Brief regering : Herbeoordeling levenslange gevangenisstaf en positie slachtoffers en nabestaanden

33 552
Slachtofferbeleid

Nr. 849
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 april 2024

Eerder heb ik uw Kamer geïnformeerd dat er verbeteringen nodig zijn in de sinds 2017
bestaande herbeoordelingsprocedure van de levenslange gevangenisstraf en dat dit aanleiding
was om te starten met de voorbereidingen van een conceptwetsvoorstel.1 Daarbij heb ik aangekondigd te gaan werken aan een alternatieve wijze van herbeoordeling
in de vorm van een rechterlijke toets. In het kader van de beleidsverkenning zijn
inmiddels verschillende stappen gezet om inzicht te krijgen in wat beter kan en wat
beter moet bij de herbeoordeling. Zo is er in de (na)zomer van 2023 een viertal expertsessie
met ketenpartners en betrokken organisaties gehouden, waarin hen denkrichtingen zijn
voorgelegd over verschillende aspecten van de herbeoordeling. Vlak voor de zomer heb
ik van de Raad voor Sanctietoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) en het Adviescollege
Levenslanggestraften (ACL) adviezen mogen ontvangen die zien op de fase voor de herbeoordeling.2 Ook zijn er gesprekken gevoerd met ketenpartners, slachtoffers en nabestaanden3, levenslanggestraften en wetenschappers. In november jl. heb ik ook persoonlijk gesproken
met verschillende slachtoffers en nabestaanden. Deze gesprekken hebben veel indruk
op mij gemaakt en hebben nogmaals onderstreept hoe belastend de onzekerheid is die
de huidige procedure met zich brengt en hoe belangrijk goede communicatie, informatie
en ondersteuning zijn. Een aantal slachtoffers en nabestaanden heeft de behoefte geuit
om ook met leden van uw Kamer in gesprek te gaan. Hierbij wil ik dit signaal nogmaals
aan uw Kamer overbrengen.

Uit alles wat ik heb gehoord en uit alle inbreng die ik heb ontvangen, concludeer
ik dat er meer knelpunten zitten in de bestaande herbeoordelingsprocedure dan eerder
voorzien. Er is daarom op meer onderdelen verbetering nodig en het vergt tijd om dit
zorgvuldig uit te werken voordat er een toekomstbestendige wet- en regelgeving ligt.
Het is vanwege de bredere reikwijdte van de beleidsverkenning niet haalbaar gebleken
om op dit moment een conceptwetsvoorstel in consultatie te brengen. Dat betekent niet
dat ik geen voortgang heb geboekt. In deze brief wil ik uw Kamer meenemen in de opbrengst
van alle gesprekken die zijn gevoerd en de gedachtevorming die, door middel van het
beleidskompas4, tot nu toe uit de voorbereiding is gevolgd. De komende periode ga ik verder met
een nadere uitwerking en het in kaart brengen van de uitvoeringsconsequenties. Daarna
zal dit in een wetsontwerp aan uw Kamer worden voorgelegd.

Hieronder licht ik eerst de problemen van de bestaande herbeoordelingsprocedure toe
(paragraaf 1). Vervolgens geef ik aan welke uitgangspunten leidend zijn in het maken
van keuzes voor de geschetste problemen (paragraaf 2). Daarna ga ik in op zes belangrijke
onderdelen van een alternatieve wijze van herbeoordeling. Per onderdeel geef ik aan
welke verbeteringen mogelijk zijn en welke inhoudelijke overwegingen een rol spelen
bij te maken keuzes (paragraaf 3). Daarbij geldt de belangrijke kanttekening dat de
uitvoeringsconsequenties op dit moment nog niet in beeld zijn gebracht. In het kader
van de bespreking van de criteria voor de herbeoordeling ga ik ook in op de motie
van de leden Eerdmans (JA21) en Ellian (VVD), waarin is verzocht om de mogelijkheden
te onderzoeken om slachtoffers en nabestaanden een zwaarwegende stem te geven bij
gratiebesluiten, en daarbij buitenlandse voorbeelden te betrekken. Naast verbeteringen
via een alternatieve wijze van herbeoordeling, werk ik aan het optimaliseren van de
informatievoorziening en ondersteuning voor slachtoffers en nabestaanden. Op de voortgang
hiervan ga ik in aan het slot van deze brief (paragraaf 4).

1. Probleemanalyse bestaande procedure

De afgelopen jaren is op uiteenlopende momenten naar voren gekomen dat de procedure
voor de herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf zoals we die sinds 2017
kennen verbetering behoeft.

Spanning uitvoerende en rechterlijke macht

Door mijn ambtsvoorganger is in juni 20215 aan uw Kamer te kennen gegeven dat het wenselijk is te bezien of de herbeoordeling
van de levenslange gevangenisstraf nog wel bij de Minister dient te liggen.6 Ook ik heb eerder aan uw Kamer toegelicht dat ik verschillende redenen zie voor een
alternatieve herbeoordeling. Een belangrijke reden is gelegen in de ongewenste spanning
die de huidige regeling veroorzaakt tussen de uitvoerende en de rechtsprekende macht.
De spanning ontstaat doordat de beslissingen in de herbeoordelingsprocedure nu worden
genomen door de uitvoerende macht. De Minister voor Rechtsbescherming beslist over
het al dan niet toekennen van re-integratieactiviteiten en de Kroon beslist op voordracht
van de Minister over eventuele gratieverlening, onder meer op basis van een rechterlijk
advies. De levenslanggestrafte kan via een civiele procedure tegen deze beslissingen
opkomen. In de praktijk leidt dit in individuele zaken tot een veelvoud aan rechterlijke
procedures waarbij ook tussentijdse beslissingen worden bestreden. Daarbij wordt de
discretionaire ruimte van het bestuur en de Kroon naar mijn indruk steeds verder ingeperkt
door de rechter. Het leidt bovendien tot onnodige traagheid in het proces van re-integratie
en herbeoordeling en tot minder duidelijkheid richting de samenleving, de slachtoffers
en nabestaanden en de levenslanggestrafte. Door de beslissing over eventuele invrijheidstelling
bij de rechter te leggen, wordt deze spanning verminderd en kan tevens worden voorzien
in meer procedurele waarborgen, zoals een hoorrecht en beslistermijnen. Daarnaast
komt het tegemoet aan de (maatschappelijke en politieke) kritiek dat het stelsel van
herbeoordeling thans een politiek karakter zou hebben.

Duur proeftijd en moment eerste herbeoordeling

Verder heb ik eerder aan uw Kamer aangegeven dat ik het onvoldoende vind dat de proeftijd
bij voorwaardelijke gratieverlening nu maximaal twee jaar is, terwijl dit langer kan
zijn in geval van voorwaardelijke invrijheidstelling bij tijdelijke gevangenisstraffen.
Tot slot is reeds eerder aan uw Kamer gecommuniceerd dat het moment van de herbeoordeling
dient te worden bezien in het licht van de maximale tijdelijke gevangenisstraf van
dertig jaar en het systematisch goed aansluiten hierop.7

Voorbereidende fase

Naast deze eerder aangedragen punten is in de beleidsverkenning een aantal andere
knelpunten naar voren gekomen. Zo draagt het huidige «voortraject» van de herbeoordeling
onvoldoende bij aan het bevorderen van een geleidelijke ontwikkeling van de levenslanggestrafte
vanaf het begin van de detentie. Dit blijkt onder andere uit de evaluatie van het
Besluit Adviescollege levenslanggestraften door de Erasmus Universiteit Rotterdam8 en uit de daaropvolgende adviezen van de RSJ en het ACL over de wijze waarop de levenslange
gevangenisstraf voorafgaand aan de herbeoordeling dient te worden vormgegeven.

Onduidelijkheid criterium en onvoorspelbaarheid procedure

Een ander punt dat verbetering en verduidelijking behoeft, zoals ook terugkomt in
de adviezen van de RSJ en het ACL, is het vierde criterium waaraan het ACL toetst
bij zijn adviezen over het al dan niet verlenen van re-integratieactiviteiten. Het
gaat om het criterium van de «impact op slachtoffers en nabestaanden en in de sleutel
daarvan de vergelding». Ik kom daar in paragraaf 3 uitgebreid op terug. Tot slot is
uit de gesprekken die zijn gevoerd met slachtoffers en nabestaanden, levenslanggestraften
en wetenschappers gebleken dat de huidige procedure voor alle betrokkenen onvoldoende
duidelijkheid biedt. Zoals ik aan uw Kamer heb toegelicht in mijn brief van juni 2023,
is ook gebleken dat de huidige procedure vanwege de (potentieel aanhoudende) onvoorspelbaarheid
belastend is voor slachtoffers en nabestaanden.

2. Uitgangspunten

Bij de oplossingsrichtingen die tot op heden zijn geïnventariseerd voor de geschetste
problemen in de huidige procedure is het uitgangspunt, als gezegd, dat de beslissing
over invrijheidstelling wordt genomen in een rechterlijke procedure. Daarnaast zouden
mijns inziens de volgende uitgangspunten leidend moeten zijn bij te maken keuzes:

− Er dient een reëel perspectief op vrijlating te zijn conform artikel 3 EVRM (verbod
op onmenselijke bestraffing) en de bijbehorende rechtspraak van het EHRM. Om deze
reden vindt op enig moment een herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf plaats
die nadien periodiek kan worden herhaald.

− De herbeoordeling en de aanloop daarnaartoe moeten goed aansluiten bij bestaande wettelijke
uitgangspunten. Zo moet de levenslange gevangenisstraf als zwaarste straf systematisch
in een goede verhouding blijven staan tot de maximale tijdelijke gevangenisstraf.

− De betrokkenheid van de rechter moet zich goed verhouden tot de verantwoordelijkheid
van de Minister voor Rechtsbescherming voor de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen.

− In de herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf dient een balans te zijn tussen
de belangen van de levenslanggestrafte, van de slachtoffers en nabestaanden en van
de samenleving.

− De herbeoordelingsprocedure moet zorgvuldig en transparant zijn, met voor alle betrokkenen
heldere toetsingscriteria. Er dient zoveel als mogelijk voorafgaand aan de herbeoordeling
duidelijkheid te worden geboden over de procedure.

− Invrijheidsstelling (al dan niet onder voorwaarden) kan alleen plaatsvinden als dat
verantwoord wordt geacht en is voldaan aan alle eisen, en nadat een stapsgewijze voorbereiding
heeft plaatsgevonden. De herbeoordeling biedt dus geen garantie op vrijlating. Dit
kan betekenen dat er levenslanggestraften zullen zijn waarbij invrijheidsstelling
nooit zal plaatsvinden, bijvoorbeeld omdat zij altijd gevaarlijk blijven.

− Slachtoffers en nabestaanden worden desgewenst geïnformeerd over beslissingen in de
procedure, en worden geraadpleegd over hun beschermingsbehoefte bij eventuele vrijheden
van de levenslanggestrafte.

3. Oplossingsrichtingen

Voordat er keuzes gemaakt worden met het oog op het wetsvoorstel, is het van belang
de verschillende opties in kaart te brengen en de uitvoeringsconsequenties daarvan
te onderzoeken. Hieronder worden de verschillende, inhoudelijke opties die gedurende
de gesprekken met eerdergenoemde partijen in beeld zijn gekomen samengevat.

3.1 Moment eerste herbeoordeling

Sinds 1 juli 2023 vindt de herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf plaats
na 28 jaar detentie. Om beter tot uitdrukking te brengen dat de levenslange gevangenisstraf
de zwaarst mogelijke straf is, kan ervoor worden gekozen de eerste herbeoordeling
te laten plaatsvinden na 30 jaar detentie. Daarmee wordt in alle gevallen voorkomen
dat een levenslanggestrafte eerder zou kunnen vrijkomen dan een langst tijdelijke
gestrafte die niet in aanmerking komt voor voorwaardelijke invrijheidstelling. Met
een herbeoordeling na 30 jaar detentie zou Nederland wel afwijken van andere landen
in de Raad van Europa (enkel Estland en Italië herbeoordelen na respectievelijk 30
en 26 jaar). Ook binnen het Koninkrijk zou Nederland dan een afwijkende positie innemen
(op Aruba, Curaçao en Sint Maarten vindt de herbeoordeling plaats na 25 of 20 jaar
detentie).

3.2 Periodieke herbeoordeling op vaste momenten

In de bestaande procedure geeft het ACL een eerste advies over mogelijke re-integratieactiviteiten
van een levenslanggestrafte na 25 jaar detentie. Daarna volgen eventueel periodiek
vervolgadviezen. Voor deze vervolgadviezen bestaan geen vaste termijnen, maar in de
praktijk blijkt dit ongeveer elke twee jaar te zijn. Verder vindt de ambtshalve gratieprocedure
op een vast moment plaats (na 28 jaar detentie). Daarnaast heeft de levenslanggestrafte
de mogelijkheid om – net als alle andere veroordeelden – zelf een gratieverzoek in
te dienen. Het indienen van een gratieverzoek kan op elk moment, mits een jaar is
verstreken sinds de beslissing op een eventueel eerder gratieverzoek. In theorie kan
een gratieverzoek ook worden ingediend voorafgaand aan de ambtshalve herbeoordeling,
wat de procedure met name voor slachtoffers en nabestaanden onzeker en onvoorspelbaar
maakt. In gesprekken hebben sommigen van hen aangegeven hoe belastend het is om op
onvoorspelbare momenten herhaaldelijk te kunnen worden geconfronteerd met beslissingen.

Met een andere regeling voor de herbeoordeling is verbetering mogelijk door een periodieke
herbeoordeling op vaste momenten te laten plaatsvinden. Zo wordt meer duidelijkheid
gegeven aan alle betrokkenen, en wordt de voorspelbaarheid vergroot en de procedure
overzichtelijker. Een termijn van in beginsel drie jaar lijkt hierbij voor de meeste
zaken passend, nu deze termijn enerzijds voldoende ruimte biedt om daadwerkelijk verdere
stappen te zetten in de re-integratiefase (bij een eerdere afwijzende herbeoordeling)
en anderzijds voldoende daadwerkelijk perspectief kan bieden. In uitzonderlijke gevallen
zou de rechter de mogelijkheid moeten hebben om van de vaste termijn van drie jaar
af te wijken.

Volgens de rechtspraak van het EHRM kan de periodieke herbeoordeling ambtshalve plaatsvinden
of op verzoek van de veroordeelde. Een periodieke toets kan daarmee ook zo worden
vormgegeven dat deze alleen kan plaatsvinden op basis van een door de levenslanggestrafte
ingediend verzoek dat hij (uitsluitend) op vaste momenten kan indienen. Een herbeoordeling
bij de rechter inrichten als verzoekprocedure komt tegemoet aan de kritiek dat de
overheid teveel zou faciliteren en zou het aan de levenslanggestrafte zelf laten om
te bepalen of hij het opportuun acht om op dat moment een verzoek in te dienen. Daartegenover
staat dat een verzoekschriftprocedure nieuwe onvoorspelbaarheid met zich brengt. Een
te overwegen variant is daarom om de eerste herbeoordeling wel van rechtswege te laten
plaatsvinden en eventuele vervolgtoetsen alleen op verzoek van de veroordeelde. Een
reden hiervoor is dat een eerste herbeoordeling op verzoek vermoedelijk complex is
voor de uitvoering, vanwege de benodigde voorbereiding(stijd). Voor de planning van
belangrijke voorbereidingshandelingen – zoals de observatieperiode in het Pieter Baan
Centrum en het slachtoffer- en nabestaandenonderzoek – is het vermoedelijk complicerend
als onzeker is of de levenslanggestrafte een verzoek zal indienen.

Als wordt overgegaan op een systeem van herbeoordeling bij de rechter is het niet
aangewezen dat levenslanggestraften daarnaast nog een verzoek tot gratie kunnen indienen
om dezelfde materie te laten toetsen binnen de kaders van de Gratiewet. De Gratiewet
dient dan ook zodanig te worden gewijzigd dat een levenslanggestrafte alleen nog een
gratieverzoek kan indienen op basis van andere omstandigheden dan die worden getoetst
bij de rechterlijke herbeoordeling. Denk bijvoorbeeld aan humanitaire gronden die
zich tussentijds kunnen voordoen (zoals ernstige ziekte).

3.3. Voorbereidende fase zonder scherp onderscheid resocialisatie en re-integratie,
behalve bij verlof

In de huidige procedure wordt onderscheid gemaakt tussen de eerste detentieperiode
waarin alleen resocialisatieactiviteiten worden aangeboden, en een mogelijke re-integratiefase
(waaronder verlof) waarover na 25 jaar detentie door de Minister wordt beslist op
basis van het advies van het ACL. De RSJ en het ACL geven in hun adviezen aan dat
het scherpe onderscheid dat hiermee wordt gemaakt tussen resocialisatie en re-integratie
onwenselijk is.9 Een afzonderlijke re-integratiebeslissing impliceert dat er een scherp onderscheid
is tussen re-integratieactiviteiten en andere (zogenoemde resocialisatie)activiteiten,
terwijl dat onderscheid in de praktijk niet goed te maken is. Activiteiten zoals een
opleiding zijn ook in het kader van zingeving mogelijk, zonder dat een levenslanggestrafte
is toegelaten tot de re-integratiefase (zoals ik eerder aan uw Kamer heb laten weten).10 Bij verlof (humanitair verlof daargelaten) is het wel duidelijk: dit kan alleen gericht
zijn op de re-integratie van de levenslanggestrafte. Ook lijkt het huidige onderscheid
tussen resocialisatie- en re-integratieactiviteiten een stapsgewijze opbouw van activiteiten
die kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van de levenslanggestrafte te hinderen, ook
voordat sprake is van toelating tot een re-integratiefase. Daarnaast is het nu verwarrend
dat in sommige gevallen vrij kort na een beslissing tot toelating tot de re-integratiefase
een apart verlofbesluit volgt. Dat leidt tot onduidelijkheid en geeft voor slachtoffers
en nabestaanden de belasting van twee kort op elkaar volgende informatiemomenten.

Het meest wezenlijke onderdeel van de re-integratiefase als zodanig, en ook het meest
van belang voor slachtoffers en nabestaanden, is het verlof. Om de genoemde bezwaren
te ondervangen kan in een alternatieve regeling het besluit over het starten met de
re-integratiefase worden vervangen door een besluit over het wel of niet starten met
(in eerste instantie begeleid) verlof. Om zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden,
kan in de regeling worden opgenomen dat het besluit over verlof op vaste momenten
plaatsvindt. Het eerste verlofbesluit volgt dan bijvoorbeeld drie jaar voor de eerste
herbeoordeling (momenteel het moment van besluit over toelaten re-integratiefase).
Door het besluit te richten op het verlof vindt er niet langer een expliciete, afzonderlijke
beslissing plaats over toelating tot de re-integratiefase.

Een vraagpunt is wie de verlofbeslissing zou moeten nemen. Hiervoor zie ik nu twee
mogelijkheden. Bij zowel tijdelijk gestraften als tbs-gestelden is het besluit omtrent
het verlenen van verlof belegd bij DJI. Dit is ook een mogelijkheid bij verlof van
levenslanggestraften. In dat geval zou DJI een besluit nemen op basis van een advies
van een onafhankelijk college, vergelijkbaar met het Adviescollege verloftoetsing
bij tbs (AVT). Een andere mogelijkheid is om de beslissing over het verlof bij de
rechter te beleggen. Beslist de rechter positief over verlof, dan zou het uiteindelijke
daadwerkelijke verlofplan moeten worden opgesteld door DJI. Een voordeel van een rechterlijke
procedure is onder meer dat (de schijn van) een politiek gekleurde beslissing wordt
voorkomen. Wetssystematisch ligt dit echter niet voor de hand, omdat verlof uitdrukkelijk
deel uitmaakt van de tenuitvoerlegging waarvoor de Minister voor Rechtsbescherming
wettelijk verantwoordelijkheid draagt.

3.4. Helderheid in meewegen belangen slachtoffers en nabestaanden bij herbeoordeling

De belangen van slachtoffers en nabestaanden dienen op een zorgvuldige manier te worden
meegenomen en meegewogen in de procedure van herbeoordeling. Het huidige vierde criterium
voor de herbeoordeling luidt de «impact op slachtoffers en nabestaanden en in de sleutel
daarvan de vergelding».11 Daarnaast wegen het recidiverisico, de delictgevaarlijkheid en de ontwikkeling van
de levenslanggestrafte in detentie een rol bij de herbeoordeling. In mijn brief van
juni 2023 aan uw Kamer heb ik aangegeven dat ik ten aanzien van het vierde criterium
reden zag om dit nader te overdenken, en dat ik nog in afwachting was van adviezen
van het ACL en de RSJ.12 Deze adviezen heb ik inmiddels ontvangen en licht ik hieronder toe. Daarbij betrek
ik ook de motie van de leden Ellian (VVD) en Eerdmans (JA21) waarin is verzocht de
mogelijkheden te onderzoeken om slachtoffers en nabestaanden een zwaarwegende stem
te geven bij het gratiebesluit en daarbij buitenlandse voorbeelden te betrekken.13

Op basis van wat slachtoffers en nabestaanden hebben verteld over de belasting van
de huidige procedure, de adviezen van het ACL en de RSJ en een internationale verkenning,
kom ik tot de conclusie dat er belangrijke aanknopingspunten zijn om het huidige criterium
aan te passen. Een zwaarwegende stem voor slachtoffers en nabestaanden ligt daarbij
niet voor de hand. Dit licht ik hieronder nader toe.

In 2017 is in de regelgeving (het Besluit ACL) geborgd dat in de procedure oog moet
zijn voor de slachtoffers en nabestaanden, en dat beslissingen met inachtneming van
hun belangen worden genomen. In de gesprekken met slachtoffers en nabestaanden is
echter naar voren gekomen dat het voor hen nu onduidelijk is hoe hun belangen en eventuele
toelichting bij het ACL meewegen bij de beoordeling. Daarbij komt dat zowel het ACL
als de RSJ adviseren om het huidige criterium aan te passen. Zij wijzen er in hun
adviezen op dat de opvattingen van slachtoffers en nabestaanden over het toekennen
van vrijheden aan de levenslanggestrafte verschillen per individu, en daarmee subjectief
zijn.14 Dat maakt het juridisch bezwaarlijk om deze opvattingen te laten meewegen, omdat
uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat de criteria voor de herbeoordeling objectief,
vooraf vastgesteld en voldoende specifiek en precies moeten zijn.15 Het juridische bezwaar van een zwaarwegende stem komt het meest duidelijk naar voren
in de situatie waarin het risico ten aanzien van de levenslanggestrafte als laag wordt
ingeschat en hij zich zodanig heeft ontwikkeld dat vrijheden aangewezen zijn. Het
botst met het EVRM als de opvattingen van slachtoffers en nabestaanden vrijheden van
de levenslanggestrafte dan – potentieel tot in de lengte der dagen – kunnen blokkeren.16 Dit zou ook verwachtingen wekken bij slachtoffers en nabestaanden die binnen de kaders
van het EVRM niet kunnen worden waargemaakt. Bovendien zou dit erop kunnen neerkomen
dat slachtoffers en nabestaanden zich gedwongen voelen een verklaring af te leggen,
omdat deze bepalend kan zijn voor het besluit. Ook uit de inbreng van enkele wetenschappers
komt naar voren dat het huidige criterium en een zwaarwegende stem van slachtoffers
en nabestaanden op deze bezwaren stuit. Zij geven aan dat het huidige criterium de
onjuiste verwachting wekt dat slachtoffers en nabestaanden inspraak hebben bij de
beslissing, in plaats van dat hun belangen daarbij worden meegewogen. Zij benadrukken
ook het belang van duidelijkheid voor slachtoffers en nabestaanden.

Bij een verkenning van regelingen in een aantal andere landen die lid zijn van de
Raad van Europa, zijn geen voorbeelden gevonden van stelsels waarin slachtoffers en
nabestaanden beslissende inspraak dan wel een zwaarwegende stem hebben bij de herbeoordeling
en gratie. In verschillende stelsels hebben slachtoffers en nabestaanden überhaupt
geen mogelijkheid om een verklaring te geven over het al dan niet vrijkomen van de
levenslanggestrafte.17 In België wordt het slachtoffer alleen gehoord over de bijzondere voorwaarden die
in zijn belang kunnen worden gesteld.18 In Engeland en Wales kan het slachtoffer een «victim personal impact statement» afleggen,
maar kan de verklaring niet zien op de vraag óf de veroordeelde voorwaardelijk in
vrijheid gesteld zou moeten worden. Voor die beslissing is de inschatting van de risico’s
beslissend. Wat hierbij opvalt, is de duidelijke toelichting voor slachtoffers en
nabestaanden over hoe hun verklaring wel en niet wordt gebruikt door het Parole Board.19 In Ierland kunnen slachtoffers en nabestaanden sinds 2019 een verklaring geven bij
het Parole Board, zonder dat hierbij inhoudelijke beperkingen gelden. Deze verklaring
weegt in samenhang met twaalf andere criteria mee voor de beslissing. In de literatuur
is gewezen op de moeilijkheden die hiermee ontstaan. Zo is het zeer de vraag hoe moet
worden omgegaan met de situatie waarin een veroordeelde aan alle andere criteria voldoet,
maar het slachtoffer sterke bezwaren uit tegen vrijlating. Daarnaast wordt gewezen
op het risico dat onrealistische verwachtingen worden gewekt over de impact van de
verklaringen van slachtoffers op de beslissing.20

Met inachtneming van het bovenstaande meen ik dat slachtoffers en nabestaanden ook
in de huidige regeling bij de start van de procedure van het ACL een adequate uitleg
moeten krijgen over de criteria. Er moet worden toegelicht dat het standpunt van slachtoffers
en nabestaanden niet doorslaggevend is bij de beslissing óf er vrijheden worden toegekend.
Op die manier komt er ook geen druk op hen te liggen om een verklaring af te leggen.
Als het risico als laag wordt ingeschat en de levenslanggestrafte zich goed heeft
ontwikkeld, kan hij worden toegelaten tot de re-integratiefase ook als slachtoffers
en nabestaanden dat niet willen. Ten aanzien van het wetsvoorstel kan dit expliciet
worden toegelicht. De herbeoordeling vindt plaats op basis van een geobjectiveerde
weging. In een nieuwe, wettelijke regeling kan dit tot uitdrukking komen door de formulering
van het vierde criterium te wijzigen van «de impact op» naar «de belangen van» slachtoffers
en nabestaanden. Dit sluit ook aan bij het algemene wettelijke uitgangspunt dat bij
beslissingen in de tenuitvoerlegging rekening wordt gehouden met alle belangen, waaronder
de belangen van slachtoffers en nabestaanden (artikel 6:1:3 Sv).

Daarnaast moet in de toelichting op de nieuwe regeling duidelijk worden beschreven
op welke manieren de belangen van slachtoffers en nabestaanden wel meewegen. Met het
oog op hun bescherming is dat bij eventuele vrijheden van de levenslanggestrafte.
Als slachtoffers en nabestaanden dat wensen kunnen contact-, gebieds- en mediaverboden
worden gesteld, zoals die ook bij verloven van tijdelijke gestraften aan de orde kunnen
zijn. Zo kan een confrontatie met de veroordeelde worden voorkomen. Slachtoffers en
nabestaanden zouden wanneer de beslissing over invrijheidsstelling bij de rechter
komt te liggen, daar ook een toelichting op hun beschermingsbehoefte kunnen geven.

Verder benadrukt dat de belangen van slachtoffers en nabestaanden ook een rol kunnen
spelen bij de beoordeling van de drie andere criteria, ook binnen het huidige stelsel.
Zo kan bij de beoordeling van het gedrag en de ontwikkeling van de levenslanggestrafte
meespelen dat hij ongewenst contact heeft gezocht met slachtoffers en nabestaanden.
Ook kan relevant zijn of de levenslanggestrafte er blijk van geeft dat hij inzicht
heeft in het leed dat hij heeft veroorzaakt. Verder kan bij de beoordeling van risico’s
specifiek worden gekeken naar de veiligheid van de slachtoffers en nabestaanden, als
onderdeel van de veiligheid van de samenleving. Om te borgen dat zulke aspecten worden
betrokken bij de beoordeling van de criteria, zou ook dit expliciet moeten terugkomen
in de toelichting op de nieuwe regeling.

3.5. Duur proeftijd

In de huidige wettelijke regeling kunnen gedurende maximaal twee jaar voorwaarden
worden gesteld waaraan de levenslanggestrafte zich na een eventuele gratieverlening
moet houden. Verlenging van deze proeftijd is niet mogelijk, terwijl dit bij voorwaardelijke
invrijheidstelling bij tijdelijke gevangenisstraffen wel het geval kan zijn.

Ik heb eerder aan uw Kamer aangegeven dat ik een periode van twee jaar waarin voorwaarden
gelden te kort vind. Er zijn gegronde redenen voor een langere maximale duur van de
proeftijd waarin voorwaarden gelden. Met een langere proeftijd kan de bescherming
van slachtoffers en nabestaanden worden versterkt. Daarnaast kan hiermee tot uitdrukking
worden gebracht dat de levenslange gevangenisstraf de zwaarste straf is die wij in
Nederland kennen. Een langere duur van de proeftijd lijkt ook meer in lijn te zijn
met regelingen in andere landen die lid zijn van de Raad van Europa. Gedacht kan bijvoorbeeld
worden aan een periode van ten minste vijf jaar, met de mogelijkheid van verlenging.

Denkbaar is dat in de fase direct na invrijheidstelling strengere voorwaarden gelden
om toezicht te houden op de levenslanggestrafte. Als dat goed gaat, kan dit toezicht
geleidelijk worden afgebouwd. Contact- en gebiedsverboden ter bescherming van de slachtoffers
en nabestaanden zouden altijd voor de maximale duur van de proeftijd moeten gelden.

3.6. Gevolgen niet-naleven

Indien een levenslanggestrafte zich gedurende de proeftijd niet houdt aan de gestelde
voorwaarden, kan de verleende gratie nu middels koninklijk besluit worden herroepen.
Bij een rechterlijke herbeoordeling ligt het voor de hand op dit punt aansluiting
te zoeken bij de systematiek van een voorwaardelijk niet tenuitvoergelegde straf of
maatregel en de vordering tot tenuitvoerlegging. Dat betekent dat in geval van een
schending van voorwaarden de officier van justitie bij de rechtbank kan vorderen dat
de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf wordt hervat. De veroordeelde
zal in dat geval weer terugvallen in het systeem van periodieke herbeoordeling.

Het vervolg

Ik heb hierboven de oplossingsrichtingen geschetst die ik op basis van al de gesprekken
met de verschillende partijen heb geïnventariseerd. Voordat deze in een wetsontwerp
kunnen landen, zal ik de komende periode om in gezamenlijkheid met de betrokken ketenpartners
de opties nader uit te werken en de uitvoeringsconsequenties daarvan in kaart brengen.
Een aantal verbeteringen voor slachtoffers en nabestaanden kan ik realiseren binnen
het huidige wettelijk kader. Ik ga daar in de volgende paragraaf op in.

5. Stand van zaken overige verbeteringen voor slachtoffers en nabestaanden

Naast de wijziging van het wettelijk kader die nodig is om de procedure van herbeoordeling
minder belastend te maken, hebben slachtoffers en nabestaanden een aantal andere verbeterpunten
aangegeven, zoals ook uiteengezet in mijn brief van juni 2023. Ik vind het daarom
van belang dat wordt ingezet op toegankelijke informatievoorziening over de procedure,
duidelijke communicatie met slachtoffers en nabestaanden en ondersteuning waar dat
nodig is.

Vast informatie- en contactpunt

Het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) zal namens mij een belangrijke rol gaan
vervullen in het informeren van slachtoffers en nabestaanden en de communicatie met
hen. Het CJIB zal het vaste aanspreekpunt worden, de communicatie met hen verzorgen
en voor slachtoffers en nabestaanden bereikbaar zijn voor vragen. Het CJIB onderzoekt
samen met Slachtofferhulp Nederland en met slachtoffer en nabestaanden, onder andere
in overleg met de Federatie Nabestaanden Geweldslachtoffers, welke informatiebehoefte
er is en hoe hieraan tegemoet kan worden gekomen. Ik zal uw Kamer in de Voortgangsbrieven
Slachtofferbeleid informeren over welke stappen zijn gezet om deze rol namens mij
in te vullen.

Uitleg en ondersteuning bij procedure herbeoordeling

Slachtoffers en nabestaanden hebben de behoefte geuit dat besluiten in de herbeoordelingsprocedure
voor hen nader worden gemotiveerd. Ik zal gelet daarop in mijn besluiten een toelichting
geven op de weging en concrete invulling van de vier criteria in dat individuele geval.
Dit geeft slachtoffers en nabestaanden een beter beeld van de actuele situatie van
de levenslanggestrafte. Hierbij moet ik uiteraard de privacy van de veroordeelde goed
in ogenschouw houden. Het ACL heeft me daarnaast laten weten dat slachtoffers en nabestaanden
desgewenst een schriftelijke bevestiging van de hoorzitting kunnen ontvangen, met
inbegrip van een korte en zakelijke weergave van hetgeen is besproken. Dit is opgenomen
in het Reglement van het ACL.

Om te zorgen voor een onafhankelijke ondersteuning voor slachtoffers en nabestaanden
tijdens de procedure van de herbeoordeling heb ik daarnaast contact gezocht met de
Raad voor Rechtsbijstand (hierna: de Raad). Op dit moment beslaat de bijstand van
een slachtofferadvocaat waarvoor de Raad een toevoeging kan afgeven nog niet de gratieprocedure.
Wel heeft de Raad aangegeven begunstigend beleid te voeren ten aanzien van rechtsbijstand
voor slachtoffers en nabestaanden van levenslanggestraften tijdens de hoorzitting
bij het ACL. Ik voer overleg met de Raad over de mogelijkheden voor gesubsidieerde
rechtsbijstand in de hele tenuitvoerleggingsfase, waaronder bij gratieprocedures.
Bijstand door een slachtofferadvocaat kan er onder andere aan bijdragen dat slachtoffers
en nabestaanden beter in staat worden gesteld hun beschermingsbehoeften naar voren
te brengen.

Informeren over gratieverzoeken en van andere nabestaanden van eerdere delicten

Zoals toegezegd in mijn brief van juni 2023 ben ik aan het onderzoeken of slachtoffers
en nabestaanden die dat wensen ook geïnformeerd kunnen worden over het indienen van
een gratieverzoek door de veroordeelde. Ik ben hier nog mee bezig. Ook heb ik uw Kamer
aangegeven dat ik mij buig over de vraag of slachtoffers en nabestaanden van eventuele
andere delicten (waarvoor op een eerder moment een andere straf is opgelegd en tenuitvoergelegd)
zouden moet worden benaderd en geïnformeerd in het kader van de tenuitvoerlegging
van een opgelegde levenslange gevangenisstraf.21 Dit doe ik in het licht van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Ik zal uw Kamer
over de uitkomsten van beide punten informeren via de Voortgangsbrieven Slachtofferbeleid.

Bewustwording gevolgen media-aandacht

In mijn brief van juni 2023 heb ik genoemd dat slachtoffers en nabestaanden hebben
aangegeven dat het belastend voor hen is dat zij (nog steeds) worden benaderd door
de media. In mijn gesprek met hen afgelopen november hebben zij ook aangegeven dat
berichtgeving in de media over de levenslanggestrafte telkens een confrontatie oplevert.

In het geval een levenslanggestrafte vanuit detentie een verzoek doet tot contact
met de media, volgt uit artikel 2, tweede lid, en artikel 40 van de Penitentiaire
beginselenwet dat met hun belangen rekening moet worden gehouden bij de beslissing
om hier wel of geen toestemming voor te verlenen. Slachtoffers en nabestaanden kunnen
in dit licht worden benaderd om hun zienswijze te geven. Dit proces wordt in de toekomst
gestroomlijnd in het kader van de taak die het CJIB gaat vervullen bij het informeren
en raadplegen. Zoals ik in mijn brief van 3 november 202222 heb laten weten, voert het Fonds Slachtofferhulp een (vervolg)traject uit, waarin
zij de bewustwording bij de media over de impact van berichtgeving op slachtoffers
wil verstevigen en borgen. Een van de resultaten van dit traject is de website «Slachtoffers
in de Media», die in november 2023 door het Fonds Slachtofferhulp en de Hogeschool
Utrecht is gelanceerd. De website biedt mediaprofessionals zeven handreikingen voor
het omgaan met slachtofferschap in de media.23 Deze handreikingen zijn ontstaan vanuit dilemma’s uit de beroepspraktijk. Daarnaast
heeft in januari 2024 een reflectiebijeenkomst plaatsgevonden met journalisten en
slachtoffers waarbij is teruggekeken op de eerste periode van het initiatief en de
handreikingen zijn besproken. Het gehele traject van het Fonds loopt nog tot eind
2025. Hiermee krijgt de ingezette lijn van bewustwording een stevige verankering in
het handelen en denken van journalisten.

Tot slot

Bij een alternatieve herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf is het van
belang dat rekening wordt gehouden met zowel de belangen van de slachtoffers en nabestaanden,
de levenslanggestraften en de samenleving. De komende periode blijf ik hier aan werken.
Ik verwacht uw Kamer na de zomer van 2024 over de voortgang van het wetsvoorstel te
kunnen informeren.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind