Brief regering : Reactie op verzoek commissie over het rapport ‘Network Quality and Environment Framework’

Nr. 1153
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2024

Op 3 april 2024 heeft de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat verzocht
om een schriftelijke reactie op het rapport «Network Quality and Environment Framework
(zie Bijlage 1), dat is opgesteld in opdracht van Natuur & Milieu. Meer specifiek
is verzocht om in te gaan op de kritiek in het rapport op de wijze waarop de kwaliteit
van de Nederlandse internationale connectiviteit wordt gemeten. Hierbij ontvangt de
Kamer een reactie op dit verzoek. Het is goed te benadrukken dat het ministerie niet
betrokken is geweest bij de totstandkoming van het rapport, daarom is er ook geen
volledige inzage in hoe de onderzoekers tot bepaalde keuzes en conclusies zijn gekomen.

In deze brief wordt eerst nog kort ingegaan op het beleidskader netwerkkwaliteit en
de monitoring, daarna op het rapport van Natuur & Milieu.

Beleidskader Netwerkkwaliteit

Het doel van het in december 2022 ontwikkelde en aan de Kamer toegezonden Beleidskader
Netwerkkwaliteit1 is om het publieke belang van goede verbondenheid objectief en eenduidig meetbaar
te maken. Het is een instrument om de ontwikkeling van het netwerk op luchthavens
te monitoren, in aanvulling op andere gebruikte indicatoren. Jaarlijks ontvangt de
Kamer de Monitor Netwerkkwaliteit en Staatsgaranties die door SEO in opdracht van
het ministerie wordt opgesteld.2 Hierin wordt de connectiviteit van Schiphol en de regionale luchthavens met het buitenland
gemeten en vergeleken met een aantal buitenlandse luchthavens. Sinds 2023 worden hier
ook de indicatoren van het Beleidskader Netwerkkwaliteit in opgenomen.

Het Beleidskader Netwerkkwaliteit dient dus om netwerkontwikkeling te monitoren. Het
is geen meetinstrument waarin alle publieke belangen, zoals ook duurzaamheid en leefbaarheid,
worden meegenomen en het is ook geen sturingsinstrument. Onder de vigerende EU wet-
en regelgeving voor de luchtvaart heeft de overheid geen instrumenten om direct op
het netwerk te sturen. Daarbij is het ook goed te benadrukken dat het Beleidskader
Netwerkkwaliteit niet is ontwikkeld om uitspraken te kunnen doen over de wenselijkheid
van groei, stabilisering of krimp van de luchtvaart in Nederland.

De verschillende publieke belangen in de luchtvaart vereisen bij besluitvorming een
zorgvuldige integrale afweging. Deze afweging is gebaat bij objectieve gegevens per
publiek belang. Het beleidskader biedt deze objectiviteit voor het publieke belang
van goede verbondenheid. Hierbij staat de kwaliteit van de verbindingen centraal in
plaats van de kwantiteit.

Reactie Rapport Natuur & Milieu

Het rapport stelt dat de indicator voor netwerkkwaliteit uit het Beleidskader Netwerkkwaliteit
van het ministerie weinig inzicht biedt in of het netwerk voorziet in de Nederlandse
behoefte aan en vraag naar connectiviteit. Ook introduceren de onderzoekers elementen
voor een nieuwe manier van het meten van de netwerkkwaliteit, waarin ook de klimaat-
en milieu-impact en de connectiviteit via internationaal spoorvervoer wordt meegenomen.

In het Beleidskader Netwerkkwaliteit is ervoor gekozen om op basis van een objectieve
lijst (de GaWC-lijst, op basis van de Globalization and World Cities-index) vast te
stellen welke bestemmingen van belang zijn voor een goede internationale bereikbaarheid
van Nederland. Dit belang is breder dan geredeneerd vanuit nationale bereikbaarheidsdoelstellingen
alleen. Een goede internationale bereikbaarheid draagt bij aan het vestigings- en
investeringsklimaat voor (internationale) bedrijven en kennisinstellingen, het beperken
van strategische afhankelijkheden van het buitenland voor onze mobiliteit en het vervoer
van hoogwaardige goederen en medicijnen, en geeft Nederland een sterke positie in
de internationale context. Daarnaast biedt een breed bestemmingennetwerk ook mogelijkheden
voor vakanties en het bezoeken van familie en vrienden.

In het licht van de kritiek dat het Beleidskader Netwerkkwaliteit weinig inzicht biedt
in de Nederlandse behoefte aan connectiviteit is het ook nuttig te noemen dat er bij
de ontwikkeling van dit beleidskader ook diverse checks zijn uitgevoerd of de lijst
GaWC bestemmingen voldoende representatief is daarvoor (zoals ook vermeld in de notitie
Beleidskader Netwerkkwaliteit). Zo is gekeken naar in welke mate de lijst herkomst
van buitenlandse investeringen en belangrijke steden voor exporterende Nederlandse
bedrijven vertegenwoordigt. Ook is gekeken naar het belang voor Nederlandse passagiers
die in het buitenland overstappen en het belang voor luchtvrachtverbindingen. De GaWC-bestemmingen
blijken uit de onderliggende stukken3 ook voor de Nederlandse herkomst-bestemming passagiers (OD passagiers) van waarde
voor familiebezoek, vakantie, werk en studie4.

Bij de totstandkoming van het beleidskader is bovendien gekeken naar of het aantal
OD passagiers, zoals ook in het rapport van Natuur en Milieu wordt voorgesteld, niet
een belangrijkere rol zou moeten spelen bij het bepalen van het belang van een bestemming.
Hiervan worden ook nadelen benoemd5, zoals dat nieuwe bestemmingen daarmee onvoldoende op hun merites kunnen worden beoordeeld
gedurende de periode dat deze routes zich nog moeten ontwikkelen. Daarnaast zijn op
intercontinentale routes ook transferpassagiers nodig om directe verbindingen vanaf
Schiphol mogelijk te maken. Het aandeel OD passagiers is op deze routes vaak wat lager
terwijl het belang van deze bestemmingen voor Nederland toch groot kan zijn. Het onderzoek
naar de betekenis van transferpassagiers toont aan dat tot ca. 40% van het aantal
intercontinentale bestemmingen kan wegvallen zonder overstappende passagiers6. Uit een recent verschenen rapport van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid
blijkt bovendien dat OD-reizigers een voorkeur hebben voor directe verbindingen, dat
wil zeggen het zonder overstap reizen naar hun eindbestemming.7 Transferpassagiers maken deze veelheid aan directe verbindingen mogelijk en voorzien
daarmee in de behoefte van Nederlandse reizigers.

Het rapport van Natuur & Milieu beveelt verder aan om een alternatieve indicator te
ontwikkelen, de zgn. «international connectivity impact indicator», die de directe
inkomsten voor de Nederlandse economie meet, de inkomsten van alle andere vervoerswijzen
omvat en de netto economische inkomsten laat zien, gecorrigeerd voor externe effecten.
Het rapport indiceert zelf al dat de voor toepassing daarvan benodigde data een probleem
kunnen zijn, zoals gegevens op het niveau van individuele reizen per passagier, met
exacte routes, overstapgegeven en reisduur. Daarnaast zijn voor de weging van publieke
belangen andere instrumenten meer geëigend dan een nieuwe indicator, zoals maatschappelijke
kosten-baten analyses of impactanalyses. Het is daarnaast goed te vermelden dat de
critical review, waarnaar Natuur en Milieu verwijst in de toelichting op het onderzoek, een review
was in het kader van de bestemmingenanalyse bij het Hoofdlijnenbesluit Schiphol. In
gesprek met de reviewers is geconstateerd dat die analyse erop was gericht om bij
een weging van meerdere publieke belangen vanuit het publiek belang van een goede
verbondenheid aan te geven welk minimaal aantal vliegtuigbewegingen nodig is voor
een adequate bereikbaarheid. Ook is geconstateerd dat een brede welvaartsanalyse buiten
de scope van die analyse viel8.

Natuur & Milieu wijst er daarnaast op dat het aantal vluchten op Schiphol verder omlaag
kan door de vervanging van vliegreizen met de trein. Het kabinet ziet de potentie
van internationale treinreizen, zoals dit ook voor een zestal bestemmingen is beschreven
in de Actieagenda Trein en Luchtvaart uit 20209. Samen met partijen uit de luchtvaart- en spoorsector wordt op deze bestemmingen
ingezet op het stimuleren van de trein als alternatief voor het vliegtuig. Het is
echter ook duidelijk dat niet alle bestemmingen op kortere afstand goed bereikbaar
zijn per internationaal spoor.

Tot slot

Zoals gezegd is het Beleidskader Netwerkkwaliteit een instrument om het publieke belang
van goede verbondenheid van de Nederlandse luchthavens objectief en eenduidig meetbaar
te maken. Het biedt een betere monitoring hiervan dan voor 2022 mogelijk was, met
meer nadruk op de kwaliteit van het netwerk en het belang voor Nederland. Dat betekent
niet dat er geen verdere verbetering mogelijk is. Het ministerie is bereid om samen
met onder meer Natuur & Milieu te bekijken of en hoe de monitoring verder kan worden
verfijnd. Er is reeds contact met Natuur & Milieu over een (vervolg)gesprek.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers