Brief regering : Voorlopig politiek akkoord op Europese IMVO-wetgeving

Nr. 435 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 april 2024

Op 14 december jl. hebben de Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie
een voorlopig politiek akkoord bereikt in de triloog over een Europese richtlijn voor
gepaste zorgvuldigheid, de Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD). Deze richtlijn verplicht grote bedrijven gepaste zorgvuldigheid toe te passen
in hun waardeketen om zo risico’s voor mens en milieu te identificeren, te voorkomen
en aan te pakken. Toen dit akkoord op 28 februari jl. werd voorgelegd aan de EU lidstaten
(in het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (Coreper)) bleek hiervoor niet voldoende
draagvlak. Na aanpassing van de tekst door het Belgisch Voorzitterschap stemde Coreper
op 15 maart jl. alsnog in met doorgeleiding van de tekst naar het Europees Parlement.1 Met deze brief informeer ik uw Kamer over dit akkoord, hoe het zich verhoudt tot
de Nederlandse inzet, en wat de vervolgstappen zijn voordat deze Europese richtlijn
in werking kan treden en gestart kan worden met de nationale implementatie ervan.

Voordat ik daarop inga, benadruk ik graag dat het kabinet de totstandkoming van Europese
wetgeving als een belangrijke mijlpaal in het beleid voor Internationaal Maatschappelijk
Verantwoord Ondernemen (IMVO) ziet. Europese regels voor multinationale bedrijven
zorgen voor een gelijk speelveld met andere bedrijven in de EU en een grotere impact
bij het Europees en mondiaal bevorderen van mensenrechten en milieubescherming. Met
de totstandkoming van de CSDDD wordt een belangrijk ontbrekend puzzelstuk in de beleidsmix
voor IMVO-beleid gelegd. Dat beleid bestaat al jaren uit grotendeels vrijwillige maatregelen,
waaronder bevordering van sectorale samenwerking en ondersteuning van bedrijven via
het IMVO-steunpunt. Meerdere onderzoeken en SER-adviezen hebben uitgewezen dat voor
effectieve gedragsverandering verplichtende maatregelen een essentieel onderdeel van
de beleidsmix zijn.2 Er is breed maatschappelijk draagvlak in Nederland voor deze Europese wetgeving,
zowel onder vertegenwoordigers van het bedrijfsleven als van het maatschappelijk middenveld.
Het kabinet is tevreden dat deze ambitie met het politieke akkoord dichterbij is gekomen.

Met totstandkoming van Europese regelgeving wordt ook een lappendeken van nationaal
divergerende regels voor gepaste zorgvuldigheid voorkomen. De CSDDD draagt bij aan
harmonisatie van de regelgeving op Europees niveau, wat in het belang is van het Nederlandse
bedrijfsleven.

Tegelijkertijd realiseert het kabinet zich dat adequate ondersteuning van het bedrijfsleven
van belang blijft. Dit geldt ook voor bedrijven die indirect te maken krijgen met
de CSDDD, bijvoorbeeld als leverancier van grotere bedrijven. Flankerende maatregelen,
zoals bevordering van sectorale samenwerking voor gepaste zorgvuldigheid, eerder genoemd
IMVO-steunpunt en de betrokkenheid van bedrijven en andere partners maken daarom een
belangrijk onderdeel uit van de implementatiefase.

Hieronder volgen de belangrijkste uitkomsten van het voorlopig politiek akkoord op
de CSDDD. De daaropvolgende appreciatie is opgesteld aan de hand van de Nederlandse
inzet in het BNC-fiche (Kamerstuk 22 112, nr. 3393).

Gepaste zorgvuldigheid

Een belangrijke verbetering ten opzichte van het oorspronkelijke Commissievoorstel
betreft de inhoud van de gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen voor bedrijven. In
het voorlopige akkoord is een risicogerichte benadering opgenomen, in plaats van de
nadruk op gevestigde zakenrelaties en contractuele garanties die de Commissie had
voorgesteld. Hiermee is conformiteit met internationale standaarden – te weten de
OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen voor maatschappelijk verantwoord
ondernemen (OESO-richtlijnen) en de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) – versterkt. Daarbij moet aangetekend worden dat de vrijwillige normen van
de OESO-richtlijnen in veel opzichten opener zijn dan passend is in het geval van
wetgeving. Bij vertaling van de OESO-richtlijnen naar wetgeving moest steeds een balans
worden gevonden tussen enerzijds de flexibiliteit die bedrijven toestaat de normen
toe te snijden op hun eigen context, en anderzijds de rechtszekerheid die bij wetgeving
essentieel is – zowel voor bedrijven die eraan moeten voldoen als voor toezichthouders
die de wetgeving moeten handhaven. Daarom heeft Nederland ook ingezet op het concretiseren
van open normen op een manier die bedrijven rechtszekerheid biedt en interpretatieruimte
voor lidstaten verkleint – met positieve gevolgen voor het gelijke speelveld.

Het in overeenstemming brengen van de CSDDD met de zes stappen van het gepaste zorgvuldigheidsproces
volgens de OESO-richtlijnen was één van de prioriteiten voor Nederland. In dat kader
heeft Nederland ook in de triloogfase de analyse van het Nationaal Contactpunt voor
de OESO-richtlijnen (NCP) over de CSDDD aan de hand van de OESO-richtlijnen gedeeld
met de onderhandelende partijen in Brussel, zoals door uw Kamer verzocht in de motie
Van der Graaf (Kamerstuk 36 180, nr. 85). Als onderdeel van de verbeteringen in de gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen
waar Nederland op heeft ingezet is ook meer nadruk gelegd op de inkooppraktijken van
bedrijven die onder de reikwijdte vallen, en op de notie dat het gepast kan zijn om
mkb-ketenpartners te ondersteunen in het aanbrengen van verbeteringen in hun bedrijfsvoering.
Op die manier wordt het risico verminderd dat de verplichtingen worden afgewenteld
op het mkb en andere ketenpartners.

Reikwijdte

De richtlijn gaat gelden voor in de EU gevestigde bedrijven met meer dan 1.000 medewerkers
en een netto jaaromzet van meer dan EUR 450 miljoen, en voor niet in de EU gevestigde
bedrijven met een netto jaaromzet van meer dan EUR 450 miljoen in de EU.3 Dit is een versmalling van de reikwijdte ten opzichte van het oorspronkelijke Commissievoorstel.
Ook is het specifieke regime uit het Commissievoorstel voor een categorie kleinere
bedrijven in een aantal hoogrisicosectoren geschrapt. De richtlijn zal verder gefaseerd
worden toegepast. Drie jaar na inwerkingtreding zal de richtlijn van toepassing zijn
voor bedrijven met meer dan 5.000 medewerkers en EUR 1.500 miljoen omzet. Na vier
jaar voor bedrijven met meer dan 3.000 medewerkers en EUR 900 miljoen omzet. Voor
de bedrijven met de eerstgenoemde drempelwaardes (>1.000 medewerkers en >450 miljoen
omzet) zullen de verplichtingen vijf jaar na inwerkingtreding van de richtlijn van
toepassing zijn. Moederondernemingen zijn toegevoegd aan de reikwijdte om omzeiling
te voorkomen. Deze toevoeging zal tevens bijdragen aan het verlagen van de lastendruk
voor dochterondernemingen, omdat gepaste zorgvuldigheid door de moederonderneming
op groepsniveau kan worden toegepast. Verder zal de richtlijn van toepassing zijn
op bepaalde franchisenemers en licentiehouders. Nederland pleitte voor een bredere
reikwijdte van de richtlijn dan de Commissie voorstelde, door deze van toepassing
te maken op dezelfde groep bedrijven die valt onder de richtlijn herziening duurzaamheidsrapportage,
de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD). Voor het kabinet is duidelijkheid voor bedrijven en mede daarom coherentie
met andere EU-maatregelen, waaronder de CSRD, van belang. Voor deze inzet bleek echter
niet voldoende draagvlak in de EU.

Waardeketen

In het voorlopige akkoord is de waardeketen gedefinieerd als de «keten van activiteiten».
Deze omvat upstream activiteiten (de toeleveringsketen) en een gedeelte van de downstream activiteiten (waardeketen na verkoop product of dienst). Specifiek gaat het bij het
downstream gedeelte om de distributie, het transport en de opslag van producten, voor zover deze
activiteiten direct voor of namens het bedrijf in kwestie worden uitgevoerd. Daarnaast
zijn inkooppraktijken, distributie en ontwerp als onderdeel van de stappen van gepaste
zorgvuldigheid opgenomen in het akkoord. Bedrijven moeten in hun beleid rekening houden
met de potentieel negatieve gevolgen van hun inkooppraktijken, ontwerp en de distributie
van hun producten. Dat houdt onder meer in dat zij, bij het ontwerp en in de distributie
van producten, ook rekening moeten houden met mogelijk negatieve effecten die de producten
na verkoop kunnen hebben (hierbij is het gebruik door consumenten uitgezonderd, evenals
producten die onder wettelijke exportcontrole vallen). De afvoer van producten, inclusief
het recyclen, vormt in dit akkoord geen onderdeel van de downstream activiteiten waarvoor gepaste zorgvuldigheid verplicht is. Nederland heeft zich tijdens
de onderhandelingen ingezet voor opname van de gehele waardeketen in de richtlijn.

Klimaat

In het voorlopig politiek akkoord is de aandacht voor klimaat verstevigd. Ondernemingen
die onder de richtlijn gaan vallen worden verplicht een transitieplan op te stellen
en zich in te spannen dit uit te voeren. Het plan moet de bedrijfsstrategie in lijn
brengen met de doelstelling van Parijs (1,5 graden) en de doelstellingen van de Europese
Klimaatwet. Daarbij hoort ook de verplichting tot tussentijdse reductiedoelstellingen
voor 2030 en in stappen van vijf jaar tot 2050. Bedrijven moeten in hun transitieplan,
waar relevant, ook scope 3-emissies meenemen. Met deze bepalingen zijn de klimaatverplichtingen,
zoals Nederland had verzocht, in lijn gebracht met de rapportageverplichtingen die
ook gelden onder de CSRD. De bepaling uit het Commissievoorstel die variabele beloningen
voor bestuurders koppelde aan de uitvoering van het transitieplan is geschrapt.

Toezicht en handhaving

De afspraak in het akkoord om lidstaten te verplichten een maximumboete in te stellen
van minstens 5% van de netto-omzet van het bedrijf in kwestie draagt bij aan een gelijk
speelveld voor het bedrijfsleven. Dat geldt ook voor de explicitering van criteria
waar de toezichthouder de aard en hoogte van sancties op dient te baseren. Nederland
heeft, in lijn met het BNC-fiche, voortdurend ingezet op een uitkomst die bijdraagt
aan een gelijk speelveld voor het bedrijfsleven.

In het akkoord is, mede op verzoek van Nederland, de persoonlijke civielrechtelijke
aansprakelijkheid voor bestuurders vervallen. Daarnaast bevat het voorlopig politiek
akkoord een aantal maatregelen die de procedurele drempels voor toegang tot de civiele
rechter verlaagt, bijvoorbeeld op het gebied van de kosten van procedures. Deze maatregelen
betreffen voornamelijk Europese harmonisatie van mogelijkheden die onder Nederlands
civiel recht al bestonden.

Financiële sector

In het oorspronkelijke Commissievoorstel was een volledige inclusie van de financiële
sector opgenomen. In lijn met het BNC-fiche heeft Nederland, net als de Nederlandse
financiële sector, voortdurend gepleit voor volledige opname van de financiële sector
in de richtlijn, om recht te doen aan de hefboomfunctie van deze sector bij het tegengaan
van misstanden in de waardeketen. Het Commissievoorstel bevatte ook gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen
met betrekking tot klantrelaties van financiële instellingen (downstream). In het voorlopig politiek akkoord is de inclusie van klantrelaties uitgesteld, dit
is teleurstellend. Wel is er een evaluatieclausule opgenomen waarin staat dat de Commissie
deze kwestie uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding opnieuw zal bezien. Financiële
instellingen die voldoen aan de drempels betreffende omzet en aantal werknemers dienen
wel gepaste zorgvuldigheid toe te passen op hun upstream-relaties (inkoop van producten en diensten) en aan de verplichting een klimaatplan
op te stellen.

Kabinetsappreciatie

Bezien vanuit de Nederlandse inzet zoals vastgelegd in het BNC-fiche is de uitkomst
van de triloog en het uiteindelijke compromis per saldo positief. Hoewel de aanpassingen
die nodig bleken om het draagvlak onder lidstaten veilig te stellen niet allemaal
tegemoet komen aan de Nederlandse inzet is het positief dat er tijdig een akkoord
is bereikt voor de Europese verkiezingen, die anders hadden geleid tot een onwenselijke
vertraging in de totstandkoming van Europese IMVO-wetgeving. Bovendien is het grootste
deel van de verbeteringen die mede onder druk van Nederland waren aangebracht ten
opzichte van het Commissievoorstel in stand gebleven. Zo is de stevige Nederlandse
inzet op conformiteit met internationale standaarden – te weten de OESO-richtlijnen
en de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) – grotendeels succesvol gebleken. Deze inzet heeft geleid tot zeer wezenlijke
verbeteringen in de opname van de normen in de uiteindelijke richtlijn ten opzichte
van het oorspronkelijke Commissievoorstel. Dat houdt in dat Nederlandse bedrijven
hun bestaande IMVO-inspanningen, die op voornoemde standaarden gebaseerd zijn, op
dezelfde manier kunnen voortzetten.

Een andere uitkomst die in lijn is met de Nederlandse inzet is het klimaatplan dat,
waar relevant, ook scope-3 emissies moet meenemen, overeenkomstig de duurzaamheidsrapportagerichtlijn
CSRD. Ook heeft Nederland met succes ingezet op het gecoördineerd inrichten van sancties
tussen lidstaten in het kader van een gelijk speelveld. Daarnaast bevat het akkoord
afspraken over de volledige harmonisatie van artikelen 6–8 (de kern van de gepaste
zorgvuldigheidsverplichtingen). De volledige harmonisatie van deze artikelen draagt
bij aan het garanderen van een gelijk speelveld in Europa bij de omzetting naar nationale
wetgeving in elke lidstaat. Op de overige bepalingen is geen volledige harmonisatie
van toepassing. Nederland was geen voorstander van de bepalingen met specifieke verplichtingen
voor bestuurders of van de bepaling die variabele beloningen voor bestuurders koppelde
aan uitvoering van het transitieplan, omdat onder de richtlijn de verplichtingen gelden
voor bedrijven als rechtspersoon en niet voor individuele bestuurders. Deze bepalingen
zijn geschrapt. Tot slot heeft Nederland met succes gepleit voor een koppeling tussen
naleving van de CSDDD en het openbare inkoopbeleid. Naleving van de wetgeving kan
op grond van het politieke akkoord worden gebruikt als gunningscriterium voor openbare
inkoop.

Voor de Nederlandse inzet om de reikwijdte in lijn te brengen met die van de CSRD
en de gehele financiële sector te betrekken bleek niet voldoende draagvlak in de EU.
Hoewel het schrappen van een specifiek regime voor bedrijven in een aantal risicosectoren
(zoals de Commissie had voorgesteld) niet in lijn is met de Nederlandse inzet, komt
dit wel ten goede aan de uitvoerbaarheid. De fundamentele ILO-conventies over Gezond
en Veilig Werken zijn niet opgenomen in de annex, ondanks bezwaren van Nederland.
In plaats daarvan kan de Commissie deze conventies alsnog toevoegen aan de annex wanneer
alle lidstaten deze conventies hebben geratificeerd.

Er zijn uitkomsten in het voorlopig politiek akkoord die verder gaan dan de Nederlandse
inzet. Die betreffen onder meer de door het Europees Parlement gewenste maatregelen
die de procedurele drempels voor toegang tot de civiele rechter verlagen. Het gaat
bijvoorbeeld om de mogelijkheid voor een individueel gedupeerde om een vakbond te
machtigen om voor de gedupeerde op te treden in een civiele procedure. Deze maatregelen
behoorden niet tot de Nederlandse inzet, maar omdat het ging om mogelijkheden die
onder Nederlands recht al bestonden leidden deze maatregelen inhoudelijk niet tot
bezwaren. Het had daarnaast de voorkeur van Nederland om de verjaring van civiele
vorderingen tot schadevergoeding geheel over te laten aan het nationale recht, maar
daarvoor was onvoldoende draagvlak. Het voorstel dat nu op het punt van civiele aansprakelijkheid
voorligt, laat veel ruimte aan het nationale recht en is daarmee aanvaardbaar.

Vervolgstappen

Nu er een aangepast akkoord is vastgesteld door Coreper, zal nog een aantal stappen
doorlopen moeten worden om de Europese richtlijn daadwerkelijk aan te nemen. Op basis
van bovenstaande appreciatie heeft Nederland in het Comité van Permanente Vertegenwoordigers
bij de EU ingestemd met het doorgeleiden van de tekst aan het Europees Parlement.
Nu ook de leidende commissie van het Europees Parlement op 19 maart jl. met brede
steun heeft ingestemd met de tekst volgen juridische controles en vertalingen. Daarna
volgt de formele stemming in de plenaire zitting van het Europees Parlement, en vervolgens
bekrachtiging in de Raad. Naar verwachting zullen deze stemmingen in april plaatsvinden.
Het kabinet is voornemens in de Raad in te stemmen met de richtlijn. Pas na doorlopen
van deze stappen is de tekst finaal en zal de richtlijn vastgesteld en gepubliceerd
worden in het EU Publicatieblad. Naar verwachting gebeurt dit in het tweede kwartaal
van 2024. Na inwerkingtreding hebben lidstaten twee jaar de tijd om de richtlijn om
te zetten in nationale wetgeving.

Hoewel de definitieve implementatie van het wetsvoorstel waarschijnlijk een taak zal
zijn voor het volgende kabinet, zal het huidige kabinet de voorbereidingen ter hand
nemen om tijdige en effectieve implementatie mogelijk te maken. Zo lopen er gesprekken
met de beoogd toezichthouder (de Autoriteit Consument en Markt) die met het oog op
het implementatietraject een Uitvoerbaarheids- en Handhaafbaarheidstoets (UHT) zal
uitvoeren. Ook zullen de verwachte effecten van de CSDDD zo goed mogelijk in kaart
worden gebracht aan de hand van verschillende kwaliteitstoetsen.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, G.E.W. van Leeuwen