Brief regering : Wetsvoorstel NLQF (Kamerstuk 36341)

Nr. 9
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 april 2024

Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel NLQF in uw Kamer op 3 april 2024
spraken we over een amendement van de fracties van NSC en GroenLinks/PvdA over het
beperken van de reikwijdte van het wetsvoorstel tot formele opleidingen.1 Dit amendement ontraad ik. Om de impact van dit amendement goed te kunnen wegen vroeg
de heer Paternotte (D66) om een nadere duiding van cijfers over non-formeel onderwijs.
Die duiding bied ik u met deze brief. Ik schets hierin eerst kort de betekenis van
het wetsvoorstel NLQF en ik geef nader inzicht in het onderscheid formeel en non-formeel
onderwijs. Vervolgens bied ik cijfermatig inzicht en tot slot duid ik mede op basis
van die cijfers de impact die het amendement zou hebben.

Betekenis wetsvoorstel NLQF (Netherlands Qualification Framework)

Leven Lang Ontwikkelen (LLO) is noodzakelijk, juist nu. En gezien het belang hiervan
moet je goed kunnen kiezen uit het aanbod van opleidingen. Met de Wet NLQF willen
we dit makkelijker maken doordat:

• je als werkende, werkzoekende en werkgever beter inzicht krijgt in het niveau van
opleidingen, formeel en non-formeel;

• er hiertoe een gestandaardiseerd instrument en onafhankelijke beoordeling komt om
dat niveau te bepalen;

• er kan worden ingegrepen of gesanctioneerd als er misbruik wordt gemaakt van de inschaling,
door bijvoorbeeld een verkeerd niveau te benoemen.

Formeel en non-formeel onderwijs

Met dit wetsvoorstel geven we inzicht in het niveau van leeruitkomsten; het is geen
kwaliteitskeurmerk. Met deze wet wordt het formeel onderwijs automatisch ingeschaald
en non-formeel onderwijs kan ingeschaald worden, als dat voldoet aan de criteria.

Schematisch ziet dit er als volgt uit:

Formeel onderwijs

Non-formeel onderwijs

Voldoet aan criteria voor inschaling

Wordt automatisch ingeschaald

NLQF niveau wordt op aanvraag ingeschaald

Voldoet niet aan criteria voor inschaling

Niet van toepassing

Komt niet in aanmerking voor inschaling

Bij formeel onderwijs gaat het om leren met als doel het behalen van een overheids-erkend
diploma of certificaat. Bij non-formeel onderwijs betreft het een opleidingstraject
waarbij een overheids-erkend diploma of certificaat niet het doel is, maar waarbij
wel vooraf leeruitkomsten zijn bepaald. Formeel onderwijs wordt dus automatisch ingeschaald.
Dat is ook logisch, want OCW-erkende scholing voldoet aan strenge eisen zoals die
wettelijk zijn vastgesteld en worden getoetst door de NVAO voor het hoger onderwijs
en de Inspectie van het Onderwijs voor het middelbaarberoepsonderwijs.

Bij inschaling van non-formeel onderwijs gelden de volgende criteria: onafhankelijke
examinering, minimaal 400 studiebelastingsuren of aanvullende criteria, arbeidsmarktrelevantie
en waarborging van continuïteit. Bij non-formeel onderwijs zien we twee type opleidingen.
De eerste categorie gaat over (vaak) kortdurende cursussen zonder (onafhankelijke)
examinering of die niet arbeidsmarktrelevant zijn. Deze kunnen dus niet worden ingeschaald,
want zij voldoen niet aan de criteria om het niveau te kunnen bepalen. De tweede categorie
gaat over meer substantiële, intensievere scholing, waarbij het leerdoel een aantoonbare
arbeidsmarktrelevantie heeft. Het gaat hier bijvoorbeeld om vakgerichte branche-opleidingen,
die er voor zorgen dat ook zij-instromers en bijscholers bij kunnen dragen aan de
opgaven die we hebben in onder andere de techniek, bouw en zorg2.

Europees perspectief

Met het NLQF sluiten we aan op de internationale inzet vanuit het European Qualification
Framework (EQF) om met goede niveau-inschaling de inzetbaarheid van mensen in hun
werkende leven in Europa en Nederland te verhogen. In Nederland schalen we sinds 2012
opleidingen in (ook non-formele). Er zijn intussen 10 lidstaten die de inschaling
ook wettelijk geborgd hebben. Met dit wetsvoorstel volgen we deze ontwikkeling. Onderwijs,
ook in het kader van LLO, is in de lidstaten overal anders georganiseerd. In een land
als Portugal waar de samenhang tussen formeel en non-formeel redelijk vergelijkbaar
is met Nederland, is eveneens gekozen om de inschaling voor non-formeel onderwijs
wettelijk te regelen. Als wij in Nederland het non-formele aanbod niet laten inschalen
kunnen wij in Europees perspectief niet laten zien wat het niveau van dit aanbod is,
terwijl het in andere landen wel duidelijk is wat het niveau van een vergelijkbaar
type aanbod is. Daarmee zetten wij in Nederland onze werknemers, werkzoekenden en
werkgevers op grote achterstand ten opzichte van andere Europese landen.

Cijfers

Hieronder de meest actuele cijfers over de deelname aan LLO in 2022 naar formeel/non-formeel
(x 1.000):

Deelname aan LLO onder de beroepsbevolking tussen 25 en 65 jaar

totaal

formeel

non-formeel

Aantal personen (x 1.000)

2.412 (100%)

789 (33%)

1.622 (67%)

Dit zijn de meest recente cijfers. Tijdens het debat noemde ik dat ongeveer 85% van
de post-initiële scholing non-formeel is (en de rest formeel). Daarmee gaf ik een
indicatie van de omvang van het non-formele aanbod, op basis van CBS-cijfers uit 2020
waarmee de vergelijking met eerdere jaren mogelijk is. De recentere cijfers uit 2022
zien er anders uit omdat CBS een andere definitie is gaan hanteren.3 Er is dus geen sprake van een trendbreuk.

Op basis van de cijfers van CBS over 2022 weten we dat 24% van de beroepsbevolking
tussen de 25 en 65 jaar scholing volgde. CBS hanteerde hierbij de definitie: volg
je nu of heb je afgelopen vier weken scholing gevolgd? Van de personen die scholing
volgden, betrof het bij 33% een formele opleiding (zowel bekostigd als niet-bekostigd)
en bij 67% een non-formele opleiding. Deze cijfers liggen door de andere definitie
wat lager dan die uit 2020, maar de cijfers laten duidelijk zien dat het overgrote
deel van LLO plaatsvindt binnen de non-formele onderwijssector. Hiernaast blijkt uit
de gegevens van het CBS dat van degenen die non-formeel onderwijs volgden, de scholing
in 22% van de gevallen 3 maanden of langer duurde. De rest duurde korter; 38% duurde
minder dan 1 week.

De heer Soepboer (NSC) vroeg naar het beeld in samenhang met het hele onderwijs. Daarom
bied ik hierbij voor de volledigheid ook cijfers van het CBS over leerlingen- en studentenaantallen
in funderend onderwijs, mbo, hbo en wo.

Aantal personen ingeschreven in het formele onderwijs 2022/’23 (x 1.000)

Primair onderwijs

1.367,5

Voortgezet onderwijs

936,6

Middelbaar beroepsonderwijs

484,2

Hoger beroepsonderwijs

476,9

Wetenschappelijk onderwijs

344,2

Vavo

12,9

Ik merk hierbij op dat deze cijfers wellicht een beeld geven van de omvang van verschillende
vormen van scholing, maar dat deze niet met de eerdere genoemde cijfers over het non-formele
onderwijs vergeleken kunnen worden. Het initiële onderwijs heeft immers een andere
doelstelling en daarmee een geheel andere doelgroep. Met NLQF richten we ons vooral
op werkenden en werkzoekenden en de opleidingen die zij volgen om bij- en om te scholen.

Impact amendement van de leden Soepboer (NSC) en Tseggai (GroenLinks/PvdA) over het
beperken van de reikwijdte van het wetsvoorstel tot formele opleidingen

Beredeneerd vanuit de beschikbare informatie concludeer ik het volgende:

• Dat het merendeel van de gevolgde scholing door werkenden en werkzoekenden non-formeel
van aard is.

• Dat een deel van dat non-formele aanbod niet in aanmerking komt om ingeschaald te
worden, omdat het bijvoorbeeld gaat om korte cursussen (zie de bovengenoemde 38%)
die niet onafhankelijk geëxamineerd worden. Het is ook niet de bedoeling of wens om
die in te schalen.

• Dat er echter ook een groot deel non-formeel aanbod is dat nog niet ingeschaald is,
maar wel aan de criteria voldoet. Dit betreft de groep meer substantiële, arbeidsmarktrelevante
opleidingen, met onafhankelijke examinering.

Zoals ik in het debat liet weten, haalt het amendement van NSC en GroenLinks/PvdA
de kern uit het wetsvoorstel. We willen stimuleren dat burgers kunnen blijven leren
en ontwikkelen, zodat zij blijven deelnemen aan het arbeidsproces4. Met dit amendement rijden we dat in de wielen. De cijfers laten zien dat leren en
ontwikkelen juist vaak met non-formele scholing gebeurt. Bij aanname van dit amendement
weten Nederlanders minder goed wat het niveau is van een branche-opleiding en daarmee
welke kansen de opleiding biedt. Dit terwijl die branches om hen staan te springen.
Het gaat om heel gerichte opleidingen die het bijvoorbeeld voor zij-instromers, die
hun opleiding combineren met werk, gezin of mantelzorg, mogelijk maken in te stromen
op plekken waar we hen hard nodig hebben. Dan moeten zij goed kunnen afwegen welke
opleiding hen die kans biedt. Voor de goede orde wijs ik u ook op de brief die de
NVAO u stuurde, naar aanleiding van het amendement5.

Met dit amendement laten we niet alleen kansen liggen; het is zelfs een stap achteruit
ten opzichte van de huidige praktijk. Inschaling van non-formele opleiders gebeurt
immers al en dat zou met dit amendement niet meer kunnen. Reeds ingeschaalde opleidingen
mogen hun niveau-inschaling in dat geval niet meer uitdragen. Dit amendement zorgt
voor minder duidelijkheid over het niveau van non-formele opleidingen dan nu het geval
is, terwijl de weg klaar ligt om meer duidelijkheid te geven. Bij aanname van het
amendement zal ik voortzetting van het wetsvoorstel dan ook heroverwegen.

Uw Kamer heeft eveneens zorgen geuit over eventuele onduidelijkheid die er zou kunnen
optreden over uitspraken over het niveau. De indruk zou kunnen ontstaan dat we met
één framework non-formeel onderwijs inhoudelijk en kwalitatief gelijkstellen aan formeel
onderwijs, waarvan we de kwaliteit als overheid borgen. Dat is uiteraard niet het
geval.

Zoals ik in het debat meermalen heb toegelicht, deel ik uw zorg. Daarom zorgen het
NCP NLQF en mijn ministerie voor heldere en continue communicatie over wat de betekenis
is van een niveau-aanduiding. Daarbij moeten opleiders zich, als hun opleiding wordt
ingeschaald, houden aan het communicatieprotocol, dat helder aangeeft hoe zij wel
en niet mogen communiceren over het niveau. Met de wetsevaluatie over 5 jaar kijk
ik expliciet naar het effect ervan op de duidelijkheid die het biedt en intussen zal
ik dit jaarlijks monitoren. En indien nodig zal ik uiteraard tussentijds aanvullende
acties nemen.

Kortom, we hebben met dit wetsvoorstel de kans om een belangrijke stap vooruit te
zetten. Met aanname van de wet zónder dit amendement maken we het Nederlanders makkelijker
zich een leven lang te blijven ontwikkelen en zo duurzaam actief te blijven op de
arbeidsmarkt.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul