Brief regering : Uitvoering NEC-richtlijn, grootschalige luchtverontreiniging en luchtvaartemissies boven 3.000 voet

Nr. 462
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 mei 2024

Hierbij informeer ik u over de uitvoering van de Europese NEC-richtlijn1. NEC staat voor Nationale Emissiereductie Commitments. Deze richtlijn bepaalt voor
iedere lidstaat – en dus ook voor Nederland – voor een aantal luchtverontreinigende
stoffen hoeveel er jaarlijks in totaal mag worden uitgestoten. Daarnaast informeer
ik u – mede namens de Minister van IenW – over de onderzoeksresultaten naar emissies
uitgestoten door vliegverkeer boven 3.000 voet2. Deze emissies zijn voor het eerst als apart memo-item in de NEC-rapportage meegenomen.
De meest recente rapportage betreft die over het jaar 2022 en is onlangs door het
RIVM aan de Europese Commissie gerapporteerd. Uit deze rapportage blijkt dat Nederland
ook in 2022 heeft voldaan aan de verplichtingen van de NEC-richtlijn. Desalniettemin
blijft de noodzaak aanwezig om de aan grensoverschrijdende luchtverontreiniging gerelateerde
gezondheidsrisico’s verder in te perken, zowel in EU- als VN-verband. Ik zal mij hiervoor
blijven inzetten. Met het oog hierop stel ik u met deze brief ook op de hoogte van
de meest recente ontwikkelingen op het gebied van grensoverschrijdende luchtverontreiniging
en de internationale dimensie daarvan.

I. Uitvoering NEC-richtlijn

Jaarcijfers 2022

Via de Emissieregistratie wordt onder regie van het RIVM jaarlijks vastgesteld hoe
groot de jaarlijkse uitstoot is van luchtvervuilende stoffen die vallen onder NEC-richtlijn.
Dit wordt namens Nederland aan onder meer de Europese Commissie gerapporteerd. Het
bijbehorende Informative Inventory Report (IIR), welke 15 april door het RIVM gepubliceerd is3, geeft gedetailleerd aan hoe de emissies zijn berekend met inbegrip van de onzekerheden
die hierbij een rol spelen.

De emissiereductieverplichtingen uit de NEC-richtlijn hebben betrekking op zwaveldioxide
(SO2), stikstofoxiden (NOx), ammoniak (NH3), vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (NMVOS) en fijn stof
(PM2,5). De reductiepercentages zijn gekoppeld aan het basisjaar 2005 en kunnen aan de hand
daarvan worden omgerekend naar emissieplafonds in kiloton per jaar. Deze zijn samen
met de daadwerkelijke emissies in 2020, 2021 en 2022 opgenomen in onderstaande tabel.

Tabel 1: Emissiecijfers NEC-stoffen en NEC-plafonds

Emissie

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

2020

19,6

177,7

125,0

162,1

14,4

2021

20,9

173,2

123,5

156,9

14,5

2022

19,6

162,2

121,2

154,5

14,3

NEC-plafond

48,9

217,4

134,8

187,7

18,0

Nederland voldeed in 2022, net als in 2020 en 2021, aan alle NEC-plafonds. In het
IIR worden door het RIVM hierbij de volgende verklaringen gegeven:

− De uitstoot van SO2 is in 2022 1,3 kiloton lager dan in 2021. Deze daling wordt vooral veroorzaakt door
lagere emissies in de industrie. Ten opzichte van het basisjaar 2005 is de uitstoot
van zwaveloxiden met 71% gedaald, veel meer dan de NEC-reductieverplichting van 28%.

− De uitstoot van NOx is in 2022 met 11,0 kiloton afgenomen ten opzichte van 2021 en is 59% minder dan
in het basisjaar 2005 (de NEC-reductieverplichting is 45%). Deze daling wordt verklaard
doordat nieuwe auto’s, bussen en vrachtwagens met een brandstofmotor aanzienlijk schoner
zijn dan de auto’s die het Nederlandse wagenpark verlaten. Daarnaast groeit het aandeel
elektrische auto’s gestaag. Wel zijn door vliegverkeer meer NOxemissies uitgestoten, 1,2 kiloton meer dan in 2021.

− In 2022 is 121,2 kiloton NH3 uitgestoten. Dat is 2,3 kiloton minder dan in 2021 en 22% minder dan in het basisjaar
2005 (de NEC-reductieverplichting is 13%). Deze stof wordt voornamelijk uitgestoten door de veehouderij.
De daling kan worden verklaard doordat er in de landbouw iets minder dieren (rund-
en pluimvee en varkens) zijn gehouden en het voer van melkvee minder eiwit bevatte.

− De uitstoot van NMVOS is in 2022 met 2,4 kiloton gedaald ten opzichte van 2021. Dit
komt vooral doordat sinds de coronapandemie steeds minder handdesinfectiemiddelen
worden gebruikt. Ten opzichte van het basisjaar 2005 is de uitstoot met 24% gedaald
(de NEC-reductieverplichting is 8%).

− De uitstoot van fijnstof (PM2,5) waaraan voornamelijk de sectoren industrie, wegverkeer en industrie bijdragen, is
verder gedaald tot 14,3 kiloton in 2022, een daling van 50% ten opzichte van het basisjaar
2005 (de NEC-reductieverplichting is 37%). Deze daling is met name het gevolg van
het gebruik van schonere brandstoffen in de industriële sector, verbeterde technologieën
in de energie- en industriële sector en emissiereducties in de transportsector (weg)
als gevolg van striktere EU regelgeving.

Emissiegegevens van vliegverkeer boven 3.000 voet

In de Emissieregistratie worden de emissies van luchtverontreinigende stoffen door
vliegverkeer inzichtelijk gemaakt tot een hoogte van 3.000 voet. Deze emissies worden
elk jaar internationaal gerapporteerd aan onder meer de Europese Commissie, samen
met alle andere onderdelen van de NEC-rapportage.

De Tweede Kamer heeft tijdens de vorige zittingsperiode opgeroepen om daarnaast ook
de uitstoot van NOX boven de 3.000 voet inzichtelijk te maken4. In de reactie op het deelrapport luchtvaart van het Adviescollege Stikstofproblematiek
is aangegeven dat het kabinet het advies van het Adviescollege overneemt om ruimer
over stikstofemissies te rapporteren dan waartoe de Europese NEC-richtlijn verplicht5. Op verzoek van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft het RIVM inmiddels
de emissies van NOX en andere luchtverontreinigende stoffen boven 3.000 voet in kaart gebracht. Deze
zijn in een RIVM-kennisnotitie gepubliceerd6.

De totale NOxuitstoot van luchtverkeer boven Nederlandse grondgebied inclusief het Nederlands Continentaal
Plat (NCP) boven 3.000 voet in 2022 was 12,96 kiloton. Het grootste deel, 8,82 kiloton
(68%), is afkomstig van internationale vluchten van of naar Nederlandse luchthavens,
terwijl overvliegend luchtverkeer zonder vertrek of landing op een Nederlandse luchthaven
een bijdrage van 4,00 kiloton NOx (31%) heeft. De bijdrage van binnenlandse vliegverkeer is met 0,14 kiloton (1%) relatief
klein.

De gerapporteerde emissiegegevens boven 3.000 voet hebben geen gevolgen voor de berekeningswijze
van concentraties en depositie op lokaal niveau. Bij deze berekeningen worden de emissies
tot 3.000 voet meegenomen. Deze hoogte wordt internationaal gebruikt bij het berekenen
van de uitstoot van stikstof door vliegtuigen. Rond deze hoogte is er een scheiding
tussen twee lagen in de atmosfeer; de menglaag en de vrije atmosfeer, waartussen weinig
uitwisseling van stoffen is. Stoffen die vliegtuigen uitstoten in de vrije atmosfeer
kunnen uiteindelijk toch het aardoppervlak bereiken, maar vaak pas veel later en verspreid
over een groot gebied, vaak ook buiten Nederland. Dit is nader toegelicht in de reactie
van de Minister voor Natuur en Stikstof op de commissiebrief Eerste Kamer met nadere
vragen aanpak stikstofbeleid d.d. 5 september 20227 en als reactie op de vragen naar aanleiding van technische briefing van 15 november
over de stikstofproblematiek d.d. 2 februari 20238.

Eerder hebben het RIVM en de Commissie voor de milieueffectrapportage ook aangegeven
dat er geen kant en klaar model is dat de relatief geringe bijdrage van emissies boven
3.000 voet aan de lokale depositie betrouwbaar kan berekenen9. Daarbij meldt het RIVM dat de uiteindelijke depositiebijdrage van NOx emissies van vliegverkeer van en naar Nederlandse luchthavens boven Nederlands grondgebied
boven 3.000 voet op Natura-2000 gebieden uiterst gering is10.

Het bovenstaande betekent niet dat de bijdrage van vliegverkeer boven 3.000 voet buiten
beeld blijft. Het RIVM berekent jaarlijks de totale concentraties en depositie (monitoringrapportages)
en daarbij worden de totale berekende concentraties en depositie gekalibreerd aan
de hand van metingen. Deze kalibratie betekent dat de (beperkte) bijdrage van emissies
boven de 3.000 voet voor het belangrijkste deel verdisconteerd is in de totale concentraties
en depositie die RIVM rapporteert.

De NEC-richtlijn verplicht het bepalen en rapporteren van emissies tot 3.000 voet.
Lidstaten kunnen emissies boven 3.000 voet apart als een zogeheten memo-item in hun jaarlijkse rapportage meenemen. In de meest recente rapportage aan de Europese
Commissie zijn de emissies boven 3.000 voet voor het eerst meegenomen. De hoeveelheid
NOxemissies die dit jaar door het RIVM als memo-item is gerapporteerd, bedraagt 39,7
kiloton. Dit verschilt van de eerdergenoemde 12,96 kiloton. Dat komt door de internationale
rekenregel die bepaalt dat de emissies moeten worden meegenomen van alle uit Nederland
vertrekkende vliegtuigen tijdens de gehele vliegroute tot aan de eindbestemming. Deze
internationale rekenregel voorkomt dubbeltellingen en vraagt beduidend minder gegevens
dan de berekening die het RIVM nu voor het Nederlandse grondgebied heeft gemaakt.
Nederland zal ook de komende jaren dit memo-item aan de Europese Commissie rapporteren.

Nationaal NEC-programma

De NEC-richtlijn verplicht alle EU-lidstaten om een nationaal NEC-programma op te
stellen waarin wordt aangegeven met welke maatregelen de jaarlijks emissies onder
de geldende NEC-plafonds uitkomen. Deze plannen moeten ten minste eens in de vier
jaar worden herzien. Op 14 december 2023 is het vernieuwde Nationale NEC-programma
in de Staatscourant gepubliceerd11.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft onderzocht dat Nederland op basis
van vastgesteld en voorgenomen beleid kan voldoen aan de emissiereductieverlichtingen
voor zowel de periode tot 2030, als voor de periode vanaf 2030 (wanneer de normen
strenger worden). Gezien het feit dat Nederland naar verwachting met alle nu al geldende
en voorgenomen maatregelen in de komende jaren aan de NEC-normen zal voldoen, zijn
er geen extra maatregelen nodig.

II. Ontwikkelingen rond Europees luchtkwaliteitsbeleid

Clean Air Forum 2023

Artikel 12 van de NEC-richtlijn bepaalt dat de Europese Commissie op gezette tijden
(in de praktijk tweejaarlijks) een Clean Air Forum organiseert. Nederland was gastland voor de vierde editie die op 23 en 24 november
in Rotterdam werd gehouden. Het Clean Air Forum wisselt ervaringen en goede praktijken uit die leerrijk en stimulerend kunnen zijn
voor de nationale programma’s ter beheersing van de luchtverontreiniging en de uitvoering
ervan. In Nederland is dit het Schone Lucht Akkoord. Via onder meer de communicatiekanalen
van het Schone Lucht Akkoord heeft publiciteit rond het Clean Air Forum de boodschap
versterkt dat het verbeteren van de luchtkwaliteit een taak is die nog volop om aandacht
vraagt – ook bij alle andere EU landen – en dat het niet iets is waar Nederland alleen
in staat. Samen met de eerste vice-voorzitter van de Europese Commissie, Maroš Šefčovič,
opende ik het forum. Hij legde de nadruk op de impact van luchtverontreiniging op
sociale ongelijkheden. Zelf benadrukte ik vanuit het oogpunt van gezondheidsbescherming
het belang van een effectief luchtkwaliteitsbeleid en een ambitieuze herziening van
de richtlijn luchtkwaliteit.

Tijdens het forum werden ook andere onderwerpen aangesneden, zoals de mogelijkheden
om de emissies van de zeescheepvaart te verminderen. Vermeldenswaard is voorts dat
de verbeterde European Air Quality Index12 werd gelanceerd waarmee EU-burgers nog makkelijker toegang hebben tot actuele luchtkwaliteitsinformatie.

Publicaties Europees Milieuagentschap (EEA)

Op 24 April 2023 publiceerde het EEA het Europe’s Air Quality Status Report 202313 waarin het concludeert dat er in 2021 en 2022, ondanks snelle verbetering van de
algehele luchtkwaliteit binnen de EU, nog op veel plekken overschrijdingen van de
grenswaarden uit de richtlijn Luchtkwaliteit hebben plaatsgevonden (Nederland heeft
geen overschrijdingen gerapporteerd). Daarbij zijn soms concentraties ver boven de
WHO-advieswaarden waargenomen. Luchtvervuiling is nog steeds een zeer groot risico
voor de algehele volksgezondheid binnen de EU, aldus het rapport.

Op 2 oktober 2023 is het EMEP/EEA Air Pollutant Emission Inventory Guidebook14 gepubliceerd. Dit handboek fungeert als technische leidraad om nationale emissies
te berekenen die gerapporteerd dienen te worden onder de NEC-richtlijn en de UNECE
Air Convention.

Clean Air Outlook 2024

Eind 2024 zal de Europese Commissie de vierde Clean Air Outlook publiceren. Nieuwe
emissieramingen zullen inzichtelijk maken of verwacht mag worden dat de lidstaten
de komende jaren aan de gestelde emissiereductieverplichtingen uit de NEC-richtlijn
voldoen. Daarnaast zal dit rapport ook inzicht geven in hoe de luchtkwaliteit zich
onder verschillende beleidsscenario’s in Europa in de komende decennia zal gaan ontwikkelen
en hoe groot de opgave voor de lidstaten zal zijn om te voldoen aan de herziene Luchtkwaliteitsrichtlijn.
Het vierde Clean Air Outlook rapport zal dan ook een belangrijke bijdrage leveren
aan de evaluatie van de NEC-richtlijn die in 2025 zal worden afgerond.

III. Mondiale ontwikkelingen

UNECE – Herziening Gothenburg Protocol

Nederland is ook partij bij de UNECE Air Convention. Onder deze Conventie valt een
aantal protocollen waaronder het Gothenburg Protocol. Dit protocol bevat zowel technische
maatregelen om emissies te beperken als emissiereductieverplichtingen die vanaf 2020
gelden. Voor de EU lidstaten zijn deze hetzelfde als in de NEC-richtlijn, waarbij
de NEC-richtlijn ook al strengere emissiereductieverplichtingen geeft voor de periode
vanaf 2030. In mijn brief van 15 juni 202315 heb ik uw kamer geïnformeerd over het resultaat van de review van het protocol. Naar
aanleiding van deze review hebben partijen bij de conventie tijdens hun jaarvergadering
begin december besloten om te verkennen of het protocol kan worden herzien. Onderwerpen
die zich daarvoor lenen zijn nieuwe nationale emissieplafonds, alsmede verdergaande
technische voorschriften om de uitstoot van methaan, ammoniak en black carbon te verminderen.
Tegelijkertijd leeft de wens dat meer landen dan nu het geval is partij worden bij
het protocol. Om dit te bereiken zou afgeweken kunnen worden van de regel dat alle
verplichtingen voor alle landen op hetzelfde moment gaan gelden. Op deze manier kunnen
ook landen met een minder ver ontwikkeld milieubeleid toetreden.

Het voornemen is dat het hele traject om de richtlijn te herzien niet langer dan drie
jaar in beslag neemt. Wanneer de fase van verkenning overgaat naar de fase van onderhandelingen
zal de Europese Commissie aan de Raad een voorstel uitbrengen voor een onderhandelingsmandaat.
Vooralsnog is de verwachting dat een mogelijke herziening niet verder zal gaan dan
hetgeen er nu al in de EU is geregeld. Uw kamer wordt over dit onderwerp nader geïnformeerd
zodra ontwikkelingen hierover hiertoe aanleiding geven.

UNEA-6 en Climate & Clean Air Coalition (CCAC)

Van 26 februari tot en met 1 maart 2024 vond de zesde bijeenkomst van het United Nations Environment Assembly (UNEA) in Nairobi plaats. UNEA is het hoogste overlegorgaan waar multilateraal beslissingen
worden genomen over milieuvraagstukken. Deze zesde zitting was gericht op effectieve,
inclusieve en duurzame multilaterale acties om klimaatverandering, verlies van biodiversiteit
en vervuiling tegen te gaan. Tijdens de top is een resolutie aangenomen die (regionale)
samenwerking op het gebied van luchtverontreiniging stimuleert om zo luchtkwaliteit
wereldwijd te verbeteren. In de resolutie16 is onder andere het voornemen tot het opzetten van een samenwerkingsverband tussen
lidstaten en geïnteresseerde organisaties opgenomen met als doel het verbeteren van
de luchtkwaliteit wereldwijd, onder meer door het delen van kennis en expertise. In
algemene zin zijn lidstaten gevraagd een bijdrage te leveren aan het verbeteren van
de wereldwijde luchtkwaliteit, met name in ontwikkelingslanden.

Nederland is sinds 2012 onderdeel van de Climate & Clean Air Coalition, een initiatief
van het VN-Milieuprogramma (UNEP) dat bestaat uit meer dan 160 landen en niet-overheidsorganisaties.
De CCAC richt zich op het terugdringen van zogenaamde kortlevende broeikasgassen die
een grote impact op luchtkwaliteit en klimaatopwarming hebben. Op aanvraag van de
leden van deze coalitie is in 2023 het Clean Air Flagship 2024–2026 in het leven geroepen. Eén van de speerpunten van dit initiatief is het verbeteren
van de wereldwijde gezondheid door het inzetten van kennis, expertise en (financiële)
middelen die binnen het samenwerkingsverband aanwezig zijn om daarmee landen te ondersteunen
in het spoedig verbeteren van de luchtkwaliteit. Nederland ondersteunt dit doel. Momenteel
wordt verkend hoe Nederland op een effectieve manier kan bijdragen aan dit initiatief,
om zo mondiale doelstellingen op het gebied van schone lucht dichterbij te halen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen