Brief regering : Voorgenomen uitoefening lidstaatoptie verordening kapitaalvereisten (CRR3)

Nr. 2030
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 april 2024

In december 2023 bent u geïnformeerd over het akkoord dat is bereikt over de aanpassing
van de verordening en richtlijn kapitaalvereisten om de internationale finale Bazel
3 standaarden in het toezichtraamwerk voor banken in de EU te implementeren.1 Deze verordening, CRR3, bevat twee lidstaatopties. Eén voor het niveau van toepassing
van de kapitaalvloer op dochterondernemingen binnen een lidstaat en één voor het toestaan
van tijdelijke lagere kapitaaleisen voor hypotheken. Met deze brief informeer ik uw
Kamer over de voorgenomen uitoefening van de lidstaatopties.

Ik ben voornemens om de lidstaatoptie voor hypotheken niet te gebruiken en de lidstaatoptie
ten aanzien van het niveau van toepassing van de kapitaalvloer op dochterondernemingen
binnen een lidstaat wel te gebruiken. Tot dit voornemen ben ik gekomen na advies te
hebben ingewonnen bij DNB en gesprekken te hebben gevoerd met andere direct belanghebbenden,
in het bijzonder de NVB. Hun adviezen en inzichten heb ik zorgvuldig gewogen en meegenomen
in de besluitvorming. In het vervolg van deze brief zal ik dit nader toelichten.

Kapitaalvereisten en kapitaalvloer

Het Bazels Comité stelt internationaal standaarden vast voor bankenregelgeving. In
de EU worden die geïmplementeerd in de verordening en richtlijn kapitaalvereisten
om ze geldig te laten zijn. Samen met de kapitaalseis bepalen risicogewichten hoeveel
kapitaal een bank moet aanhouden om verliezen op te vangen. Voor risicovollere blootstellingen
moet een bank meer kapitaal aanhouden. Banken kunnen de risicogewichten uit de standaardbenadering
gebruiken, zoals vastgelegd in de verordening, of interne modellen gebruiken om risicogewichten
te berekenen. Door de kapitaalvloer mogen risicogewichten van banken die interne modellen
gebruiken op geaggregeerd niveau niet lager zijn dan 72,5% van de uitkomsten van de
standaardbenadering. Doel is de variabiliteit in uitkomsten van interne modellen te
beperken.

Lidstaatoptie hypotheken

Deze lidstaatoptie maakt het mogelijk om tot en met 2032 de verhoging van kapitaaleisen
voor hypotheken die berekend worden op basis van interne modellen uit te stellen.2 Dit gebeurt door banken toe te staan tijdelijk met lagere risicogewichten te rekenen,
als aan voorwaarden wordt voldaan ten aanzien van maximale verliezen en uitwinbaarheid.3 Naar verwachting zullen de Nederlandse banken aan deze voorwaarden voldoen, omdat
verliezen op Nederlandse hypotheken laag zijn. Dat laatste is ook één van de redenen
waarom risicogewichten die zijn gebaseerd op interne modellen voor Nederlandse hypotheken
laag zijn en toepassing van de kapitaalvloer leidt tot hogere kapitaalseisen.

Deze lidstaatoptie is een afwijking van de mondiale Bazelstandaarden en een tijdelijke
uitzondering op de nieuwe regels binnen de EU, die de infasering van de kapitaalvloer
vertraagt. De ECB heeft gewezen op de risico’s voor de financiële stabiliteit van
deze lidstaatoptie.4

Een belangrijke reden waarom ik geen gebruik wil maken van deze lidstaatoptie is de
Bazel-standaarden zo getrouw mogelijk moeten worden geïmplementeerd, met als doel
dat banken voldoende gekapitaliseerd zijn. Dit is in lijn met de breed en reeds langdurig
uitgedragen Nederlandse inzet. Uw Kamer heeft ook opgeroepen tot een inzet op strenge
kapitaaleisen in internationaal verband.5 Daarnaast zie ik geen noodzaak voor een extra vertraagde infasering van de kapitaalvloer
ten aanzien van hypotheken, omdat er al sprake is van een stapsgewijze infasering
van de kapitaalvloer tussen 2025 en 2030. DNB noemde in een publicatie vorig jaar
al aan dat de Nederlandse banken voldoende kapitaal hebben om volledig aan de nieuwe
eisen te voldoen.6 Ook DNB is geen voorstander van gebruik van de lidstaatoptie.

Bovendien zijn er signalen die wijzen op verhoogde risico’s op de Nederlandse huizenmarkt.7 Naar het oordeel van DNB reflecteren de risicogewichten van banken de systeemrisico’s
in de Nederlandse huizenmarkt onvoldoende. DNB heeft om die reden vanaf januari 2022
een macroprudentiële maatregel ingevoerd die risicogewichten van hypotheken heeft
verhoogd voor banken die interne modellen gebruiken.8 Ook diverse internationale organisaties wijzen op deze systeemrisico’s.9 De aanwezigheid van systeemrisico’s is niet altijd eenduidig vast te stellen en historisch
gezien zijn verliezen op Nederlandse hypotheken de afgelopen decennia laag geweest,
ook tijdens de financiële crisis. Maatregelen van voorgaande kabinetten, zoals de
beperking van de hypotheekrenteaftrek tot annuïtaire hypotheken en de wettelijke introductie
van leennormen, dragen bij aan mitigatie van risico’s in de Nederlandse huizenmarkt.
Ook zijn banken weerbaarder geworden door mondiale hervormingen en beleid van toezichthouders.
Niettemin laten stress-testen zien dat Nederlandse banken nog steeds forse verliezen
kunnen leiden in zwaarweerscenario’s. In dit licht vind ik het van belang dat Nederlandse
banken prudente kapitaalratio’s hebben, zodat zij ook in slechte tijden hun maatschappelijke
rol als financier van de reële economie kunnen vervullen.

Ook de effecten op het Europese speelveld heb ik gewogen. Mijn inschatting is dat
die uiteindelijk relatief beperkt zijn. Allereerst is van belang dat buitenlandse
banken die Nederlandse hypotheken aanbieden aan dezelfde eisen moeten voldoen als
Nederlandse banken. Het niet gebruiken van de lidstaatoptie zet Nederlandse banken
op onze hypotheekmarkt dan ook niet op achterstand ten opzichte van buitenlandse concurrenten.
Wel is het zo dat banken in lidstaten die wel gebruik maken van de lidstaatoptie mogelijk
tijdelijk kapitaal kunnen afbouwen en daarmee enige kosten kunnen besparen, totdat
ze na 2032 weer aan de uniforme eisen moeten voldoen. Daar staat tegenover, zoals
hierboven genoemd, dat Nederlandse banken over het kapitaal beschikken om nu al aan
de eisen te voldoen.

We mogen ons als Nederland gelukkig prijzen met een weerbare bankensector die gezond
en goed gekapitaliseerd is en bijdraagt aan de maatschappelijke uitdagingen. Door
het niet gebruiken van de lidstaatoptie zal de sector prudent gekapitaliseerd blijven
en in staat zijn om de economie te ondersteunen, ook in tijden van crisis. De verhoging
van de kapitaaleisen die volgt uit de finale Bazel 3 standaarden betekent dat Nederlandse
banken in de toekomst prudent gekapitaliseerd zullen blijven, ook in het licht van
historische hypotheekverliezen. De stijging van de algemene kapitaaleisen vraagt na
infasering wel om een herbeoordeling van de noodzaak om daarbovenop nog bepaalde bankspecifieke
en buffereisen op te leggen, zodat er geen dubbeltelling van risico’s is en algehele
eisen risicogebaseerd en proportioneel blijven.10 Ik zal de Europese Bankenautoriteit en de toezichthouders oproepen hier rekening
mee te houden.

Lidstaatoptie niveau van consolidatie kapitaalvloer binnen een lidstaat

Deze lidstaatoptie houdt in dat dochterondernemingen die in dezelfde lidstaat zijn
gevestigd als de moederonderneming uitgezonderd kunnen worden van toepassing van de
kapitaalvloer op dochterniveau.11 De moeder moet de kapitaalvloer van 72,5% dan wel toepassen op het hoogste geconsolideerde
niveau binnen de lidstaat. Andere kapitaaleisen blijven wel gelden voor dochterondernemingen.
Wanneer dochterondernemingen in een andere lidstaat dan de moeder zijn gevestigd,
dan moet de dochterondernemingen de kapitaalvloer hoe dan ook toepassen. Het niveau
van toepassing van de kapitaalvloer in deze grensoverschrijdende situatie was een
belangrijk onderdeel van de Europese onderhandelingen.

Mijn voornemen is om deze lidstaatoptie te gebruiken, omdat dit banken meer flexibiliteit
geeft om risico’s adequaat te beheersen en goed te reageren op schokken. Dit komt
het risicomanagement van deze banken en de financiële stabiliteit ten goede. Gebruik
van de lidstaatoptie erkent ook het verschil in risico’s dat aanwezig kan zijn tussen
verschillende onderdelen van een bank.12 Daarmee kan deze lidstaatoptie de kosten van kapitaal beperken, en daarmee bijdragen
aan een gelijk speelveld met buitenlandse concurrenten. Daarnaast kan toepassing van
de kapitaalvloer op het niveau van dochterondernemingen onnodige complexiteit creëren,
bijvoorbeeld in de interactie met MREL-eisen.13 Het past binnen de bedoeling van de kapitaalvloer, die op geaggregeerd niveau risicogewichten
limiteert van banken die interne modellen gebruiken – over meerdere risicogebieden
en type activa heen –, om die alleen op het hoogste niveau van consolidatie binnen
een lidstaat toe te passen. De kapitaalvloer is ook als zodanig vastgesteld.14 De situatie waar deze lidstaatoptie op ziet verschilt wezenlijk van de situatie waarin
de dochteronderneming is gevestigd in een andere lidstaat dan de moeder. In het laatste
geval bestaat het risico dat de moederbank het kapitaal wegtrekt bij een crisis in
het moederland.

Vervolgproces

Ter uitvoering van de verordening kapitaalvereisten, inclusief de voorgenomen uitoefening
van de lidstaatoptie over het niveau van toepassing van de outputvloer, zal een uitvoeringsbesluit
worden opgesteld. Getracht wordt om dit uitvoeringsbesluit gepubliceerd te hebben
en in werking te laten treden voor de datum van 1 januari 2025 waarop de verordening
van toepassing wordt. Voor dit uitvoeringsbesluit zal het gebruikelijke proces, inclusief
consultatie, worden gevolgd. Reacties op die consultatie zullen worden meegewogen
in de definitieve besluitvorming.

De Minister van Financiën,
S.P.R.A. van Weyenberg