Brief regering : Tussentijdse update interdepartementale aanpak van energiearmoede

36 410
Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 511
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN, VOOR KLIMAAT
EN ENERGIE EN VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 april 2024

Met deze brief informeren wij, de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen
(APP), de Minister voor Klimaat en Energie (KE) en de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (BZK), uw Kamer over een aantal toezeggingen en ontwikkelingen
in relatie tot de aanpak van energiearmoede.

In de brief van 15 februari jongstleden over het Tijdelijk Noodfonds Energie1 heeft de Minister voor APP aangegeven dat ondergetekende bewindspersonen eind maart
de energiearmoedemonitor 2023 van TNO/CBS delen met uw Kamer. Met deze brief informeren
wij u over de stand van zaken van deze monitor.

In de brief van 15 februari jl. is tevens toegezegd om uw Kamer te informeren over
de inspanningen die het Rijk, samen met vele partners, doet in relatie tot de aanpak
van energiearmoede nu en op de (middel)lange termijn. In deze brief wordt hiertoe
een eerste inzicht geboden, waarbij een uitgebreidere toelichting vlak voor het zomerreces
aan de Tweede Kamer wordt toegezegd. Tot slot zal in deze brief, conform de toezegging
van de Minister voor KE (WGO Energiewet, 8 april), ingegaan worden op de definitie
van «kwetsbare afnemers» op wetsniveau in de Energiewet.

Uitstel TNO/CBS-energiearmoedemonitor

Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) is kort na het versturen van
de brief over het Tijdelijk Noodfonds Energie van 15 februari jongstleden door TNO
geïnformeerd over een complicatie in de publicatie van de energiearmoedemonitor. Dit
komt door de nieuwe rekenmethode van het inflatiecijfer van het CBS die op 1 juni
2023 is ingegaan2. Het nieuwe inflatiecijfer is een verbetering, omdat er naast nieuwe ook lopende
energiecontracten worden meegenomen in de energieprijzen. Echter, doordat de energiearmoedemonitor
uit 2021 en 2022 is gebaseerd op het oude inflatiecijfer, wordt het interpreteren
van de ontwikkeling van energiearmoede over jaren heen moeilijk. TNO heeft aangegeven
hierdoor niet eind maart, maar pas eind juni 2024 de cijfers te kunnen presenteren
over 2023, die inhoudelijk vergelijkbaar zijn met de jaren ervoor.

Dit betekent dat vlak voor het zomerreces 2024 de energiearmoedemonitor 2023 en een
appreciatie van het kabinet aan uw Kamer wordt aangeboden. In deze publicatie zal
ook aandacht zijn voor zogenoemde «verborgen energiearmoede». Hierbij gaat het om
huishoudens met een laag inkomen die vanwege de hoge energielasten de verwarming lager
zetten of uitzetten. Dit is belangrijke informatie, omdat er zo een completer beeld
ontstaat van energiearmoede. Uw Kamer heeft in verschillende debatten om meer inzicht
hierover gevraagd.

Aangezien de cijfers over energiearmoede pas eind juni volgen, volgt ook dan een uitgebreidere
schets van de interdepartementale aanpak van energiearmoede. Op die manier kan deze
aanpak direct in verband worden gebracht met de meest recente cijfers. In de tussentijd
nemen we uw Kamer wel graag mee in een aantal relevante ontwikkelingen, die we hieronder
schetsen.

Inzet kabinet ondersteuning energierekening

De energierekening ligt momenteel lager dan tijdens de crisis in 2022/2023, maar is
voor de meeste consumenten nog altijd een stuk hoger dan voor de Russische invasie
in Oekraïne.3 Het blijft noodzakelijk om alert te zijn op mogelijk snel veranderende marktomstandigheden
en de betaalbaarheid van energie op langere termijn.

Om die reden blijft het kabinet zich voor deze opgave inzetten. Zo zet dit kabinet
met de verduurzaming van de gebouwde omgeving in op energiebesparing, onder andere
door de inzet van het Nationaal Isolatieprogramma en de middelen voor de aanpak van
energiearmoede. Daarnaast is met het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) een strategie
richting 2050 uitgezet, waarin ook betaalbaarheid van energie op de lange termijn
betrokken wordt door slimme inrichting van het energiesysteem.

In de jaarlijkse Energienota zal het kabinet de ontwikkelrichtingen van het NPE verder
uitwerken. Tot slot is ook, naast het koopkrachtpakket en het eerdere grote energiepakket,
in 2024 een subsidie verstrekt aan het Tijdelijk Noodfonds Energie om huishoudens
met een laag inkomen en een hoge energierekening te ondersteunen bij het betalen van
de energierekening.

Het Tijdelijk Noodfonds Energie 2024 was van 22 januari tot en met 20 maart geopend.
Met de beschikbare € 84 miljoen, die beschikbaar was gesteld door het Rijk en een
aantal energieleveranciers4, zijn inmiddels al 100.000 huishoudens geholpen bij het betalen van de energierekening.
Gemiddeld heeft een huishouden € 600 over zes maanden via de energierekening ontvangen.
Het grote aantal toegekende aanvragen laat zien dat voor deze huishoudens de energierekening
nog steeds zwaar drukt op hun uitgaven. In de beantwoording van de Kamervragen van
het lid Beckerman en de schriftelijke vragen over het verslag van het Tijdelijk Noodfonds
Energie is uw Kamer op 15 april jongstleden nader geïnformeerd over onder meer de
toegankelijkheid.5

Samenwerking met publieke en private partners bij de aanpak

Zoals hierboven reeds is geschetst, is het in het licht van de energietransitie belangrijk
om aandacht te blijven houden voor de kosten die de structureel hogere energieprijzen
en het kunnen meekomen in een nieuw energiesysteem voor kwetsbare huishoudens met
zich meebrengen.

In de reeds genoemde brief aan de Tweede Kamer over het Tijdelijk Noodfonds Energie
op 15 februari jongstleden heeft de Minister voor APP gemeld dat de betrokken energieleveranciers
in de gesprekken over hun financiële bijdragen aan het Noodfonds hebben aangegeven
dat zij graag inhoudelijk willen meedenken bij deze opgave over hoe mensen te helpen
die hun energierekening niet kunnen betalen. Een tweetal energieleveranciers heeft
hiertoe ook al een paper gepubliceerd. De Minister voor KE heeft de Tweede Kamer zijn
zienswijze gegeven op één van deze publicaties.6

De Minister voor APP heeft het hiervoor genoemde aanbod van de energieleveranciers
aangenomen en hen uitgenodigd om mee te denken om te komen tot een duurzaam (bestendig)
toekomstplan. Dit gebeurt in een breder verband waar naast de Ministeries van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW), EZK en BZK ook een aantal andere partijen bij is betrokken.
Daarbij wordt nadrukkelijk de samenwerking met publieke partijen en private en maatschappelijke
organisaties gezocht. Er zijn namelijk al vele goede initiatieven, en het zou wenselijk
zijn om alle individuele inspanningen te laten optellen in een algemeen belang, waarbij
ook de kracht van publiek-private samenwerking zo veel mogelijk benut dient te worden.

Het Ministerie van SZW heeft in dat kader aan SchuldenlabNL – dat destijds samen met
een aantal energieleveranciers het initiatief nam voor het actieplan Energiearmoede
waaruit uiteindelijk het Tijdelijk Noodfonds Energie is ontstaan – gevraagd om hierbij
een faciliterende rol in te nemen. In nauwe samenwerking met alle relevante stakeholders
wordt gewerkt aan een publiek-private coalitie. Deze coalitie moet bijdragen aan de
betaalbaarheid van de energierekening voor kwetsbare huishoudens, onder meer door
een koppeling tot stand te brengen met verduurzaming zodat huishoudens structureel
geholpen kunnen worden. Onderdeel hiervan is om effectieve interventies op te schalen
en onnodige versnippering tegen te gaan. Om dat te realiseren is het van cruciaal
belang dat kennisinstellingen, verzekeraars, banken, energieleveranciers, gemeenten,
corporaties en maatschappelijke organisaties de samenwerking versterken om vanuit
een collectief ervaren belang juist kwetsbare huishoudens te ondersteunen en te ontzorgen.
Op dit moment is dit proces in volle gang. In de aangekondigde brief vlak voor het
zomerreces informeren wij u nader over de voortgang van dit traject.

Stand van zaken uitvoering motie Postma

Met deze brief informeren wij u ook graag over de stand van zaken van de uitvoering
van de motie Postma7. Deze motie verzoekt de regering om een advies te vragen aan de Sociaal Economische
Raad (SER), Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) en Nationaal Instituut
voor Budgetvoorlichting (Nibud) over op welke wijze voorkomen kan worden dat de energietransitie
tot een toename (en natuurlijk bij voorkeur een forse afname) van de energiearmoede
in Nederland leidt.

Op dit moment lopen ambtelijk nog gesprekken met de drie genoemde partijen over een
mogelijke rol en reikwijdte. Deze hebben aangegeven geen voor de hand liggende (trekkende)
partij te zijn voor een gedetailleerd onderzoek naar effecten van de energietransitie
op huishoudenniveau. Wel kunnen zij mogelijk specifieke expertise inbrengen en/of
een adviserende rol spelen door de uitkomsten van het onderzoek in breder maatschappelijk-economisch
perspectief te plaatsen. Daarom wordt er ook gekeken naar andere mogelijke partijen
die expertise hebben op dit terrein.

Momenteel wordt binnen de betrokken ministeries gewerkt aan het formuleren van een
onderzoeksopdracht. De beoogde aanpak is een combinatie van een kwalitatieve en een
kwantitatieve analyse. In het eerste deel wordt een (externe) kwalitatieve inventarisatie
beoogd van mogelijke type maatregelen om kwetsbare huishoudens op korte en langere
termijn te ontzien of beschermen, binnen en buiten het energiedomein. Dit kan worden
opgepakt binnen het lopende Landelijke Onderzoeksprogramma Energiearmoede. Dit programma
wordt elders in deze brief toegelicht.

Met een kwantitatief vervolg hierop kan in kaart worden gebracht wat de gevolgen van
verschillende transitiescenario’s zijn op de energierekening van de verschillende
type huishoudens en vervolgens welke van de geïnventariseerde maatregelen het meest
passend zijn om energiearmoede (en mogelijk kostbare noodingrepen) te voorkomen. Deze
verdieping kan niet los worden gezien van de bredere vraag hoe de lusten en de lasten
van de energietransitie rechtvaardig kunnen worden verdeeld en hoe de energierekening
voor iedereen betaalbaar kan worden gehouden. Om deze vragen te beantwoorden, is aanvullende
expertise nodig die niet binnen het lopende Onderzoeksprogramma beschikbaar is. Om
die reden kan dit tweede deel niet binnen een halfjaar, zoals in de motie gevraagd,
worden uitgevoerd.

In de eerder genoemde brief over onder andere de energiearmoedemonitor die wij vlak
voor het zomerreces 2024 naar uw Kamer zullen sturen, houden we u op de hoogte van
de voortgang van het onderzoek. Daarin zullen we duiding geven over de rol van SER,
WRR en Nibud. Ook verwachten we in deze brief de eerste resultaten van de kwalitatieve
inventarisatie met uw Kamer te kunnen delen.

Voortgang Landelijk Onderzoeksprogramma Energiearmoede

Gezien het voorgaande is het belangrijk om te vermelden dat er al een bestaand Onderzoeksprogramma
op energiearmoede is. De Ministeries van SZW, BZK en EZK werken sinds 2022 samen met
drie provincies, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), TNO en RVO in het
Landelijk Onderzoeksprogramma Energiearmoede. Dit onderzoeksprogramma zorgt voor inzicht
bij het maken, uitvoeren en monitoren van beleid. Zo is er meer inzicht in de omvang
en aard van energiearmoede, bijvoorbeeld het aantal huishoudens in energiearmoede,
energiekosten per type huishouden en de verhalen achter de cijfers. Dit heeft geleid
tot diverse TNO-publicaties.8 Een eerstvolgende publicatie binnen dit programma is de hierboven al genoemde energiearmoedemonitor
2023.

Een belangrijk onderdeel van het programma is de halfjaarlijkse monitor van de uitvoering
van energiearmoedebeleid door gemeenten. Daarbij wordt inzicht gegeven in decentrale
knelpunten en uitdagingen, goede praktijkvoorbeelden en behoeften van gemeenten bij
de uitvoering van het beleid. Er is binnen het Onderzoeksprogramma niet alleen een
decentrale focus, maar ook een internationale focus; ook de aanpak van andere Europese
landen en (nieuwe) Europese aanbevelingen vormen belangrijke nieuwe inzichten.

In de reeds aangekondigde brief vlak voor het zomerreces wordt, als resultaat van
dit onderzoeksprogramma, inzicht gegeven in de effectiviteit van energiebesparende
maatregelen op de verschillende aspecten van energiearmoede, zoals de energierekening,
wooncomfort, mentale en fysieke gezondheidsaspecten, gedrag, verbondenheid en betrokkenheid
in de wijk.

Tot slot wordt in het Onderzoeksprogramma ook gesproken over de definitie van energiearmoede.
Zoals eerder in deze brief geschetst en ook de motie van het lid Postma weergeeft,
omvat de aanpak van energiearmoede meer dan alleen maar de betaalbaarheid van de energierekening
nu. Het gaat ook over het kunnen meedoen aan de energietransitie. Dat betekent onder
andere dat lusten en lasten zo eerlijk mogelijk worden verdeeld en dat iedereen op
een passende manier mee kan doen of wordt meegenomen op weg naar een nieuw energiesysteem.
Daarbij gaat het bijvoorbeeld concreet om de toegang tot en overstap naar nieuwe energiebronnen,
zodat voorkomen wordt dat huishoudens «achterblijven» op energiebronnen die steeds
duurder zullen worden.

Dit vraagt om een definitie van energiearmoede waarbij alle facetten van energiearmoede
goed in beeld worden gebracht. Verdere verkenning over de definitie en waar deze vast
te leggen, vindt momenteel plaats. Wij verwachten uw Kamer nader te kunnen informeren
in de hiervoor reeds aangekondigde brief vlak voor het zomerreces. Het vaststellen
van een definitie sluit ook aan bij de aanbevelingen van de Europese Commissie. Vanuit
de Energy Efficiency Directive (EED) wordt aan lidstaten gevraagd een doelstelling
op energiearmoede te formuleren.

Definitie «kwetsbare afnemers» in Energiewet

In het wetgevingsoverleg over het wetsvoorstel Energiewet heeft de Minister voor KE
toegezegd in deze brief terug te komen op de definitie van kwetsbare afnemers in de
Energiewet. Allereerst is het goed om te verhelderen dat het wetsvoorstel Energiewet
op wetsniveau nu juist een hele brede definitie bevat, die verwijst naar de bepaling
van de Elektriciteitsrichtlijn 2019/944 welke de kaders hierover bevat. De bepaling
maakt het voor lidstaten mogelijk in hun definitie van kwetsbare afnemers «te verwijzen naar energiearmoede en onder meer naar het verbod op afsluiting van de
elektriciteitstoevoer van dergelijke afnemers in moeilijke tijden. Het concept «kwetsbare
afnemers» kan bestaan uit inkomensniveaus, het percentage dat energie-uitgaven vormen
van het besteedbare inkomen, de energie-efficiëntie van huizen, kritieke afhankelijkheid
van elektrische apparatuur om gezondheidsredenen, vanwege leeftijd of andere criteria».9

De definitie van kwetsbare afnemers die bij nota van wijziging in het wetsvoorstel
Energiewet is opgenomen, biedt dus ruimte om bij de vormgeving van beleid per maatregel
andere factoren te betrekken bij een nadere afbakening van kwetsbare afnemers. Daarbij
gaat het bijvoorbeeld om inkomen, energiegebruik, woningkenmerken en gezondheid. Een
specifiekere definitie in de wet opnemen is daarom niet nodig om aanvullend beleid
op kwetsbare afnemers mogelijk te maken en zou zelfs averechts kunnen werken als deze
de beleidsvrijheid inperkt.

Elke maatregel vraagt om een eigen wijze van afbakening van de doelgroep aan de hand
van daarbij relevante criteria, afhankelijk van de aard en het doel van de maatregel.
Ook kan het wenselijk zijn om maatregelen te treffen die gericht zijn op een bredere
groep burgers dan uitsluitend kwetsbare afnemers.

Het wetsvoorstel Energiewet kent momenteel één grondslag voor de nadere uitwerking
van beleid, waar de bescherming van kwetsbare afnemers van bijzonder belang is, aanvullend
op de bescherming die voor alle consumenten geldt. Dit betreft de Regeling afsluitbeleid
die extra bescherming biedt voor alle kleinverbruikers (waaronder huishoudens) met
problemen bij het betalen van de energierekening.10 De leverancier mag het energiecontract niet opzeggen op het moment dat de kleinverbruiker
een betalingsregeling heeft getroffen en nakomt, door afsluiting ernstige gezondheidsrisico’s
loopt of schuldhulpverlening heeft aangevraagd.

De definitie op wetsniveau, zoals opgenomen in het wetsvoorstel Energiewet, is dus
breder dan de afbakening van de doelgroep kwetsbare afnemers zoals deze nu geldt in
de Regeling afsluitbeleid. De definitie op wetsniveau laat ruimte om bij andersoortige
maatregelen te verwijzen naar bijvoorbeeld woningkenmerken. Deze kenmerken spelen
niet noodzakelijkerwijs een rol bij de afsluitregeling, maar zouden wel relevant kunnen
zijn bij het afbakenen van de doelgroep als het gaat om maatregelen bij energiebesparing
in de gebouwde omgeving. De afbakening van de doelgroep kan hiermee afgestemd worden
op het soort maatregel, zodat maatwerk mogelijk is.

Wij hopen uw Kamer met deze brief voor nu voldoende inzicht te hebben gegeven in een
aantal relevante ontwikkelingen in relatie tot de aanpak van energiearmoede. Vlak
voor het zomerreces ontvangt uw Kamer een brief langs drie lijnen: 1) een appreciatie
van de energiearmoedemonitor 2) resultaten tot nu toe en reflectie 3) een aanpak voor
de komende periode, waarin we ook vooruitblikken op de analyse van groepen huishoudens
kwetsbaar voor energiearmoede.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge