Brief regering : Evaluatie heffingskortingen en tariefstructuur in de inkomstenbelasting

Nr. 185
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2024

Hierbij stuur ik u, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en
de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, het evaluatierapport van
de heffingskortingen en tariefstructuur in de inkomstenbelasting, opgesteld door CentERdata
(hierna: het rapport). Het rapport geeft gevolg aan de periodieke evaluatieverplichting
van de fiscale regelingen op grond van Regeling periodiek evaluatieonderzoek1. Dit is de eerste keer dat de heffingskortingen in de inkomstenbelasting apart zijn
geëvalueerd. Mede in het licht van het grote budgettaire belang van de kortingen (€ 71
miljard in 2024) is het belangrijk dat deze op doelmatige wijze bijdragen aan de gestelde
beleidsdoelen.

In deze brief licht ik allereerst de verschillende heffingskortingen toe. Vervolgens
vat ik de belangrijkste conclusies uit het rapport samen. Tot slot benoem ik de aanbevelingen
van de onderzoekers.

Invoering van de heffingskortingen in 2001

De heffingskortingen zijn ingevoerd als onderdeel van de Wet Inkomstenbelasting 2001
(Wet IB 2001) ter vervanging van de belastingvrije sommen en het arbeidskostenforfait
uit de Wet inkomstenbelasting 1964. De belangrijkste reden voor het omzetten van de
belastingvrije sommen in heffingskortingen was het kunnen voeren van een gerichter
inkomensbeleid aan de onderkant van het loongebouw.

In 2005 is de Wet IB 2001 als geheel geëvalueerd.2 Uit de evaluatie van 2005 bleek dat met de heffingskortingen inderdaad gerichter
inkomensbeleid mogelijk was. Wel wezen de onderzoekers op twee nadelen. Ten eerste
wezen zij erop dat niet alle belastingplichtigen alle kortingen volledig kunnen verzilveren.
Ten tweede laakten zij de toegenomen complexiteit: «Door het grote aantal kortingen
en de uiteenlopende voorwaarden die daaraan verbonden zijn, dreigen belastingplichtigen
door de bomen het bos niet meer te zien.»

De heffingskortingen en de tariefstructuur

Een heffingskorting is een korting op de te betalen inkomstenbelasting. Iedere korting
heeft specifieke beleidsdoelen. In het voorliggende onderzoek heb ik CentERdata gevraagd
om de verschillende heffingskortingen, alsmede de manier waarop die onderdeel zijn
van de tariefstructuur, te toetsen op doeltreffendheid en doelmatigheid. Ook heb ik
hen gevraagd om het Toetsingskader Fiscale Regelingen voor iedere heffingskorting
in te vullen. Het gaat om de volgende kortingen en maatregelen.

Algemene heffingskorting (AHK)

Op deze korting heeft iedere belastingplichtige recht. Het doel van de AHK is het
geven van gerichte inkomensondersteuning. De korting bedraagt maximaal € 3.362 voor
belastingplichtigen jonger dan de AOW-leeftijd3. Tussen een inkomen van € 24.813 en € 75.515 bouwt de korting af naar nihil. In 2024
heeft de AHK een geraamd budgettair belang van € 28,0 miljard.

Arbeidskorting (AK)

Op deze korting hebben alleen belastingplichtigen die arbeid verrichten recht. De
korting heeft meerdere doelen. Ten eerste is de AK bedoeld als gerichte inkomensondersteuning
voor werkenden. Ten tweede beoogt de AK de arbeidsparticipatie en het aantal gewerkte
uren te vergroten. Aanvankelijk was de arbeidskorting – als opvolger van het arbeidskostenforfait
– ook bedoeld als forfaitaire vergoeding voor arbeidskosten. Het maximumbedrag is
in de loop der jaren gestegen van € 803 in 2001 naar € 5.532 in 2024 voor belastingplichtigen
jonger dan de AOW-leeftijd. De AK heeft een opbouwtraject tot een arbeidsinkomen van
€ 39.958 met drie verschillende opbouwpercentages. Tussen arbeidsinkomens van € 39.958
en € 124.935 bouwt de AK af naar nihil. In 2024 heeft de AK een geraamd budgettair
belang van € 34,9 miljard.

Inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK)

Op deze korting hebben alleen werkende minstverdienende partners en alleenstaande
ouders met een kind jonger dan 12 jaar recht. Het doel van de IACK is het vergroten
van de arbeidsparticipatie en het aantal gewerkte uren van ouders met jonge kinderen.
Het maximumbedrag bedraagt € 2.950 euro. De korting kent een opbouwtraject bij arbeidsinkomens
tussen de € 6.074 en de € 31.838. De IACK heeft een geraamd budgettair belang van
€ 1,9 miljard in 2024. Anders dan de andere kortingen, wordt de IACK pas verrekend
na het doen van aangifte. Vanaf 2027 wordt de IACK over een periode van 9 jaren geleidelijk
afgeschaft.

Ouderenkorting (OUK)

De ouderenkorting is een korting voor alle AOW-gerechtigden, met als doel het geven
van gerichte inkomensondersteuning aan ouderen. Het maximumbedrag bedraagt € 2.010.
Tussen verzamelinkomens van € 44.770 en € 58.170 bouwt de korting af naar nihil. De
ouderenkorting heeft een geraamd budgettair belang van € 5,3 miljard in 2024.

Alleenstaandeouderenkorting (AOK)

De AOK is een korting voor alle alleenstaande AOW-gerechtigden, met als doel het geven
van inkomensondersteuning aan alleenstaande ouderen. De korting bedraagt in 2024 een
vast bedrag van € 524. De AOK heeft een geraamd budgettair belang van € 0,7 miljard
in 2024.

Jonggehandicaptenkorting (JGK)

De JGK is een korting voor alle niet-AOW-gerechtigden die recht hebben op een Wajong-uitkering.
De korting heeft als doel het geven van inkomensondersteuning aan jonggehandicapten.
In 2024 bedraagt de korting een vast bedrag van € 898. Het budgettaire belang is geraamd
op € 220 miljoen.

Systeem van heffingskortingen (SYS HEF)

Naast de beoordeling van afzonderlijke heffingskortingen, richt het onderzoek zich
ook op het systeem van de tariefstructuur en heffingskortingen. In 2001 zijn met de
invoering van de Wet IB 2001 de heffingskortingen ingevoerd als vervanging van de
belastingvrije sommen en het arbeidskostenforfait. Het doel van deze aanpassing was
primair het kunnen voeren van een gerichter inkomensbeleid.

Afschaffing van de overdraagbaarheid van heffingskortingen (AFSCH OHK)

Tussen 2009 en 2023 is de overdraagbaarheid van heffingskortingen aan de partner geleidelijk
afgeschaft, behalve voor belastingplichtigen geboren vóór 1 januari 1963. Deze afbouw
had tot doel om de arbeidsdeelname van minstverdienende partners, in het bijzonder
van vrouwen, te vergroten.

Bevindingen van de onderzoekers

De onderzoekers hebben de heffingskortingen geëvalueerd op basis van literatuuronderzoek
en econometrische data-analyse. Daarnaast hebben zij ook twee uitgebreide vragenlijsten
laten invullen door een representatief panel van ruim 2.000 personen (het LISS-panel).
In de enquêtes zijn onder andere de kennis en het begrip van de heffingskortingen
getoetst en is gevraagd naar de motivaties en mogelijkheden van mensen om (meer of
minder) te gaan werken. De conclusies van de onderzoekers zijn samengevat in onderstaande
tabel.

Tabel 1: De conclusies samengevat. «Deels» doeltreffend betekent hier dat het instrument
werkt, maar slechts een deel van de doelgroep volledig bereikt. «Beperkt» doeltreffend/doelmatig
betekent dat er enige doeltreffendheid/doelmatigheid is, maar minder dan beoogd.

Instrument

Doel

Doeltreffend?

Doelmatig?1

AHK

Gerichte inkomensonder- steuning

Ja, doeltreffend

Onbekend

AK

Gerichte inkomensonder- steuning werkenden

Ja, doeltreffend

Beperkt doelmatig

Verhogen arbeidsparticipatie

Beperkt doeltreffend

Beperkt doelmatig

Verhogen aantal gewerkte uren

Vergoeding arbeidskosten

Nee, doel impliciet vervallen

N.v.t.

IACK

Verhogen arbeidsparticipatie ouders met jonge kinderen

Beperkt doeltreffend

Beperkt doelmatig

Verhogen aantal gewerkte uren ouders met jonge kinderen

OUK

Gerichte inkomensonder- steuning ouderen

Deels doeltreffend

Ja, doelmatig

AOK

Inkomensondersteuning alleenstaande ouderen

Deels doeltreffend

Ja, doelmatig

JGK

Inkomensondersteuning jonggehandicapten

Grotendeels doeltreffend

Ja, doelmatig

SYS HEF

Het kunnen voeren van gerichter inkomensbeleid

Doeltreffend

Doelmatiger, maar wel complex

AFSCH OHK

Verhogen arbeidsaanbod minstverdienende partners

Beperkt doeltreffend

Onbekend

X Noot

1

De onderzoekers geven aan dat voor alle regelingen geldt dat de gestelde doelen over
de te bereiken (inkomens)groep en de te ontvangen inkomensondersteuning in de parlementaire
stukken vaak weinig concreet zijn gemaakt. Daardoor is minder goed te beoordelen of
de regelingen voldoende doelmatig zijn voor het doel inkomensondersteuning.

De onderzoekers onderschrijven de conclusie uit de evaluatie van de Wet IB 2001 dat
met de kortingen een gerichter inkomensbeleid mogelijk is dan met de vroegere belastingvrije
sommen. Voor de afschaffing van de overdraagbaarheid vonden zij een klein significant
effect op het arbeidsaanbod van gemiddeld 34 extra gewerkte uren per jaar bij de doelgroep.
Zij plaatsen echter belangrijke kanttekeningen bij de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van de kortingen zelf.

Dat veel mensen geen belasting betalen vermindert de doeltreffendheid

De doeltreffendheid van het doel (gerichte) inkomensondersteuning wordt verminderd
doordat veel mensen al geen belasting betalen. Het recht op heffingskortingen is dan
hoger dan het bedrag dat diegene (zonder de kortingen) aan belasting zou moeten betalen.
De belastingplichtige «verzilvert» dan niet de volledige korting. Vooral mensen met
een lager inkomen betalen vaak geen belasting en profiteren daardoor niet van het
maximale bedrag aan heffingskortingen. Van een verhoging van een heffingskorting hebben
zij in het geheel geen voordeel; ze betalen immers al geen belasting.4, 5 Met name belastingplichtigen die IACK, OUK of AOK ontvangen, betalen vaak per saldo
geen belasting en kunnen dus niet alle kortingen volledig verzilveren.6

Heffingskorting

Aandeel gerechtigden dat geen belasting betaalt in 20241

Algemene heffingskorting

29%

Arbeidskorting

20%

IACK

51%

Ouderenkorting

39%

Alleenstaandeouderenkorting

27%

Jonggehandicaptenkorting

7%

X Noot

1

Het aandeel personen met recht op de heffingskorting, dat geen belasting betaalt en
dus niet alle kortingen volledig kan verzilveren. Bron: berekeningen Ministerie van
Financiën.

Gebrek aan kennis en begrip beperkt effect op arbeidsaanbod

Wat betreft het effect op het arbeidsaanbod blijkt dat de beslissing om (meer) te
werken niet alleen op financiële gronden wordt gemaakt: mensen geven aan dat de beschikbaarheid
van werk, de balans tussen werk en privé en de eigen gezondheid ook belangrijke(re)
redenen zijn om al dan niet (meer) te gaan werken. Daarnaast wordt de beslissing om
meer of minder te werken vaak gemaakt rondom life events, bijvoorbeeld na geboorte van een kind, wanneer het kind naar school gaat of na een
scheiding.

Voor zover mensen zich wel door financiële prikkels laten leiden, concluderen de onderzoekers
dat de arbeidskorting en de IACK minder bijdragen aan het arbeidsaanbod dan dat het
geval zou zijn wanneer belastingplichtigen de kortingen zouden kennen en begrijpen.
Belastingplichtigen blijken de kortingen slecht te kennen en slecht te begrijpen.
Dat is met name een probleem wanneer beoogd wordt om het gedrag van die belastingplichtigen
te sturen. Het gevolg hiervan is dat mensen de kortingen beperkt meenemen in hun beslissingen
om (meer of minder) te werken. De onderzoekers concluderen dat dit leidt tot een budgettair
beslag dat vanuit de arbeidsaanboddoelstelling wellicht te groot is. Een systeem met
een zichtbaardere prikkel zou bij een gelijkblijvend budgettair beslag volgens hen
een groter effect sorteren. De resultaten leiden volgens de onderzoekers tot de vraag
of flankerend arbeidsmarktbeleid niet een groter effect zou kunnen hebben op de arbeidsaanbodbeslissing
van mensen dan een financiële prikkel via de inkomstenbelasting.

Het is niet zo dat er geen effect is: werkenden merken het effect van de AK maandelijks,
omdat zij als gevolg van de korting een aanzienlijk hoger netto salaris krijgen overgemaakt
van hun werkgever dan het geval zou zijn zonder AK. Dat heeft ongetwijfeld enig effect
op de arbeidsparticipatie; de onderzoekers hebben dit echter niet gekwantificeerd.
Tegelijkertijd blijkt 40% van de geënquêteerden zich niet bewust van het bestaan van
de arbeidskorting; van de niet-werkenden in de enquête had de helft geen juist idee
van de werking van de AK.

Bij de IACK concluderen de onderzoekers dat ouders bij de beslissing om (meer uren)
te werken nauwelijks rekening houden met deze korting. Belastingplichtigen krijgen
de IACK niet maandelijks uitgekeerd, maar pas na het doen van belastingaangifte in
het volgende jaar. Uit de data-analyse kwam een klein positief effect op het arbeidsaanbod
naar voren kwam. Uit de enquête bleek dat slechts 8% van de personen rekening heeft
gehouden met de IACK bij de beslissing om te gaan werken na het krijgen van een kind;
als zij wel van het voordeel van de IACK af hadden geweten, zegt 32% er rekening mee
te houden. Van de rechthebbenden zegt de helft de IACK niet te kennen of niet te weten
of ze er recht op hebben.

Het opbouwtraject in de IACK en het driedelige opbouwtraject in de arbeidskorting
beogen het aantal gewerkte uren te stimuleren door de marginale druk te verlagen.
De onderzoekers hebben getest of dit werkt door belastingplichtigen hun eigen marginale
druk (op basis van belasting en toeslagen) te laten inschatten. Die inschatting vergeleken
zij vervolgens met hun daadwerkelijke marginale druk. Daaruit bleek dat belastingplichtigen
in hun schattingen nauwelijks rekening houden met op- en afbouwtrajecten van heffingskortingen,
vermoedelijk opnieuw vanwege een gebrek aan kennis en begrip. Het gevolg is dat mensen
met een lager inkomen hun marginale druk doorgaans overschatten, terwijl mensen met
een hoger inkomen de marginale druk juist onderschatten. De opbouwtrajecten lijken
dus weinig doeltreffend voor het arbeidsaanboddoel (al dragen ze wel bij aan de gerichtheid
van de inkomensondersteuning). Aan de andere kant zijn de afbouwtrajecten vermoedelijk
minder schadelijk voor het arbeidsaanbod dan gedacht.

Het gebrek aan kennis en begrip bij belastingplichtigen wordt door de onderzoekers
gelinkt aan de complexiteit van het stelsel als geheel, als gevolg waarvan belastingplichtigen
– om de evaluatiecommissie van de Wet IB 2001 te parafraseren – door de bomen het
bos niet meer zien.

Grens bereikt

De onderzoekers concluderen dat verdere verhoging van de heffingskortingen vaak niet
meer bij de lage inkomens terecht komt, omdat zij al geen belasting betalen. Bovendien
zijn de AK en de IACK volgens hen nog maar beperkt van nut om een verdere verhoging
van het arbeidsaanbod te realiseren. Om het arbeidsaanbod te verhogen zijn er volgens
hen vermoedelijk doelmatigere manieren.

Deze conclusies zijn in lijn met eerdere rapporten, zoals Bouwstenen voor een beter
belastingstelsel.7 Daarin wordt geconcludeerd dat de mogelijkheden om de herverdelende rol van de inkomstenbelasting
in het huidige stelsel te versterken beperkt zijn en dat er geen grote verbeteringen
meer mogelijk zijn van de mate waarin werken loont.

Steeds grotere verschillen in belastingheffing

De sterke verhoging van de arbeidskorting tussen 2001 en 2024 heeft volgens de onderzoekers
ook een keerzijde: het heeft geleid tot een groeiend verschil in belastingheffing
tussen werkenden en mensen met een uitkering. Als gevolg hiervan is de netto inkomensachteruitgang
bij arbeidsongeschiktheid of verlies van werk in de afgelopen 20 jaar fors gegroeid.

Niet-gebruik

De onderzoekers merken op dat het om de IACK te ontvangen nodig is om belastingaangifte
te doen. Ook in sommige gevallen bij de ouderenkorting en de jonggehandicaptenkorting
is dit nodig om (de volledige) korting te kunnen krijgen. Omdat niet iedereen belastingaangifte
doet, betekent dit dat er vermoedelijk sprake is van niet-gebruik bij sommige belastingplichtigen;
de mate van niet-gebruik is door de onderzoekers niet in kaart gebracht.

Aanbevelingen

De onderzoekers doen enkele aanbevelingen om de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de heffingskortingen en tariefstructuur te verbeteren. Ten eerste raden zij aan
om binnen de huidige systematiek de bekendheid en zichtbaarheid van de heffingskortingen
te vergroten, bijvoorbeeld door de communicatie richting belastingplichtigen meer
te focussen op life events. Hierdoor kunnen burgers de kortingen explicieter meenemen in de afweging om (meer)
te gaan werken en is men zich ervan bewust dat in sommige gevallen belastingaangifte
nodig is om minder belasting te betalen.

Desalniettemin concluderen de onderzoekers, ten tweede, dat het stelsel ook in beginsel
begrijpelijker en eenvoudiger zou moeten zijn. Daartoe stellen zij voor om de heffingskortingen
te vervangen door extra belastingschijven van 0%.

Ten slotte geven zij, vanwege het grote aandeel mensen dat de heffingskortingen niet
volledig kan verzilveren, in overweging om een «aanvullende bonussystematiek» in te
voeren, waarbij enkele kortingen worden omgezet in een vorm van een directe subsidie.
Uit de beoordeling van het Toetsingskader Fiscale Regelingen kwam naar voren dat niet
duidelijk is of een fiscale subsidie wel te verkiezen valt boven een directe subsidie.
Ook bleek uit het vragenlijstonderzoek dat de bekendheid van de toeslagen aanmerkelijk
hoger was dan van de heffingskortingen.

Deze aanbevelingen vormen een aanvulling op de beleidsopties uit eerdere rapporten.
De inkomstenbelasting kan niet geheel los worden gezien van het toeslagenstelsel.
Zo concludeert het rapport over de Toekomst van het toeslagenstelsel8 dat een brede aanpak nodig is. In zowel het eerder genoemde Bouwstenenrapport als
Toekomst Toeslagen worden diverse beleidsopties uitgewerkt voor het verbeteren van
de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inkomstenbelasting en het stelsel van
inkomensondersteuning in bredere zin. Hierbij zijn zowel mogelijkheden om binnen het
huidige stelsel de transparantie en begrijpelijkheid te vergroten als opties voor
een simpeler stelsel op de lange termijn onderzocht.

Kabinetsreactie

Gezien de demissionaire status van dit kabinet is het aan een volgend kabinet om de
uitkomsten van de evaluatie en de beleidsopties te wegen en te beoordelen of en, zo
ja, welke vervolgstappen geboden zijn naar aanleiding van deze evaluatie, en uw Kamer
daarover te informeren.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij