Brief regering : Kabinetsappreciatie rapport 'beleidsrichtingen voor een weerbare bankensector'

Nr. 2029
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 april 2024

Op 19 maart jl. heb ik uw Kamer het ambtelijke rapport «Beleidsrichtingen voor een
weerbare bankensector» toegezonden.1 Met deze brief geef ik mijn appreciatie van het rapport.

Allereerst zal ik kort ingaan op de status en het belang van dit rapport. Vervolgens
zal ik reflecteren op de analyse in het rapport. Daarna zal ik reageren op de beleidsopties.
Als laatste zal ik kort ingaan op de motie van de leden Grinwis en Slootweg met het
verzoek om uit te werken hoe het Nederlandse bankenlandschap kan worden uitgebreid
met een depositobank.2

Het rapport geeft een duidelijk overzicht van de aandachtspunten met betrekking tot
de financiële weerbaarheid van banken en de beleidsopties om die weerbaarheid verder
te versterken. Het is aan een volgend kabinet om te wegen of en welke fundamentele
keuzes daarvoor nodig zijn. Ik zie mogelijkheden om met enkele beleidsopties direct
aan de slag te gaan. Gezien de demissionaire status van dit kabinet zijn dat beleidsopties
die in lijn zijn met de huidige Nederlandse inzet.

Status en belang rapport

Het rapport «Beleidsrichtingen voor een weerbare bankensector» is het eindresultaat
van een onafhankelijk ambtelijk onderzoek naar de weerbaarheid van banken. Dit onderzoek
is gestart naar aanleiding van de toezegging van mijn voorganger aan uw Kamer in het
verslag van de Eurogroep en Ecofinraad van 13 en 14 juli 2023.3 In deze periode had uw Kamer veel aandacht voor de financiële weerbaarheid van banken,
als gevolg van de onrust in de wereldwijde bankensector als gevolg van de problemen
bij Amerikaanse en Zwitserse banken. In het rapport wordt deze onrust in de bankensector
geanalyseerd. Daarnaast worden mogelijke beleidsopties verkend om de financiële weerbaarheid
van banken verder te versterken in internationaal verband.

Het rapport bevat geen advies over welke beleidsopties een volgend kabinet zou moeten
opvolgen, maar beschrijft de potentiële effecten van beleidsopties op verschillende
aspecten, zoals financiële stabiliteit, economie en concurrentievermogen. In het rapport
wordt een deel van de beleidsopties gecategoriseerd in beleidsrichtingen. Deze beleidsrichtingen
bevatten maatregelen die een gedeeld beleidsdoel nastreven. Daarmee geven de beleidsrichtingen
handvatten om tot een coherent en consistent beleid te komen. De basisrichting is
een keuze voor een stap extra in de versterking van de weerbaarheid van banken en
ligt in lijn met het huidige Nederlandse beleid. Daarenboven kan een volgend kabinet
meer fundamenteel keuzes maken over de financiële weerbaarheid van de bankensector,
bijvoorbeeld door het verder ex ante of ex post beperken van risico’s bij banken, met respectievelijk de beleidsrichtingen «betere
buffers» en «versterking herstel en afwikkeling». Daarnaast is er een beleidsrichting
die is gericht op het faciliteren van concurrentie en diversiteit in de financiële
sector: «aandacht voor marktstructuur». De keuze om een beleidsoptie in te voeren
of onderdeel te maken van de Nederlandse inzet in Europese en internationale beleidsdiscussies
is een politieke keuze die een zorgvuldige afweging van de voor- en nadelen en implicaties
vergt.

Het is van belang om te noemen dat veel regelgeving voor de bankensector voortkomt
uit mondiale standaarden, die vervolgens in EU-verband verder worden uitgewerkt en
in wetgeving vastgelegd. Dit rapport draagt bij aan het bepalen van de toekomstige
Nederlandse inzet in de mondiale en Europese beleidsdiscussies over die internationale
standaarden en Europese wetgeving, die ook proactief uitgedragen zou kunnen worden.

Weerbaarheid bankensector

De weerbaarheid van de bankensector is van maatschappelijk belang omdat banken een
belangrijke rol in de economie en maatschappij vervullen. Zo zorgen banken er onder
meer voor dat mensen veilig kunnen betalen en sparen, verstrekken zij bedrijfsleningen
en hypotheken, spelen ze een grote rol in het financieren van transities en zijn ze
een belangrijke schakel in het monetaire beleid. Om hun economische functies goed
te kunnen vervullen moeten banken stabiel, innovatief en winstgevend opereren. Dat
betekent dat we, beleidsmakers en banken samen, oog moeten hebben voor de weerbaarheid
van banken, hun innovatie- en concurrentievermogen en het gelijke speelveld in Europa.
Door de belangrijke economische functies die banken vervullen is er ook een risico
dat overheden moeten ingrijpen als banken in de problemen komen, met name bij systeembanken.
Het bewaken van de weerbaarheid van banken is daarom ook van belang voor het beperken
van publieke risico’s. De impact van mogelijke beleidsopties om de weerbaarheid van
banken te versterken wordt in het rapport dan ook beoordeeld op de financiële stabiliteit,
de reële economie, het concurrentievermogen en de publieke risico’s en kosten van
die opties. Ik vind het verstandig dat deze factoren in het rapport worden beschreven.
Dit zijn allemaal aspecten die zorgvuldig afgewogen dienen te worden bij mogelijke
nieuwe maatregelen. De fiches met beleidsopties in de bijlage van het rapport bevatten
een uitgebreide beschrijving wat de potentiële effecten zijn van beleidsopties op
deze factoren.

Het rapport schetst een voor mij herkenbaar beeld van de onrust in de bankensector
in maart 2023, waarbij er in de VS en Zwitserland problemen ontstonden bij verschillende
banken. De situatie bij de Amerikaanse en Zwitserse probleembanken was niet direct
vergelijkbaar met de situatie in Nederland of het eurogebied, o.a. qua regelgevend
kader. Bovendien hebben de banken in Nederland en de EU deze onrust goed doorstaan.
Dit neemt niet weg dat er lessen te leren zijn uit de gebeurtenissen in de VS en Zwitserland
die ook relevant zijn voor de Europese bankensector. Er blijven inherente kwetsbaarheden
bij banken bestaan en er zijn nieuwe ontwikkelingen die aandacht behoeven, zoals het
risico op snellere uitstroom van deposito’s door digitalisering en sociale media.
Ook is er een blijvend risico dat de overheid moet ingrijpen en is regelgeving complex
geworden. Ik onderschrijf de gesignaleerde aandachtpunten in de analyse in het rapport
dan ook.

Deze gesignaleerde aandachtspunten zijn ook voor de Nederlandse bankensector relevant,
maar het rapport laat wel zien dat Nederlandse banken er financieel relatief goed
voor staan. De gemiddelde (risicogewogen) kernkapitaal- en (ongewogen) leverageratio’s
van Nederlandse banken liggen ruim boven de huidige minimumeisen en zijn gelijk aan
het Europees gemiddelde. Hetzelfde geldt voor de liquiditeitsratio’s van Nederlandse
banken. De goede financiële weerbaarheid van Nederlandse banken blijkt ook uit de
stresstesten van de Europese Bankautoriteit (EBA) en De Nederlandsche Bank (DNB).
Het IMF komt in het in 2023 uitgevoerde Financial Sector Assessment Program (FSAP) tot een vergelijkbare conclusie. Wel is er sprake van specifieke (systeem)risico’s
in de Nederlandse bankensector door de relatief grote omvang, de hoge marktconcentratie,
en de grote hypotheekschuld op de bankbalansen, die banken kwetsbaarder maken voor
economische schokken. DNB heeft daar als macroprudentiële autoriteit ook specifieke
aandacht voor en beleidsinstrumenten op ingezet.

Appreciatie beleidsopties

Het rapport geeft mijns inziens aanleiding om met een aantal beleidsopties aan de
slag te gaan. Gezien de demissionaire status van het kabinet licht ik de beleidsopties
uit die in het verlengde liggen van het huidige Nederlandse beleid en daarmee aanvullend
bijdragen aan een sterkere bankensector. Daarnaast zie ik bij deze maatregelen mogelijkheden
om daar op korte termijn stappen op te zetten, zoals het agenderen van een onderwerp
in Europa. Ik zal onderstaande beleidsthema’s opbrengen in discussies in Ecofin-verband
en de Financial Stability Board (FSB). Vervolganalyse en een verkenning van mogelijke
beleidsopties van deze onderwerpen staan ook op de agenda in Bazel.

Een versterking van liquiditeitseisen: Uit de analyse in het rapport, mede gebaseerd op internationale evaluaties, blijkt
duidelijk dat liquiditeitsrisico’s urgenter zijn geworden, mede door de voortschrijdende
digitalisering. Zo kunnen ongedekte deposito’s met grote snelheid uitstromen en kan
marktonrust zich sneller verspreiden. Dit onderwerp heeft ook al aandacht in internationale
beleidsdiscussies. Gebruikmakend van de lessen van de onrust in maart 2023 wil ik
internationaal en Europees pleiten voor scherpere liquiditeitseisen.

Een getrouwe implementatie van de Bazelstandaarden: In de EU is een akkoord bereikt over de implementatie van de Bazelstandaarden, dat
momenteel wordt gefinaliseerd. In dit akkoord is ook een lidstaatoptie opgenomen die
het mogelijk maakt om voor hypotheken af te wijken van die mondiale standaarden. Mijn
inzet is om dit niet te doen, zoals ik uitgebreider toelicht in de u gelijktijdig
toegezonden brief over de «voorgenomen uitoefening lidstaatopties verordening kapitaalvereisten
(CRR3)». Verder blijft Nederland staan voor getrouwe implementatie van deze mondiale
standaarden in Europa.

Herziening macroprudentieel raamwerk: Ik zal in de EU pleiten om de langverwachte herziening van het Europese macroprudentiële
raamwerk door te zetten. Deze tot nu toe uitgestelde herziening biedt een mogelijkheid
om het raamwerk van macrobuffers van banken voor systeemrisico’s, zoals too-big-to-fail problematiek, te verbeteren. Daarbij zal ik inzetten op meer harmonisatie van de nationale
toepassing van macroprudentiële buffers door de nationale macroprudentiële autoriteiten.
De herziening moet daarbij leiden tot een groter schokabsorptievermogen bij grote
banken, minder complexiteit en een gelijker speelveld in de EU.

Pleiten voor evaluatie van het raamwerk voor AT1-kapitaal: In internationale beleidsdiscussies steun ik additioneel onderzoek naar de effectiviteit
en complexiteit van AT1-kapitaal, zoals eerder in Bazel-rapporten verkend is. Het
rapport schetst terecht dat de gebeurtenissen in maart 2023 bij Credit Suisse aantonen
dat er onduidelijkheid is over de vormgeving van dit ingewikkelde instrument, vaak
bekend als contigent convertibles (coco’s). Dit is een specifiek soort obligaties die kunnen worden omgezet in aandelen
of worden afgeschreven als een bank in de problemen komt. Het rapport wijst op mogelijke
verbeteringen van de aan dit type instrument gestelde eisen. Tegelijkertijd is zorgvuldigheid
en aandacht voor de bestaande AT1-markt nodig, alsmede de rol die AT1 in het Bazelse
kapitaalraamwerk vervult. Nader onderzoek op dit terrein is nodig voordat er concretere
conclusies kunnen worden getrokken en stappen kunnen worden gezet.

Het versterken van de bankenunie: Zoals bekend is de Europese bankenunie nog niet voltooid. Uit dit rapport blijkt
wederom dat het voltooien van de bankenunie bijdraagt aan de financiële stabiliteit.
Daarbij gaat het niet alleen om het oprichten van een Europees depositogarantiestelsel
(EDIS) maar ook om het verder reduceren van risico’s op bankbalansen, met name de
risico’s van hoge concentraties aan staatsobligaties. Doordat het vernieuwde ESM-verdrag
niet in werking is getreden is er recent ook weer discussie over de ESM-achtervang
van het gemeenschappelijk resolutiefonds (SRF) en het daaraan verwante vraagstuk over
liquiditeit in resolutie. Ik zie nog steeds het belang van een publieke achtervang
voor het SRF om te zorgen dat er voldoende middelen beschikbaar is om een bank in
resolutie te nemen, mocht dit nodig zijn. Daarbij wordt in het rapport ook weer benadrukt
dat er een noodzaak is om te voorzien in de grote liquiditeitsvraag van een bank in
de periode na resolutie (dus nadat een omgevallen bank een doorstart heeft gemaakt).
Dit is een bekend vraagstuk, maar ligt al een tijd stil. Ik ga in de EU oproepen om
de discussie hierover te hervatten. Daarnaast blijft het onze staande inzet dat invoering
van een EDIS hand in hand moet gaan met de invoering van kapitaaleisen voor geconcentreerde
posities staatsobligaties.

Het versterken van de Europese kapitaalmarktunie: In de EU zet ik me in voor verdere stappen om de Europese kapitaalmarktunie te versterken.
Ik ondersteun sterkere diversificatie van het financieringslandschap in de EU. Hieraan
gerelateerd pleit ik ook voor adequate regulering van niet-bancaire financiële intermediairs
om verschuiving van materiële risico’s van de bancaire naar niet-bancaire financiering
te voorkomen.

Daarnaast wijst het rapport op het belang van de marktstructuur en voldoende diversiteit
en concurrentie in de bankensector. Dit raakt onder meer aan het lopende onderzoek
van de ACM naar de markt voor spaarrente. De uitkomsten van dit onderzoek kunnen input
zijn voor de verkenning van verdere beleidsmaatregelen. Daarna zal ik kijken naar
de wenselijkheid van verder onderzoek naar de mogelijkheid om het mededingingsbeleid
in de bankensector te versterken, ook in Europese context.

Voor alle genoemde beleidsopties geldt dat deze niet onder de nationale bevoegdheid
vallen. Het is belangrijk om eventuele stappen op deze beleidsopties gecoördineerd
te doen binnen de EU. Alleen daarmee zorgen we ervoor dat de hele Europese bankensector
weerbaarder wordt – wat voor Nederland van groot belang is aangezien wij ook blootstaan
aan risico’s (bij banken) in andere EU-landen – en daarnaast wordt daarmee het gelijke
speelveld behouden of versterkt. Om dit voor elkaar te krijgen is het van belang om
dit geluid te laten horen in de EU en hier als Nederland consistent op in te blijven
zetten.

Motie Grinwis/Slootweg

Als laatste wil ik nog stilstaan bij de Motie van de leden Grinwis en Slootweg waarin
de regering wordt verzocht «uit te werken hoe het Nederlandse bankenlandschap uitgebreid zou kunnen worden met
een depositobank in publieke dan wel in private handen, en te bezien welke rol hierin
mogelijk kan zijn weggelegd voor de Volksbank.»4 Allereerst ga ik in op de analyse uit het rapport van een publieke depositobank als
aanvulling op het huidige bankenlandschap. Daarna zal ik reflecteren op de positie
van de Volksbank.

In bijgaand rapport is de optie van een publieke depositobank in het huidige bancaire
landschap onderzocht. Het beoogde doel van een publieke depositobank is dat het een
publiek alternatief biedt aan burgers en bedrijven om veilig te sparen en concurreert
met commerciële banken op de spaarmarkt. In het huidige bancaire landschap met het
depositogarantiestelsel is spaargeld al veilig tot € 100.000 per deposant per bank.
Wat betreft haar bedrijfsvoering moet een publieke depositobank aan alle geldende
eisen voldoen voor (commerciële) banken en rendabel kunnen opereren zonder staatsteun.
Enerzijds is het lastig voor een depositobank om structureel met commerciële banken
te concurreren om deposito’s, omdat spaarrentes bij private banken hoger kunnen liggen
door de risicovollere investeringen die ze doen. Anderzijds kan een publieke bank
wel met een beperktere rendementsdoelstelling opereren, waardoor rentevergoedingen
hoger kunnen liggen.

Uit de brief van mijn voorganger van 27 oktober 2023 bleek dat er geen specifieke
rol voor de Volksbank is weggelegd bij de borging van publieke belangen en dat er
dus geen aanleiding was om de Volksbank als permanente staatsdeelneming te houden.
Volgend uit bovenstaande analyse zie ik ook geen rol voor de Volksbank als publieke
depositobank. Naast onduidelijkheid over de meerwaarde van een publieke depositobank,
is het huidige bedrijfsmodel van de Volksbank wezenlijk anders en niet passend bij
een publieke depositobank. Hiermee beschouw ik de motie van de leden Grinwis en Slootweg
als afgedaan.

Zoals aangekondigd ben ik voornemens om voor de zomer de tweede analyse, welke toekomstopties
geen realistisch toekomstscenario voor de Volksbank zijn, met uw Kamer te delen. Hierbij
zal ik geen onomkeerbare stappen zetten en laat ik het aan een volgend kabinet om
daadwerkelijk het richtinggevend besluit te nemen.

De Minister van Financiën,
S.P.R.A. van Weyenberg