Brief regering : Voorlopig politiek akkoord op de anti-dwangarbeidverordening

Nr. 436
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 april 2024

Op 5 maart jl. hebben de Raad, het Europees Parlement (EP) en de Europese Commissie
een voorlopig politiek akkoord bereikt in de triloog over de anti-dwangarbeidverordening.1 Op 13 maart werd door het Belgische Voorzitterschap in het Comité van Vertegenwoordigers
van de EU lidstaten (Coreper) geconstateerd dat er ruime steun is voor doorgeleiding
van het politieke akkoord naar het EP en de Raad voor formele besluitvorming. Inmiddels
heeft het EP op 23 april jl. in ruime meerderheid voor het politieke akkoord gestemd.
Met deze brief informeer ik uw Kamer over de inhoud van het akkoord, de appreciatie
van het kabinet en de vervolgstappen.

Het kabinet onderschrijft het belang van deze verordening en ziet het akkoord als
een belangrijke stap in de Europese inspanningen om dwangarbeid effectief tegen te
gaan. Dwangarbeid doet grove afbreuk aan de waardigheid van mensen. Het kabinet veroordeelt
gedwongen arbeid waar ook ter wereld. De verordening past binnen het Nederlandse beleid
voor Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) en mensenrechten
en draagt bij aan het mondiaal bevorderen van internationale arbeidsnormen. Tegelijkertijd
wordt met deze verordening, die van toepassing is op zowel in de EU geproduceerde
producten als geïmporteerde producten, oneerlijke concurrentie bestreden door het
verdienmodel om gebruik te maken van dwangarbeid bij bedrijven weg te nemen.

Hieronder worden de belangrijkste uitkomsten van het voorlopig politiek akkoord uiteen
gezet. De daaropvolgende appreciatie van het kabinet is opgesteld aan de hand van
de Nederlandse inzet in het BNC-fiche.2

Productverbod

De verordening verbiedt bedrijven om producten vervaardigd met dwangarbeid op de markt
van de Unie te plaatsen (ongeacht of deze in de EU worden geproduceerd of worden geïmporteerd)
of daarvandaan uit te voeren. Het verbod geldt voor alle producten, bedrijven en economische
sectoren. Het politiek akkoord hanteert de definitie van dwangarbeid van de International Labour Organisation (ILO) en voegt daar gedwongen kinderarbeid aan toe.3

Toezicht

Een toezichthouder ziet toe op de naleving van de verordening door bedrijven. Het
inrichten van het toezicht was – in het licht van de uitvoerbaarheid van de verordening
– een belangrijk discussiepunt in de triloogonderhandelingen. Een besluitvormende
rol van de Commissie in het toezicht kan op gespannen voet staan met het uitgangspunt
dat lidstaten verantwoordelijk zijn voor het inrichten van het toezicht op dit beleidsterrein.
In het voorlopig politiek akkoord is daarom afgesproken dat lidstaten verantwoordelijk
zijn voor onderzoek en besluitvorming in gevallen van dwangarbeid binnen de eigen
grenzen en de Commissie voor onderzoek en besluitvorming in gevallen van producten
gemaakt met dwangarbeid buiten de EU. Lidstaten worden vervolgens in deze gevallen
bij het besluitvormingsproces van de Commissie betrokken via comitologie.4

Vaststellen van dwangarbeid

In het politieke akkoord volgt het vaststellen van dwangarbeid een proces van vooronderzoek,
onderzoek en besluitvorming, conform het Commissievoorstel.

Een toezichthouder start het vooronderzoek bijvoorbeeld op basis van een binnenkomend
signaal, via het door de Commissie op te zetten Single Submission point, of op basis van andere informatiebronnen. In het vooronderzoek (deze fase duurt
30 dagen) vraagt een toezichthouder informatie bij een bedrijf op. Deze informatie
moet gaan over welke stappen het bedrijf heeft gezet om dwangarbeid te voorkomen,
mitigeren, tot een einde te brengen of over hoe het bedrijf herstel heeft geboden
aan slachtoffers. Een bedrijf kan daarbij informatie aandragen over zijn inzet op
gepaste zorgvuldigheid. Dit stond gedeeltelijk ook in het Commissievoorstel. De huidige
tekst voegt «herstel en genoegdoening» van slachtoffers toe en maakt expliciet dat
een toezichthouder op basis van deze informatie ook kan besluiten dat het niet overgaat
tot de onderzoeksfase. Het vooronderzoek gebeurt daarnaast op basis van een risicogerichte
benadering, deze is in het voorlopig politiek akkoord ten opzichte van het Commissievoorstel
geconcretiseerd; er gelden duidelijke criteria op basis waarvan een toezichthouder
beslist over te gaan tot het onderzoek.

Als de toezichthouder besluit om na de vooronderzoeksfase over te gaan tot nader onderzoek,
streeft de toezichthouder ernaar binnen negen maanden vast te stellen of er sprake
is van dwangarbeid. In het politiek akkoord is afgesproken dat in het (voor)onderzoek
naast het bedrijf ook andere relevante partijen informatie kunnen aanleveren. Die
mogelijkheid is nieuw ten opzichte van het Commissievoorstel. Ook is opgenomen dat
de Commissie veldonderzoek kan doen als het gaat om het vaststellen van dwangarbeid
buiten de EU. In het Commissievoorstel hadden lidstaten die bevoegdheid. Wanneer een
toezichthouder dwangarbeid vaststelt zal deze het op de markt brengen en aanbieden
van de betreffende producten verbieden en wordt het bedrijf verplicht de producten
van de markt te halen.

Netwerk van toezichthouders

Om consistentie in het toezicht te waarborgen, ook met het oog op een gelijk speelveld,
is de rol van het netwerk van toezichthouders in het voorlopig politiek akkoord verder
versterkt. De Commissie zit het netwerk voor en voert het secretariaat. Van lidstaten
wordt verwacht dat zij actief participeren, op regelmatige basis samenkomen, informatie
over onderzoeken delen, en uitvoering geven aan elkaars beslissingen. Ook kan vanuit
dit netwerk de samenwerking met en informatievoorziening aan derde landen worden gecoördineerd.

Ondersteuning bij uitvoering

Om toezichthouders, Douane en bedrijven te ondersteunen zal de Commissie binnen 18
maanden na inwerkingtreding van de verordening richtsnoeren en een database publiceren.
Hierin wordt op basis van het voorlopig politiek akkoord ook expliciet aandacht besteed
aan hoe toezichthouders en bedrijven moeten omgaan met staatsgeleide dwangarbeid.
Specifiek voor het midden- en kleinbedrijf (mkb) zijn daarnaast ondersteunende maatregelen
opgenomen. De belangrijkste bepalingen van de verordening – de bepalingen waarop gehandhaafd
wordt – worden drie jaar na inwerkingtreding van toepassing. Daardoor is de periode
waarin lidstaten zich kunnen voorbereiden op het uitvoeren van de verordening verlengd
van twee naar drie jaar. Dat is een jaar langer dan in het oorspronkelijke Commissievoorstel.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet ziet de verordening als een belangrijk middel in de strijd tegen dwangarbeid.
Dwangarbeid doet grove afbreuk aan de waardigheid van mensen. Nederland heeft tijdens
de onderhandelingen daarom het doel van de verordening gesteund, in overeenstemming
met het BNC-fiche. Nederland heeft zich tegelijkertijd ingespannen om het voorstel
op een aantal deelonderwerpen te verbeteren, onder andere de consistentie met verwante
IMVO-wetgeving, de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid en het verduidelijken van de
impact op het bedrijfsleven in lijn met de Nederlandse inzet in het BNC-fiche. Deze
inzet is grotendeels gerealiseerd, waarmee het kabinet het politiek akkoord als sterke
verbetering ten opzichte van het Commissievoorstel beschouwt. Dit wordt hieronder
nader toegelicht.

Consistentie met verwante IMVO-wetgeving

Het kabinet acht het van groot belang dat de anti-dwangarbeidverordening, aansluit op verwante wetgeving. Coherentie maakt wetgeving effectiever,
bevordert rechtszekerheid voor bedrijven en voorkomt onnodige regeldruk. Nederland
heeft daarom met succes ingezet op het waarborgen en verbeteren van de coherentie
tussen de anti-dwangarbeidverordening en de concept Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD), met als meest concrete resultaat gelijkluidende definities die relateren
aan de internationale IMVO-standaarden.5 Naast het bevorderen van rechtszekerheid gaat coherentie ook het onverantwoord terugtrekken
van bedrijven uit risicovolle waardeketen en gebieden tegen, een risico dat Nederland
meermaals in de onderhandelingen onder de aandacht heeft gebracht.

Het kabinet had graag gezien dat gepaste zorgvuldigheid expliciet was opgenomen in
de tekst over de onderzoeksfase. Voor deze fase geldt een langere termijn dan de vooronderonderzoeksfase,
waardoor bedrijven aanvullende mogelijkheden krijgen om nog op de juiste wijze invulling
te geven aan hun inzet op gepaste zorgvuldigheid. Tegelijkertijd concludeert het kabinet
dat de verordening beter in lijn is gebracht met de CSDDD en internationale IMVO standaarden
en dat het risico op onverantwoord terugtrekken verminderd is.

Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het kabinet hanteert ook de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid als belangrijke uitgangspunten
bij het beoordelen van het bereikte onderhandelingsresultaat. Nederland heeft zich
kritisch uitgelaten over deze aspecten van het Commissievoorstel. De uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van het voorstel zijn, mede dankzij de Nederlandse inzet, sterk
verbeterd. De bepalingen die zien op de uitvoering door Douane en (nationale) toezichthouders
zijn verduidelijkt. Het proces van het onderzoek doen naar en vaststellen van dwangarbeid,
en welke verantwoordelijkheden daarbij horen, is aangescherpt. Ook de ondersteuning
die de Commissie biedt met richtsnoeren en de verlenging van de termijn waarin lidstaten
zich kunnen voorbereiden komt de uitvoerbaarheid ten goede. Echter, voor de Douane
is het van groot belang dat de omvang van de goederenstroom waarop de verordening
betrekking heeft beheersbaar blijft.

Voor wat betreft de verdeling van de verantwoordelijkheid voor het toezicht, is de
uitkomst van het politieke akkoord wat Nederland betreft gebalanceerd. Voor Nederland
was van belang dat de bevoegdheden van het toezicht binnen de eigen grenzen bij lidstaten
belegd bleef. Mede door inspanning van Nederland is afgesproken dat de toezichthouder
die het onderzoek leidt, ook beslist of er sprake is van dwangarbeid. De nationale
toezichthouder blijft daardoor verantwoordelijk voor het onderzoek en de besluitvorming
binnen de eigen lidstaat. Zo blijft de rol van de nationale onafhankelijke toezichthouder
geborgd. De Commissie is verantwoordelijk bij grensoverschrijdend onderzoek en onderzoek
in derde landen. De rol van de Commissie draagt ook bij aan de uitvoerbaarheid van
de verordening, onder andere doordat de Commissie beter gepositioneerd is om onderzoek
te (laten) doen in derde landen. Ook kan de belegging op EU niveau van onderzoeken
in derde landen gunstig zijn om eventuele geopolitieke repercussies door de EU als
geheel tegen te gaan.

Duidelijkheid en uitvoerbaarheid voor het bedrijfsleven

Een ander aandachtspunt is duidelijkheid en uitvoerbaarheid voor het bedrijfsleven, specifiek voor het mkb. Nederland heeft, mede vanwege het ontbreken van een impact assessment, met succes
gepleit om in de herzieningsbepaling op te nemen dat de eventuele effecten van deze
verordening op de regeldruk voor bedrijven moeten worden geanalyseerd, zodat deze
effecten alsnog kunnen worden meegenomen bij eventuele aanpassing van de verordening
in de toekomst. Er is daarnaast geen sprake van omkering van bewijslast in het geval
van staatsgeleide dwangarbeid, zoals het EP had voorgesteld. Hiermee is aanvullende
regeldruk op dit punt voorkomen. Tot slot draagt de langere termijn waarbinnen de
verordening van toepassing wordt, waarvoor Nederland met succes gepleit heeft, bij
aan een betere voorbereiding voor het bedrijfsleven.

Impact op derde landen

Nederland heeft tot slot tijdens de onderhandelingen aandacht gevraagd voor de impact op derde landen, inclusief de noodzaak om in een vroeg stadium aan ondersteunende maatregelen te
werken. Dit moet bijdragen aan het versterken van relaties met derde landen, mede
n.a.v. de ervaring van de EU bij de reactie van derde landen op diverse green deal maatregelen van de EU. Het betrekken van derde landen is op verschillende plekken
in de finale tekst van de verordening geïntegreerd. Ook tijdens de fase waarin de
EU zich voorbereidt op het van toepassing worden van de verordening blijft dit voor
Nederland een belangrijk aandachtspunt. Nederland zal zich daarom blijven inzetten
voor actieve samenwerking met derde landen, vanuit zowel de EU als individuele lidstaten.

Vervolgstappen

Nu er een voorlopig politiek akkoord is bereikt en het EP met het akkoord heeft ingestemd
zijn er nog een aantal stappen nodig om de verordening formeel vast te stellen. Vanwege
de benodigde juridische tekstcontroles en vertalingen en de Europese Parlementsverkiezingen
worden alle stappen pas na de zomer afgerond. Dan zal het EP opnieuw over de taalversies
stemmen en is het daarna aan de Raad om de verordening te bekrachtigen. Na vaststelling
van de verordening wordt de definitieve tekst gepubliceerd in het EU Publicatieblad
en treedt de verordening de volgende dag in werking. Naar verwachting is dit proces
in het najaar afgerond. Nederland heeft vanaf dat moment een jaar de tijd om een toezichthouder
aan te wijzen. De bepalingen uit de verordening waarop gehandhaafd wordt, worden drie
jaar na inwerkingtreding van toepassing. Daardoor heeft Nederland drie jaar de tijd
om zich voor te bereiden. In beginsel zal de regelgeving «lastenluw» worden uitgevoerd,
conform de Aanwijzingen voor de regelgeving.6

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher