Brief regering : Fiche: Richtlijn traineeships en Raadsaanbeveling betreffende een versterkt kwaliteitskader voor stages

Nr. 3933
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2024

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Richtlijn traineeships en Raadsaanbeveling betreffende een versterkt kwaliteitskader
voor stages

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Richtlijn traineeships en Raadsaanbeveling betreffende een versterkt kwaliteitskader
voor stages

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Richtlijn: Directive of the European Parliament and the Council on improving and enforcing
working conditions of trainees and combating regular employment relationships disguised
as traineeships.

Raadsaanbeveling: Voorstel voor een aanbeveling van de Raad over een versterkt kwaliteitskader
voor stages.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

20 maart 2024

c) Nr. Commissiedocument

Richtlijn: COM(2024) 132

Raadsaanbeveling: COM(2024) 133

d) EUR-lex

Richtlijn: EUR-Lex - 52024PC0132 - EN - EUR-Lex (europa.eu)

Raadsaanbeveling: EUR-Lex - 52024DC0133 - EN - EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2024) 67 final en EC(2024) 97

f) Behandelingstraject Raad

Raad Werkgelegenheid en Sociaal Beleid

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

h) Rechtsbasis

Richtlijn: Artikel 153, lid 2, sub b jo. artikel 153, lid 1, sub b Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU).

Raadsaanbeveling: Artikel 153, lid 1, sub b jo. artikel 165 lid 4 jo. artikel 166,
lid 4 jo. artikel 292 VWEU

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 20 maart 2024 publiceerde de Europese Commissie (Commissie) een pakket om de kwaliteit
van stages/traineeships binnen de Europese Unie (EU) te verbeteren, bestaande uit een voorstel voor een richtlijn
en een voorstel voor een Raadsaanbeveling inzake een versterkte kwaliteitskader voor
stages (Quality Framework for Traineeships) uit 2014.1

De Engelse woorden «traineeship» en «trainee» worden in het Nederlands vertaald als «stage» en «stagiair». Gelet op het verschil in het gebruik van de woorden «stagiairs» en «trainees» in
Europees en Nederlands verband, is het belangrijk om het volgende in ogenschouw te
nemen. In de nationale context is de benaming «stagiair» veelal voorbehouden aan stages
zonder arbeidsovereenkomst (behoudens de «advocaat-stagiair»). Voor werknemers met
een arbeidsovereenkomst met een leer- en opleidingscomponent worden andere termen
gehanteerd, zoals traineeships voor startersbanen, en een leer-/arbeidsovereenkomst
voor studenten van het middelbaar beroepsonderwijs (mbo). Voor de leesbaarheid wordt
in dit fiche de benaming «trainees» gebruikt voor startersbanen, «bbl-stagiairs» voor
studenten van de mbo beroepsbegeleidende leerweg (bbl) met een leer-arbeidsovereenkomst,
«leerwerkstudenten» voor deeltijd- en duale studenten die vanuit het hoger beroepsonderwijs
(hbo) werken en leren combineren en «stagiairs» voor stagiairs zonder arbeidsovereenkomst.

De richtlijn

De Commissie omschrijft een stage in de voorgestelde richtlijn als een beperkte periode
van werk die tevens een aanzienlijk leer- en opleidingscomponent omvat, en welke wordt
ondernomen om praktische en professionele ervaring op te doen met het oog op het verbeteren
van de inzetbaarheid en het vergemakkelijken van de overgang naar een reguliere baan
of beroep. De Commissie onderscheidt vier soorten stages: de stage als optioneel of
verplicht onderdeel van een opleiding (Education Curricula Traineeship, ECT)2; de stage die verplicht deel uitmaakt van een opleiding voor het uitoefenen van een
bepaald beroep (Traineeships that are a mandatory requirement to access specific professions, MBT)3; de stage als onderdeel van actief arbeidsmarktbeleid (Active Labour Market Policy traineeships, ALMP)4; en de stage op de vrije markt (Open Market Traineeships, OMT).5

De voorgestelde richtlijn is alleen van toepassing op stages met een arbeidsovereenkomst.
In de Nederlandse situatie betekent dit dat de voorgestelde richtlijn alleen van toepassing
is op trainees en stagiairs met een arbeidsovereenkomst, waaronder de bbl-stagiair
en leerwerkstudent ongeacht welk soort stage zij volgen.6

Het richtlijnvoorstel bestaat uit een drietal elementen. Ten eerste richt het voorstel
zich op het non-discriminatiebeginsel. Trainees, leerwerkstudenten en bbl-stagiairs
moeten volgens het voorstel gelijk worden behandeld als reguliere werknemers, inclusief
het toepasselijke Unierecht. Lidstaten kunnen voorzien in uitzonderingen indien zij
van mening zijn dat een verschillende behandeling objectief gerechtvaardigd is. Ten
tweede wil de Commissie tegengaan dat trainees, leerwerkstudenten en bbl-stagiairs
worden ingezet als het in feite regulier werk betreft. Lidstaten moeten zorgen voor
effectieve controles en inspecties door de bevoegde autoriteiten en ervoor zorgen
dat de autoriteiten ook beschikken over de nodige middelen hiertoe. De bevoegde autoriteiten
beoordelen of sprake is van een reguliere arbeidsrelatie, waarvoor in het voorstel
een aantal indicatieve elementen is opgenomen.7 Werkgevers dienen de autoriteiten op verzoek informatie te geven over het aantal
trainees en bbl-stagiairs en reguliere arbeidsrelaties in hun organisatie, de duur
van de stages, de arbeidsomstandigheden van vermeende stagiairs met arbeidsovereenkomsten
en van reguliere werknemers op vergelijkbare posities, de beschrijvingen van de leercomponenten
en de vacatureteksten.

Van lidstaten wordt tevens gevraagd om een grens te stellen aan de duur van traineeships,
leerwerkplekken en bbl-stages en van opeenvolgende traineeships, leerwerkplekken en
bbl-stages bij dezelfde werkgever. Lidstaten kunnen hierop uitzonderingen maken, wanneer
een langere duur om objectieve redenen gerechtvaardigd is. Ook moeten zij richtsnoeren
ontwikkelen voor werkgevers op basis van het juridisch kader voor stages met arbeidsovereenkomsten,
met daarin de rechten en plichten voor deze stagiairs en werkgevers. Daarnaast dienen
zij in samenwerking met de bevoegde autoriteiten, te zorgen voor een meldpunt waar
trainees, leerwerkstudenten en bbl-stagiairs wanpraktijken kunnen melden. Van werkgevers
wordt verwacht dat zij in de vacatureteksten van traineeships, leerwerkplekken en
bbl-stages bepaalde informatie opnemen met betrekking tot onder andere de taken, leer-
en opleidingselementen en arbeidsvoorwaarden.

Ten derde dienen trainees, leerwerkstudenten en bbl-stagiairs in de gelegenheid te
worden gesteld om op te kunnen komen voor hun rechten, indien gewenst met behulp van
werknemersvertegenwoordigingen. Lidstaten dienen ervoor te zorgen dat zij niet nadelig
worden behandeld bij het indienen van een klacht of het starten van een procedure
tegen de werkgever. Ook dienen lidstaten sancties vast te stellen indien de nationale
regels niet worden nageleefd.

De Raadsaanbeveling

Het voorstel voor de Raadsaanbeveling betreffende een versterkt kwaliteitskader voor
stages herziet de eerdere Raadsaanbeveling uit 2014 en ziet op alle soorten stages,
ongeacht de aanwezigheid van een arbeidsovereenkomst. Het poogt de kwaliteit van alle
stages binnen de EU te verbeteren door middel van het geven van richtsnoeren aan lidstaten
waar een stage aan zou moeten voldoen, om de overgang van onderwijs, werkloosheid
of inactiviteit naar werk te vergemakkelijken. Het voorstel voor een Raadsaanbeveling
bevat een aantal nieuwe elementen. Zo wordt aanbevolen dat lidstaten er zorg voor
dragen dat een stage gebaseerd is op een schriftelijke stageovereenkomst die voldoet
aan de informatie-elementen zoals opgenomen in artikel 4 van de richtlijn transparante
en voorspelbare arbeidsvoorwaarden8, inclusief de leer- en doelstellingen. Stagiairs zouden geconsulteerd moeten worden
wanneer deze doelstellingen worden vastgesteld. Stagebiedende organisaties zouden
zorg moeten dragen voor een mentor die de stagiair kan coachen en ondersteunen bij
het bereiken van deze doelstellingen. Tevens wordt aanbevolen dat stagebiedende organisaties
in hun vacature duidelijk de arbeidsvoorwaarden aangeven. Verder wordt lidstaten aanbevolen
ervoor te zorgen dat stages in principe niet langer duren dan zes maanden (ook in
het geval van opeenvolgende stages bij dezelfde werkgever) en mag een werkgever niet
vragen om eerdere werkervaring van een stagiair. Voor zowel de lengte als eerdere
werkervaring mag wel een uitzondering worden gemaakt als hier een objectieve rechtvaardiging
voor is.

Ook wordt lidstaten aanbevolen ervoor te zorgen dat stagiairs eerlijk worden betaald,
waarbij rekening wordt gehouden met elementen zoals de taken en verantwoordelijkheden
van de stagiair, de intensiteit van het werk en het gewicht van de leer- en opleidingscomponent.
Daarnaast wordt lidstaten aanbevolen te waarborgen dat stagiairs toegang hebben tot
adequate sociale bescherming.

Het artikel met betrekking tot arbeidsomstandigheden is verduidelijkt ten opzichte
van de Raadsaanbeveling uit 2014. Organisaties wordt aanbevolen een passende, veilige
en gezonde werkomgeving met inbegrip van bijpassende middelen in het geval van een
hybride stage te bieden. Daarnaast wordt lidstaten aanbevolen in samenwerking met
de bevoegde autoriteiten, te zorgen dat stagiairs eventuele wanpraktijken kunnen melden.

Verder is een aantal artikelen over inclusieve stages toegevoegd. Om de gelijke toegang
tot stagemogelijkheden te bevorderen, wordt lidstaten aanbevolen het bereiken van
potentiële stagiairs in kwetsbare situaties te verbeteren, te zorgen voor gelijke
behandeling bij werving en selectie, inclusief genderneutraal en inclusief taalgebruik
in hun vacatures en te zorgen voor toegankelijke werkplekken voor stagiairs met een
handicap. Lidstaten wordt aanbevolen steun, al dan niet financieel, te overwegen om
stagebiedende organisaties te ondersteunen, met name in het bereiken van kwetsbare
groepen en het midden- en kleinbedrijf (MKB).

Bovendien wordt aanbevolen dat lidstaten optimaal gebruikmaken van Europese initiatieven
om het aanbieden en verder ontwikkelen van grensoverschrijdende stages te bevorderen.

Ten slotte wordt aanbevolen dat lidstaten stagebiedende organisaties aanmoedigen om
tijdens de stage loopbaanbegeleiding te bieden. Dit kan helpen om de overgang naar
een reguliere arbeidsrelatie na de stage te vergemakkelijken. Ook kan gestimuleerd
worden om na een succesvolle afronding van een stage een reguliere arbeidsrelatie
aan te bieden aan stagiairs.

b) Impact assessment Commissie

In haar impact assessment, heeft de Commissie zich gericht op de problematiek rondom
stages, toegespitst op de volgende vier deelterreinen: oneigenlijk gebruik, slechte
kwaliteit, ongelijke toegang, en hiaten in de reikwijdte van stages. Per deelterrein
heeft de Commissie verschillende beleidskeuzes geïdentificeerd. Vervolgens zijn deze
verschillende beleidskeuzes per deelterrein getoetst op criteria als effectiviteit,
efficiëntie, samenhang en evenredigheid ten opzichte van de status quo. Op basis van
de uitkomst van deze analyse, heeft de Commissie deze optie gekozen als voorkeur;
een pakket van een richtlijn die van toepassing is op stagiairs die werknemers zijn
in de zin van de EU-wetgeving9, en een bijgewerkte aanbeveling van de Raad die alle stagiairs bestrijkt. Daarbij
concludeert de Commissie in haar impact assessment dat na de implementatie van de
richtlijn en de Raadsaanbeveling, de positie van mogelijk 1,5 miljoen onbetaalde stagiairs
en 300.000 betaalde stagiairs in de EU zonder toegang tot volledige sociale bescherming
door deze voorstellen worden verbeterd. Overigens is in het impact assessment ook
aandacht voor de voorkeursopties van belangrijke stakeholders, waaronder de Europese
vakbonden. Ook de werkgeversorganisaties zijn geconsulteerd conform de procedure in
artikel 154 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU).

De Commissie geeft aan dat in het huidige voorstel kosten gemoeid kunnen gaan met
de implementatie in nationale regelgevingskaders, het versterken van de capaciteit
van inspectie-autoriteiten en het opzetten van rapportagekanalen, maar ondersteunt
dit niet met cijfers. Het kabinet vraagt om deze reden om verheldering van de Commissie
op dit punt.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In Nederland heeft iedere werknemer met een arbeidsovereenkomst recht op het wettelijk
minimumloon en de wettelijke minimumvakantiebijslag (Wml) en geniet deze de bescherming
die voortvloeit uit de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en de Arbeidstijdenwet (Atw).
Dit geldt dus ook voor stagiairs, trainees, bbl-studenten en leerwerkstudenten met
een arbeidsovereenkomst. Bij de vraag of iemand werknemer is of stagiair, speelt de
verhouding tussen het leer- en werkelement een rol.10 Er is sprake van een stage als men binnen een werkomgeving activiteiten verricht
waarbij het leeraspect centraal staat. Als het gaat om arbeid zonder dat het leeraspect
centraal staat, is juridisch gezien sprake van een arbeidsovereenkomst en werknemerschap.11

De verplichte stage in het mbo is wettelijk geregeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs
(WEB). Naast een driepartijenovereenkomst die wordt gesloten tussen het erkend leerbedrijf,
de onderwijsinstelling en de stagiair12, dienen bbl-stagiairs ook een arbeidsovereenkomst met het erkend leerbedrijf af te
sluiten.13 Op deze groep is daarom ook het arbeidsovereenkomstenrecht14 van toepassing, behoudens enkele afwijkingen.15 Om de stages in het mbo te verbeteren is in 2023 met betrokken vertegenwoordigers
van studenten, scholen, werkgevers, docenten en de overheid het Stagepact mbo 2023–2027
gesloten.16

In gevallen waarin wetgeving bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd (zoals in de Wml,
de Arbowet en de Atw) vallen ook trainees en bbl-stagiairs onder deze bescherming.
De handhaving van cao-bepalingen is in eerste instantie aan cao-partijen (en in individuele
disputen ook aan de civiele rechter). In andere gevallen kunnen deze werknemers zich
tot de civiele rechter wenden. Vakbonden kunnen hierin werknemers bijstaan, zowel
in individuele casussen als collectief. Dit kan zowel via de handhaving van cao-bepalingen,
als op grond van collectief procederen (art. 3:305a BW).

Stages die onderdeel uitmaken van een opleiding waarbij geen arbeidsovereenkomst wordt
afgesloten, zoals de hbo-stage17, en de wo-stage, of stages die niet in het kader van een opleiding worden gevolgd,
zijn niet wettelijk gereguleerd. De eisen voor de stage (die in het kader van de opleiding
worden gevolgd) worden vaak vastgesteld door de instelling of specifieke opleiding.
Er is daarbij geen wettelijke verplichting om een stagevergoeding te geven, maar dit
kan wel volgen uit afspraken vastgelegd in een cao. Op deze stagiairs is wel het gewone
overeenkomstenrecht (Boek 6) van het Burgerlijk Wetboek van toepassing, naast de Arbowet
en Atw. Verder is de Ziektewet en Wajong van toepassing op stagiairs die enige vorm
van beloning ontvangen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de doelstelling van het pakket om de positie van stagiairs
goed te borgen op Europees niveau. Het kabinet is namelijk voorstander van een diepere
en eerlijkere interne markt, waarbij verdere verdieping van de interne markt gepaard
gaat met een versterking van de sociale dimensie van de EU. Het richtlijnvoorstel
bevat voorstellen gericht op het voorkomen van discriminatie ten aanzien van arbeidsvoorwaarden.
Het non-discriminatiebeginsel sluit goed aan op de reeds bestaande Nederlandse maatregelen.
In Nederland ontvangen trainees, bbl-stagiairs en leerwerkstudenten reeds dezelfde
bescherming als werknemers met een arbeidsovereenkomst zonder leerelement en gelden
slechts enkele uitzonderingen voor bbl-stagiairs op de ketenbepaling en het wettelijk
minimumjeugdloon en zijn er afwijkingen voor arbeidsvoorwaarden bij cao mogelijk.
Het richtlijnvoorstel lijkt ruimte te bieden aan lidstaten om te voorzien in dergelijke
uitzonderingen op de beloning, duur en opeenvolging van stages. Het kabinet zal zich
ervoor inzetten om hier tijdens de onderhandelingen meer duidelijkheid over te verkrijgen.
Het kabinet acht het namelijk van belang dat het richtlijnvoorstel ruimte geeft om
op een wijze die past binnen de nationale kaders invulling te geven aan de doelen
van de voorgestelde richtlijn en zal tijdens de onderhandelingen hierop inzetten.

Een ander onderdeel waar het richtlijnvoorstel op toeziet, is de afdwingbaarheid van
rechten en het handhavingsaspect. Het kabinet ondersteunt de wens van de Commissie
om dit voor alle stagiairs in de EU te waarborgen. Het kabinet is van oordeel dat
deze elementen van het voorstel in Nederland reeds goed zijn geborgd. Het Nederlandse
rechtssysteem biedt verschillende manieren waarop werknemers hun rechten kunnen afdwingen,
indien een werkgever zijn verplichtingen niet nakomt. Daarvoor hebben zij dezelfde
mogelijkheden als alle werknemers in Nederland, zoals de mogelijkheid een gerechtelijke
procedure te starten. Ook kunnen zij hun rechten (laten) afdwingen via vakbonden.
Daarbij is van belang om op te merken dat nationale wetgeving ook handvatten biedt
om het werknemerschap af te dwingen, voor het geval deze voorvraag ter discussie staat.
Daarnaast bevat het nationale recht sancties die kunnen worden opgelegd als een werkgever
bepaalde verplichtingen niet nakomt, zoals het recht op wettelijke rente en verhoging
als geen of te weinig loon wordt betaald. De Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) houdt
toezicht op de naleving van de arbeidswetgeving zoals de Wml, de Atw en de Arbowet.
De rechten die stagiairs met arbeidsovereenkomst hebben zijn daardoor reeds voldoende
handhaafbaar.

Het voorstel vereist dat bevoegde autoriteiten zorgen voor effectieve controles en
inspecties om te voorkomen dat werknemers een arbeidsovereenkomst hebben met een leercomponent,
terwijl dat laatste niet aanwezig is. In Nederland wordt hier echter niet publiekrechtelijk
op gehandhaafd. Veel afspraken over arbeidsvoorwaarden en andere afspraken rondom
de arbeidsrelatie worden opgenomen in de collectieve arbeidsovereenkomst. Afwijkende
afspraken zijn dan ook civielrechtelijk. In het Nederlandse stelsel zijn cao-partijen
geëquipeerd om naleving hiervan af te dwingen. Het kabinet is kritisch op dit onderdeel
van het voorstel en zal zich tijdens de onderhandelingen ervoor inzetten dat de invulling
van effectieve controles en inspecties, dient te worden overgelaten aan de lidstaten
zelf.

Ook spreekt het voorstel over het creëren van richtsnoeren voor werkgevers en een
meldpunt voor stagiairs, evenals het creëren van een sanctiebeleid bij het niet nakomen
van de nationale regels.

Het kabinet deelt de opvatting dat de rechten van stagiairs ook voldoende afdwingbaar
moeten zijn. De Nederlandse wetgeving biedt trainees, bbl-stagiairs en leerwerkstudenten
reeds voldoende handvatten om de voorgestelde rechten te waarborgen en voldoende instrumenten
om deze rechten af te dwingen. Het kabinet zal zich daarom inzetten om de richtlijn
op dit punt aan te passen, zodat de richtlijn noodzakelijke ruimte laat voor nationale
stelsels.

Daarnaast verplicht het richtlijnvoorstel om een tijdslimiet in te stellen voor stages
met een arbeidsovereenkomst. Het kabinet is niet overtuigd van de noodzaak van een
tijdslimiet. Het kabinet acht het onwenselijk om een algemene duur vast te stellen,
of algemene beperkingen aan opeenvolgende trajecten vanwege de diversiteit van de
verschillende trajecten. Zo werken bbl-stagiairs vaak gedurende hun opleiding bij
hetzelfde bedrijf, duurt een traineeship doorgaans tussen de 1 en 2 jaar, en duurt
een advocaat-stagiairetraject minstens 3 jaar. Een limiet kan in dit kader juist in
het nadeel werken doordat werkgevers minder snel geneigd zijn de stages aan te bieden.
Het kabinet zal zich inzetten om de tekst van de richtlijn op dit punt aan te passen.

Tevens verplicht het voorstel tot het opleggen van eisen aan vacatureteksten voor
stages. Nederland heeft hier nu geen eisen voor. Het kabinet acht het wenselijk van
belang dat vacatureteksten helder zijn. Tegelijkertijd vraagt het zich af of het probleem
dat vacatures niet helder zijn nu vaak voorkomt en of voorschriften voor de vacature
gaan helpen om het probleem dat de Commissie schetst (arbeidsovereenkomsten worden
omschreven als stages, terwijl het leerelement in de praktijk ontbreekt) op te lossen,
of dat andere maatregelen geschikter zijn. Het kabinet zal nadere onderbouwing vragen
op dit onderdeel van het voorstel.

Voor wat betreft de Raadsaanbeveling is het kabinet van mening dat de Commissie een
aantal belangrijke onderwerpen onder de aandacht brengt en dat het versterkte kwaliteitskader
voor stages lidstaten versterkte richtsnoeren biedt waar een stage aan zou moeten
voldoen, wat bijdraagt aan eerlijkere en inclusievere stages in de EU. Dit kan bijdragen
aan opwaartse sociaaleconomische convergentie tussen de lidstaten van de Unie, hetgeen
de concurrentiekracht kan versterken. Bovendien vindt het kabinet het positief dat
veel van de nieuwe elementen aansluiten bij het bestaande Nederlandse beleid, zoals
de extra aandacht voor kwetsbare groepen en het aanbieden van een mentor. Ook stimuleert
het kabinet de door de Europese Commissie aanbevolen aanwezigheid van een stageovereenkomst
en duidelijkheid over de arbeidsvoorwaarden in de vacature. Zo is voor stages in het
mbo een stageovereenkomst verplicht, wordt iedere student begeleid door een praktijkopleider
(een mentor) en worden veel vacatures voor mbo-stages gepubliceerd op www.stagemarkt.nl, inclusief informatie over de arbeidsvoorwaarden. Bij het hbo en wo geldt de verplichting
voor een stageovereenkomst niet vanuit de overheid, maar stellen de opleidingen zelf
vaak eisen waaraan de stage moet voldoen.

Het kabinet deelt de visie van de Commissie dat stagiairs moeten worden geconsulteerd
over de doelstellingen van de stage. Ook juicht het kabinet toe dat een werkgever
niet mag vragen om eerdere werkervaring van een stagiair, om op basis daarvan onderscheid
te maken.

Het kabinet onderschrijft de wens van de Commissie om te zorgen voor een passende
beloning voor stagiairs en vindt het goed dat de Commissie daar richting de lidstaten
op wijst. Het kabinet vindt het van groot belang dat studenten die een stage lopen
voor hun opleiding een passende stagevergoeding ontvangen.18 Het voorstel past goed bij de inzet van het kabinet. Zo zijn er met het Stagepact
mbo reeds afspraken gemaakt voor het mbo.19 Daarnaast roept het kabinet de cao-partijen op om afspraken te maken over vergoedingen
voor alle stagiairs van het mbo, hbo en wo.20

De Commissie wenst dat alle stagiairs toegang moeten hebben tot adequate sociale bescherming.
Daarbij vindt het kabinet dat aan lidstaten zelf zou moeten worden overgelaten welke
bescherming precies adequaat is. Het kabinet vindt het van belang dat alle werkenden
verzekerd zijn van adequate bescherming. Met betrekking tot sociale zekerheid geldt
dat stagiairs zonder arbeidsovereenkomst niet vallen onder de werknemersverzekeringen,
omdat zij geen werknemer zijn. De Wml en sociale bescherming zijn niet van toepassing
als de activiteiten bij uitstek gericht zijn op leren en waarbij de werkzaamheden
niet hoofdzakelijk van productieve aard zijn, gericht op het maken van omzet, winst,
of het behalen van doelen.21

Het kabinet hecht zeer aan gezond en veilig werken en verwelkomt de aandacht voor
een gezonde en veilige werkomgeving. Het kan zich daarom ook vinden in de aanbeveling
hierover en de aanbeveling dat er kanalen moeten zijn voor stagairs om wanpraktijken
te melden, wat beide in Nederland al het geval is. Ook de aanbevelingen met betrekking
tot meer inclusieve stages en stageplekken, zorgen ervoor dat meer mensen toegang
tot het doen van een stage hebben. Via de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs
bedrijfsleven worden stagebiedende bedrijven voor mbo-studenten in Nederland al ondersteund
bij het verwezenlijken hiervan. Het kabinet steunt daarom de aanbeveling om te overwegen
stagebiedende bedrijven ondersteuning te bieden. Ook kan het kabinet zich vinden in
de aanbevelingen over het faciliteren van grensoverschrijdende stages en het inzetten
van Europese instrumenten en fondsen daarbij.

Tot slot zorgen stages ervoor dat stagiairs voorbereid worden op een stap naar de
arbeidsmarkt. In lijn met de aanbeveling spelen stagebiedende organisaties op die
manier een belangrijke rol in de overgang naar reguliere arbeidsrelaties. De loopbaanbegeleiding
is in het Nederlandse systeem een taak van de onderwijsinstellingen en in samenwerking
met deze organisaties zal aanvulling worden gegeven aan de Raadsaanbeveling. Het kabinet
kan zich vinden in de aanbeveling over het stimuleren van organisaties om stagiairs
een regulier dienstverband te bieden, mits zij aan het einde van hun opleiding zijn,
omdat afronding van de opleiding prioriteit heeft.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Met het voorgestelde pakket geeft de Commissie gehoor aan een resolutie van het Europees
Parlement (EP), waarin de Commissie werd verzocht de Raadsaanbeveling uit 2014 te
actualiseren en te versterken en er een krachtiger instrument van te maken.22 Op het moment van schrijven is nog geen rapporteur aangesteld. Een grote wens vanuit
het EP was het tegengaan van onbetaalde stages. De EU heeft hiervoor echter niet de
bevoegdheid, dit element is dan ook niet opgenomen in het richtlijnvoorstel. Het krachtenveld
binnen de Raad is op het moment van schrijven nog onduidelijk. Veel lidstaten hadden
tijdens de eerste bespreking een studievoorbehoud en stelden vooral technische vragen
over het richtlijnvoorstel.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid met betrekking tot het
voorstel voor een richtlijn is positief. De Commissie baseert de bevoegdheid voor
het voorstel voor de richtlijn op artikel 153, lid 2, sub b VWEU en artikel 153 lid
1 sub b VWEU. Artikel 153 lid 2 sub b VWEU geeft het EP en de Raad de bevoegdheid
om de activiteiten van de lidstaten ter verbetering van de arbeidsvoorwaarden, zoals
genoemd in artikel 153 lid 1 sub b VWEU, te ondersteunen en aan te vullen. Het kabinet
onderschrijft de gekozen rechtsbasis. Op het terrein van sociaal beleid is sprake
van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten, voor de in het VWEU genoemde
aspecten (artikel 4 lid 2 sub b VWEU).

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor de voorgestelde
Raadsaanbeveling is positief. Het voorstel is gebaseerd op artikel 292 VWEU, op basis
waarvan de Raad aanbevelingen kan vaststellen op basis van een voorstel van de Commissie
op gebieden waarvoor de EU bevoegd is, in samenhang met artikel 153, lid 1 sub b VWEU.
Op grond van artikel 153, lid 1 sub b, VWEU kan de Unie, ter verwezenlijking van de
doelstellingen van artikel 151 VWEU, het optreden van de lidstaten ondersteunen en
aanvullen op het gebied van arbeidsvoorwaarden. Indien een stagiair een vergoeding
krijgt, wordt voldaan aan de criteria om de stagiair als werknemer aan te merken en
biedt artikel 153 VWEU een basis. Voor stagiairs die geen vergoeding ontvangen is
het voorstel mede gebaseerd op artikel 165 en 166 VWEU.

Op grond van artikel 165, lid 4 en artikel 166, lid 4 VWEU kan de Raad op voorstel
van de Commissie aanbevelingen aannemen. Het kabinet kan zich ook vinden in deze rechtsgrondslag.
Op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding is sprake van een aanvullende bevoegdheid
van de Unie (artikel 6, onder e, VWEU), op grond waarvan de Unie bevoegd is om met
betrekking tot de Europese dimensie van dit onderwerp het optreden van de lidstaten
te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen. Op het terrein van sociaal beleid
is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten, voor de in het
VWEU genoemde aspecten (artikel 4 lid 2 sub b VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel voor
de richtlijn is positief. De voorgestelde richtlijn heeft als doel het verbeteren
van de arbeidsvoorwaarden voor trainees en bbl-stagiairs en het tegengaan dat zij
worden ingezet als het in feite regulier werk betreft. De Commissie stelt dat het
richtlijnvoorstel de opwaartse sociale convergentie van de lidstaten en betere handhaving
van bestaande arbeidsrechten zal ondersteunen en zal bijdragen aan een gelijker speelveld
voor trainees, leerwerkstudenten en bbl-stagiairs en stagebiedende organisaties in
de EU, mede gelet op de interne markt en het vrij verkeer van werknemers. De Commissie
meent dat dit doel niet behaald kan worden door de lidstaten op centraal, regionaal
of lokaal niveau, omdat hierdoor de verschillen tussen de lidstaten groter zou worden.
Het kabinet onderstreept dat en ziet daarom meerwaarde in optreden op EU-niveau voor
het bereiken van deze doelstelling, omdat dit optreden de gelijke positie van stagiairs
binnen de gehele EU bevordert en dus zorgt voor het op grotere schaal realiseren van
de doelstelling. Daarom acht het kabinet optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel
voor de Raadsaanbeveling is positief. Het voorstel heeft tot doel om de kwaliteit
van stages te verbeteren, vooral met betrekking tot de leer- en opleidingsdoelen en
arbeidsomstandigheden, en streeft ernaar de overgang van onderwijs, werkloosheid of
inactiviteit naar werk te vergemakkelijken. Gezien het verschil in de status en kwaliteit
van stages tussen de lidstaten en gelet op het feit dat er indicaties zijn van een
groeiend aantal grensoverschrijdende stages, kan dit doel onvoldoende door de lidstaten
op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. De voorgestelde maatregelen
verbeteren de positie van stagairs en dragen daarmee bij aan een gelijk speelveld
tussen lidstaten op sociaal terrein. Om die redenen is optreden op het niveau van
de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit voor de voorgestelde
richtlijn is positief, met kanttekening. De voorgestelde richtlijn heeft als doel
het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden voor stagiairs/trainees en het tegengaan
dat zij worden ingezet als het slechts regulier werk betreft. Het kabinet vindt dat
de voorgestelde maatregelen in het richtlijnvoorstel bijdragen aan deze doelstellingen.
Daarbij worden in het voorstel minimumeisen gesteld, om te waarborgen dat de mate
van interventie beperkt blijft tot het minimum dat nodig is om de doelstellingen van
het voorstel te verwezenlijken. Lidstaten die al over gunstigere bepalingen beschikken
dan die welke in dit voorstel worden voorgesteld, hoeven deze niet te wijzigen of
te verlagen. De voorgestelde maatregelen zijn daarmee geschikt om de positie van stagiairs/trainees
te verbeteren in de gehele EU. Het kabinet vindt het belangrijk dat lidstaten voldoende
ruimte houden om invulling te geven aan de doelstellingen van de voorgestelde richtlijn
op een manier die past binnen nationale stelsels. De voorgestelde invulling van het
handhavingsbeleid in het richtlijnvoorstel acht het kabinet verder gaan dan noodzakelijk,
omdat dit een ingrijpende bevoegdheidswijziging zou zijn in de huidige privaatrechtelijke
handhaving in het nationale stelsel. Het kabinet plaatst op dat punt daarom een kanttekening.
Om de effectiviteit van de handhaving optimaal te waarborgen, is van belang dat handhavingsmogelijkheden
vorm kunnen krijgen op een manier die past binnen de nationale rechtstelsels. Het
kabinet zal daarom inzetten op een invulling van het sanctiebeleid die aansluit bij
de Nederlandse handhavingspraktijk.

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel
voor de Raadsaanbeveling is positief. Het voorstel heeft tot doel om de kwaliteit
van stages te verbeteren, vooral met betrekking tot de leer- en opleidingsdoelen en
arbeidsomstandigheden, en streeft ernaar de overgang van onderwijs, werkloosheid of
inactiviteit naar werk te vergemakkelijken. Het gaat om een juridische niet-bindende
handeling. Het voorgestelde optreden acht het kabinet geschikt om de doelstelling
van het voorstel te bereiken. Het kabinet is van mening dat de voorgestelde Raadsaanbeveling
met een versterkt kwaliteitskader voor stages lidstaten versterkte richtsnoeren biedt
waar een stage aan zou moeten voldoen, wat bijdraagt aan eerlijkere en inclusievere
stages in de EU. Het voorstel gaat bovendien niet verder dan noodzakelijk, omdat het
lidstaten voldoende ruimte geeft om op een wijze die past binnen de nationale kaders
invulling te geven aan de streefdoelen en aanbevelingen. De aanbevolen acties zijn
evenredig aan de nagestreefde doelstellingen.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

In het voorstel wordt aangegeven dat er geen gevolgen voor de EU-begroting zijn. Het
kabinet is van mening dat de eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

Het richtlijnvoorstel heeft mogelijk budgettaire consequenties voor de Rijksbegroting.
Deze consequenties zijn afhankelijk van de uitkomst van de onderhandelingen. De Commissie
geeft aan dat in het huidige voorstel kosten gemoeid kunnen gaan met de implementatie
in nationale regelgevingskaders, het versterken van de capaciteit van inspectie-autoriteiten
en het opzetten van rapportagekanalen, maar ondersteunt dit niet met cijfers. Om deze
reden kan het kabinet eventuele financiële consequenties voor de Rijksoverheid en/of
medeoverheden slechts zeer beperkt inschatten. Het kabinet vraagt om deze reden om
verheldering van de Commissie op dit punt. Een zeer grove inschatting van mogelijke
budgettaire effecten voor de toezichthouders en uitvoerders komt neer op enkele miljoenen
per jaar. Eventuele budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van
de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels inzake budgetdiscipline.
Het voorstel heeft geen impact op het recht op werknemersverzekeringen, omdat dit
er niet toe leidt dat meer mensen als werknemer worden aangemerkt.

Het kabinet zet er in de onderhandelingen op in om binnen de nationale kaders oplossingen
te kunnen vinden voor de doelen uit het voorstel. Indien dit mogelijk blijkt, zullen
er geen of slechts beperkte budgettaire consequenties optreden.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De voorgestelde richtlijn heeft geen directe financiële consequenties voor het bedrijfsleven
of burgers. Mogelijke kosten zouden een stijging van de arbeidskosten en administratieve
of gerechtelijke procedures en boetes kunnen zijn. Deze zouden alleen van toepassing
zijn op stagebiedende organisaties die zich ook op basis van de huidige regelgeving
niet aan de wettelijke verplichtingen houden. Het brengt ook enige kosten met zich
mee om zich aan de nieuwe bepalingen aan te passen en om (op verzoek) informatie over
stagiairs en hun contracten aan de bevoegde autoriteiten te verstrekken. Het impact
assessment kan deze gevolgen niet kwantificeerbaar maken door het ontbreken van relevante
gegevens. Er zijn nauwelijks cijfers beschikbaar over stagiairs/trainees, omdat zij
óf niet als werknemer geregistreerd staan, óf wel als werknemer geregistreerd staan
en niet nog apart als stagiair/trainee. Om deze reden kan het kabinet eventuele financiële
consequenties en gevolgen voor regeldruk nog niet volledig inschatten. De financiële
consequenties en de gevolgen voor regeldruk zullen daarom pas later preciezer beoordeeld
kunnen worden. Daarbij zal ook gelet worden op de gevolgen voor de al bestaande nationale
maatregelen. Het kabinet vraagt dan ook om verheldering van de Commissie op dit punt.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De Commissie geeft in het impact assessment aan dat de voorgestelde richtlijn kan
leiden tot een gelijk speelveld voor stagiairs en stageaanbieders in de EU, wat zou
kunnen leiden tot potentiële positieve effecten op het concurrentievermogen van ondernemingen.
Deze effecten zijn echter onzeker en zijn niet verder gekwantificeerd. De voorliggende
richtlijn heeft geen geopolitieke gevolgen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel van de Commissie leidt mogelijk tot extra handhavings- en sanctioneringsbepalingen.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Geen.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding
(bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De Commissie stelt een implementatietijd van twee jaar voor. In de huidige vorm lijkt
een termijn van twee jaar haalbaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Artikel 13 van het richtlijnvoorstel bepaalt dat de lidstaten vijf jaar na aanneming
van de richtlijn alle informatie zullen delen over de uitvoering van deze richtlijn,
zodat de Commissie een rapport hierover kan opstellen. Naar verwachting is dit haalbaar.
Het kabinet acht deze evaluatiebepaling tevens wenselijk.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De uitvoering van de richtlijn leidt in de huidige vorm tot extra verplichtingen voor
het bedrijfsleven en mogelijk ook tot extra toezicht door de relevante toezichthouders.
De NLA houdt toezicht op de naleving van de arbeidswetgeving. Als uit feiten en omstandigheden
blijkt dat een stagiair zonder arbeidsovereenkomst feitelijk in dienstbetrekking werkzaam
is terwijl de relevante arbeidswetten niet worden nageleefd, kan de NLA tegen de werkgever
optreden.

Het richtlijnvoorstel in de huidige vorm vraagt een wijziging van het huidige Nederlandse
stelsel. Het kabinet heeft tegen deze achtergrond dan ook vragen bij de uitvoerbaarheid
van een aantal bepalingen uit het richtlijnvoorstel. Daarbij wordt met name gedacht
aan de bepalingen over de handhaving op stagiairs met een arbeidsovereenkomst. Het
kabinet hecht eraan om op nationaal niveau voldoende (beleids-)ruimte te houden om
binnen het Nederlandse systeem de beste oplossing te vinden om het beoogde doel te
bereiken, samen met de sociale partners. Ook de uitvoering van de uitgebreide individuele
beoordeling van de stagiaire met een arbeidsovereenkomst heeft implicaties voor de
uitvoering en de capaciteit van de NLA hier op. Het voorstel in de huidige vorm vergt
daarnaast investeringen op het gebied van informatievoorziening. Daarnaast heeft een
dergelijke wijziging grote impact op de werkprocessen en de huidige capaciteit van
uitvoerders en toezichthouders.

De gevolgen voor de handhaafbaarheid van deze richtlijn zijn op dit moment nog niet
concreet vast te stellen. De relevante uitvoerders en toezichthouders zullen tijdens
het implementatieproces van deze richtlijn gevraagd worden om een uitvoerings- en
handhavingstoets uit te voeren. De NLA is ook direct betrokken bij de totstandkoming
van de Nederlandse inzet tijdens de onderhandelingen.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen.