site monitoring, trainingen voor ontvangende eenheden in internationaal humanitair
recht en internationale mensenrechten, en de mogelijkheid om de steun (tijdelijk)
stop te zetten indien ontvangende partijen niet aan de overeengekomen condities voldoen.

Aanvullende waarborgen en monitoringsmechanismen kunnen niet alle risico’s volledig
afdekken. Materiele steun gaat vaak naar fragiele regio’s waar onbelemmerde toegang
door de EU en de lidstaten tot geleverde goederen niet altijd een gegeven is. In de
besluitvorming wordt daarom een afweging gemaakt tussen enerzijds de risico’s verbonden
aan de EPF-steun en anderzijds aan het niet leveren van die steun. Het niet ondersteunen
van partners kan leiden tot toenemende mensenrechtenschendingen, geweld en instabiliteit
in voor de EU strategische regio’s. Bovendien acht Nederland het belangrijk dat de
EU levert als betrouwbare veiligheidspartner en dat landen zich niet genoodzaakt voelen
om met andere geopolitieke spelers in zee te gaan die minder belang hechten aan mensenrechten
en internationaal recht. Waar relevant zet Nederland in op een koppeling tussen een
op te richten of aanwezige EU missie of -operatie en een EPF steunmaatregel om de
effectiviteit van EU missies en operaties te vergroten en om zicht op de implementatie
van de steunmaatregel te verbeteren.

Transparantie en de evaluatie van het EPF Raadbesluit

In de motie-Van Dijk van 13 december 2022 en motie-Van Dijk Omtzigt van 8 februari
2023 wordt het kabinet verzocht meer transparantie en publieke verantwoording te realiseren,
de jaarrekeningen en jaarverslagen van de EPF openbaar te maken en zich ervoor in
te spannen de EPF onder te brengen bij de Europese Rekenkamer.23 Het kabinet deelt de mening dat transparantie over het instrument van groot belang
is en zal in deze brief, in navolging op de EPF Kamerbrief van 10 februari 2023 en
in reactie op toezegging TZ202212–171, uiteenzetten hoe hier opvolging aan wordt gegeven.
Op dit moment wordt de Kamer op verschillende manieren geïnformeerd over de EPF. Dat
gebeurt doorlopend gedurende het jaar, bijvoorbeeld via de geannoteerde agenda’s en
verslagen van een RBZ. Daarnaast zijn de documenten die ten grondslag liggen aan steunmaatregelen
die worden voorgelegd aan de Raad voor Kamerleden zoals beschreven direct toegankelijk
op het EU Delegates Portal. De uiteindelijke Raadsbesluiten waarmee steunmaatregelen worden vastgelegd worden
gepubliceerd op EUR-Lex.

Daarnaast heeft uw Kamer op 1 juni 2023 een technische briefing gehad over de Europese
Vredesfaciliteit. Graag bied ik uw Kamer aan nogmaals een dergelijke briefing te organiseren
om dieper op de ontwikkelingen ten aanzien van het instrument in te gaan. Daarnaast
is de EPF-afdeling van EDEO bereid om een Kamerdelegatie tijdens een bezoek aan Brussel
te informeren.

Naast deze informatievoorziening aan de Kamer vindt er op verschillende manieren toezicht
plaats op de EPF. Allereerst zijn het de lidstaten die in alle fases van de besluitvorming
kritisch meekijken op en uiteindelijk besluiten over de besteding van middelen. Elke
lidstaat informeert vervolgens weer zijn nationale parlement op een in dat land geëigende
manier. Op EDEO rust de verplichting om op vaste momenten te rapporteren aan de lidstaten
over de implementatie van de steunmaatregelen en de missies en operaties.

Naast de ambtelijke en parlementaire monitoring vervult het College van Auditors een
belangrijke rol in het waarborgen van transparantie. Dit is een onafhankelijk college
dat toezicht houdt op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen uit het
EPF. Sinds 1 januari 2022 zit er een afgevaardigde van de Algemene Rekenkamer in het
college, welke wordt ondersteund door twee assistenten, beiden ook in dienst van de
Algemene Rekenkamer. De tijdsinvestering van deze inzet wordt doorberekend aan het
Ministerie van Buitenlandse Zaken. Oorspronkelijk was financiering voorzien voor in
totaal 50 werkdagen. In mei 2022 heeft de Algemene Rekenkamer het Ministerie van Buitenlandse
Zaken gevraagd om additionele financiering, onder andere in verband met de extra inspanningen
die het College van Auditors verricht in verband met de omvangrijke EPF-steun aan
Oekraïne. Het kabinet heeft deze additionele financiering toegekend, waarmee zowel
in 2023 als in 2024 115 werkdagen worden vergoed. Het kabinet onderstreept hiermee
graag het belang dat zij hecht aan transparantie en adequate verantwoording van de
EPF. Naast het College van Auditors voert ook de Interne Audit Service van de Commissie
periodieke audits uit.

Het rapport van het College van Auditors wordt niet openbaar gemaakt. Het kabinet
zet zich ervoor in om hier verandering in te brengen. In 2024 vindt er een evaluatie
plaats van het EPF-Raadsbesluit. Naar verwachting start deze evaluatie in april 2024.
Dit moment lijkt geschikt om standaard openbaarmaking van het rapport te bewerkstelligen.
Het kabinet pleit hier reeds actief voor en zal dit blijven doen. Hiervoor zal wel
unanimiteit moeten worden gevonden onder de lidstaten.

Ten slotte concludeert het kabinet dat de EPF zich sinds de oprichting in 2021 heeft
ontwikkeld tot een belangrijk instrument van het EU Gemeenschappelijk Buitenland en
Veiligheidsbeleid (GVDB), via de brede steun die de EPF mogelijk maakt aan partners
en via missies en operaties. Daarnaast is de EPF cruciaal gebleken voor de militaire
steun voor Oekraïne. Het kabinet zal zich de aankomende periode blijven inzetten op
verbetering van het instrument, waaronder toezicht en transparantie, zal uw Kamer
over ontwikkelingen op de hoogte houden via periodieke updates en tussentijds via
onder andere de Geannoteerde Agenda’s van de Raad Buitenlandse Zaken, en zoals aangeboden
in deze brief eventueel via een technische briefing.

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.G.J. Bruins Slot