Brief regering : Fiche: Aanbeveling onderzeese communicatiekabels

Nr. 3925
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 april 2024

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Aanbeveling onderzeese communicatiekabels

Fiche: Mededeling geavanceerde materialen (Kamerstuk 22 112, nr. 3926)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Aanbeveling onderzeese communicatiekabels

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Aanbeveling van de Commissie over veilige en weerbare onderzeese kabelinfrastructuren

b) Datum ontvangst Commissiedocument

21 februari 2024

c) Nr. Commissiedocument

C(2024) 1181

d) EUR-Lex

EUR-Lex - 32024H0779 - EN - EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Transport, Telecom en Energie (Telecom)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

Op 21 februari jl. publiceerde de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een aanbeveling
omtrent onderzeese kabelinfrastructuren (hierna: de aanbeveling). De Commissie geeft
aan dat de samenleving in steeds grotere mate afhankelijk is van het internet en van
internationale connectiviteit. Onderzeese datakabels vormen een belangrijk onderdeel
van het internet-ecosysteem. In de huidige geopolitieke context met een verhoogde
dreiging voor sabotage is er meer aandacht voor de afhankelijkheid van onderzeese
datakabels en voor de connectiviteit van de EU met haar partners. Systemische en wijdverspreide
verstoringen, bijvoorbeeld door middel van gecoördineerde aanvallen, op het onderzeese
datakabelnetwerk kunnen leiden tot ernstige gevolgen. Onder de onderzeese data-infrastructuur
rekent de Commissie niet alleen de kabels maar ook de infrastructuur gerelateerd aan
de ontwikkeling, werking, onderhoud en reparatie van deze kabels. Voorbeelden hiervan
zijn zowel aanlandpunten, landroutes vanaf strand tot kabelkopstation, het datacentrum,
reparatiecentra en onderhoud- en reparatieschepen.

Deze aanbeveling is een eerste aanzet van de Commissie om te komen tot een gecoördineerde
EU-aanpak, met als doel de veiligheid en weerbaarheid van de onderzeese data-infrastructuur
te vergroten. De Commissie benadrukt hierbij dat de gecoördineerde EU-aanpak daarbij
geen afbreuk doet aan bijvoorbeeld de bevoegdheden van de lidstaten met betrekking
tot nationale veiligheid. De Commissie beveelt zowel acties op nationaal als EU-niveau
aan.

Allereerst roept de Commissie lidstaten op om ervoor te zorgen dat de onderzeese data-infrastructuur
aan de vereisten van de Telecomcode1 en de NIS2-richtlijn2 voldoet. Parallel hieraan zouden lidstaten de risico’s, kwetsbaarheden en afhankelijkheden
in hun onderzeese data-infrastructuur moeten beoordelen. Onderdeel van deze analyse
is een geografische weergave van de nationale onderzeese data-infrastructuur. Ten
slotte worden lidstaten opgeroepen om aanvragen met betrekking tot de planning, aanschaf,
bouw, exploitatie, onderhoud en reparatie van de onderzeese data-infrastructuur online
en zo efficiënt en snel te verwerken als juridisch mogelijk is. Daarbij beveelt de
Commissie lidstaten aan om indien het nationale recht hierin voorziet de hoogst mogelijke
status van nationaal belang te verlenen aan onderzeese kabelinfrastructuren en deze
in vergunningprocedures als zodanig te behandelen. Lidstaten worden aangespoord om
een nationale autoriteit aan te wijzen om deze processen te faciliteren en coördineren.

Om de aanbeveling te implementeren zal er een nieuwe informele deskundigengroep worden
opgericht, die dient als een veilig platform voor informatie-uitwisseling en coördinatie
tussen de lidstaten en de Commissie. Deze groep zal aan de slag gaan met onder andere
het volgende: ten eerste, een geconsolideerde risicoanalyse op basis van de nationale
risicoanalyses aangeleverd door lidstaten; ten tweede, een geografisch overzicht van
de bestaande onderzeese data-infrastructuur op EU-niveau; en, ten derde, maatregelen
om de gevonden kwetsbaarheden, risico’s en afhankelijkheden te mitigeren door middel
van een EU Cable Toolbox. Op onderdelen zoals informatie-uitwisseling kunnen per geval ook derde landen worden
betrokken.

Een van de in de aanbeveling voorgestelde maatregelen is het opstellen van een ontwerplijst
van Kabelprojecten van Europees Belang (CPEI’s) die voldoen aan de in de aanbeveling vastgestelde criteria. Die criteria zijn dat
het project een lacune invult die volgt uit de bovengenoemde risicoanalyse, bijdraagt
aan een aanzienlijke versterking van de toeleveringsketen, van geostrategisch belang
is en in connectiviteitsbehoeften voorziet waaraan vanwege de betrokken risico’s niet
alleen door particuliere investeringen kan worden voldaan. Hoewel particuliere financiering
het uitgangspunt is, is de Commissie van mening dat de CPEI’s te belangrijk zijn om
(alleen) aan private financiering over te laten. De Commissie wijst er daarbij op
dat er veel vraag is naar publieke financiering van onderzeese datakabels, zoals blijkt
uit de overtekende rondes van de Connecting Europe Facility (CEF Digital). De Commissie wil daarom met een combinatie van private en publieke
financiering de CPEI’s mogelijk maken. De Commissie overweegt om door middel van blendingfaciliteiten
(onder andere met de Europese Investeringsbank, InvestEU) financiering aan te trekken.
Zij nodigt lidstaten uit om daaraan bij te dragen, eventueel via hun nationale stimuleringsbanken
en instellingen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland heeft een goede positie als digitaal knooppunt, dankzij onder andere de
aanlanding van zeekabels die Nederland met het Verenigd Koninkrijk en Denemarken verbinden.
Nieuwe kabels dragen bij aan het versterken van zowel het digitaal vestigingsklimaat
als meer digitale veiligheid, doordat ze zorgen voor effectiever en efficiënter dataverkeer
en meer redundantie in de digitale infrastructuur. Om nieuwe kabels aan te laten landen
dient er publiek-privaat goed te worden samengewerkt. Het kabinet heeft daarom in
de zomer van 2022 de Zeekabelcoalitie bij elkaar gebracht, een brede groep Nederlandse
stakeholders uit het domein van de digitale infrastructuur, die inzet op het stimuleren
van nieuwe zeekabelaanlandingen in Nederland. Het kabinet speelt een faciliterende
rol in de samenwerking en heeft een coördinator aangesteld om de samenwerking in te
richten en aan te jagen. Bij de vergunningverlening voor het aanlanden van een onderzeese
datakabel in Nederland zijn diverse overheidsinstanties betrokken.3 Met de Zeekabelcoalitie wordt verkend in hoeverre de vergunningverlening zou kunnen
worden gefaciliteerd met bijvoorbeeld één loket of aanspreekpunt, zonder afbreuk te
doen aan de bevoegdheden van de diverse betrokken instanties. Nederland kent voor
energieprojecten met een nationaal belang gecoördineerde besluitvorming door het Rijk.4 Dit is niet het geval in het digitale domein.

De exploitanten van datakabels die aanlanden aan de Nederlandse kust kunnen worden
aangemerkt als aanbieders van een openbare elektronische communicatienetwerken, waardoor
zij momenteel onder de Telecommunicatiewet5 vallen en dus moeten voldoen aan de zorgplicht voor kabels en aanlandpunten. Met
de lopende nationale implementatie van de NIS2-richtlijn6 wordt deze wettelijke zorgplicht momenteel verder uitgewerkt. De Rijksinspectie Digitale
Infrastructuur kan als toezichthouder deze partijen aanspreken op hun zorgplicht.

Daarnaast maakt het als vitaal verklaren van onderzeese datakabels dat de bescherming
ervan extra aandacht krijgt. Het kabinet heeft in juli 20237 een besluit omtrent de vitaal verklaring genomen. Inmiddels is hiervoor een traject
gestart, waarbij er wordt gekeken welke criteria bepalend zijn voor een aanwijzing
van specifieke aanbieders. Deze uitwerking maakt deel uit van een brede vitaal beoordeling
van de gehele digitale infrastructuur, aangezien de samenhang met andere onderdelen
van deze digitale infrastructuur van groot belang is voor een objectieve vaststelling
van de aanbieders. Dit brede onderzoek wordt direct na de zomer afgerond. Daarna worden
deze resultaten besproken met de direct betrokken kabeleigenaren en wordt de aanwijzing
van die partijen, die voldoen aan de gestelde criteria, in gang gezet. Dit past binnen
de cyclus vitaal, onderdeel van de bredere Aanpak Vitaal, waarover het kabinet in
mei 2023 heeft gecommuniceerd.8

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet juicht het toe dat de Commissie de veiligheid van de onderzeese data-infrastructuur
gecoördineerd wil aanpakken. Met betrekking tot de ambities voor het aanlanden van
nieuwe zeekabels in de EU merkt het kabinet op dat veel landen momenteel het laten
aanlanden van nieuwe zeekabels als een strategische nationale activiteit lijken te
zien om zo een digitale hub te worden. Er is dus onderlinge concurrentie. Veiligheid
mag daar volgens het kabinet geen concurrentiemiddel in zijn. Een EU-aanpak draagt
daarom bij aan de effectiviteit van maatregelen en aan de veilige connectiviteit van
de EU als geheel. Het kabinet ziet daarbij vooral toegevoegde waarde in het uitwisselen
van risicoanalyses en het delen van oplossingsrichtingen tussen lidstaten door middel
van een deskundigengroep. Hierin zal het kabinet aandacht vragen voor de kwaliteit
van de analyses. Alleen op basis daarvan kan de noodzaak van het treffen van proportionele
en effectieve maatregelen worden aangetoond. Wel heeft het kabinet vragen over hoe
deze groep zich verhoudt tot reeds bestaande gremia en hoe ervoor wordt gewaakt dat
er geen dubbel werk wordt gedaan. Het kabinet zal zich ervoor inzetten dat zaken zoveel
mogelijk efficiënt en in gezamenlijkheid met de relevante al bestaande groepen wordt
opgepakt.

Het kabinet acht het positief dat de Commissie expliciet aangeeft geen afbreuk te
willen doen aan bevoegdheden van de lidstaten omtrent nationale veiligheid. Het kabinet
zal in de uitwerking scherp zijn op specifieke voornemens die strijdig zijn met de
verdragsrechtelijke bepalingen betreffende de bevoegdheid van lidstaten op het gebied
van nationale veiligheid (artikel 4, lid 2, VEU). In de uitwerking zal het kabinet
letten op wat nationaal dient te worden volbracht versus waar de kracht van de EU-samenwerking
ligt. Het kabinet zal ook scherp zijn op de verwachtingen en vragen vanuit de Commissie
rondom (het delen van) de nationale risicobeoordeling, en de verwerking daarvan in
een Europese risicobeoordeling. In dat kader zal het kabinet ook nadrukkelijk aandacht
vragen voor de zorgvuldige behandeling van (bedrijfs- en kennis) vertrouwelijke of
gerubriceerde informatie mocht deze door lidstaten worden gedeeld. Momenteel is het
nog onduidelijk hoe de Commissie het borgen van deze vertrouwelijkheid voor zich ziet.
Gezien de gevoeligheid van de (geaggregeerde) informatie is een zorgvuldige omgang
zeer belangrijk.

Het kabinet erkent het belang van onderzeese data-infrastructuur voor de digitale
economie en de samenleving. Het verdient de voorkeur dat deze projecten met private
middelen worden gefinancierd. Eventuele nationale publieke financiering en de voorgestelde
constructies vergen nadere analyse. Het kabinet zal bij de uitwerking van de voorgestelde
financiële constructies dan ook moeten bezien of dit voor Nederland passend is en
de constructies geen ongewenste nadelige effecten hebben op haar concurrentiepositie
als belangrijk digitaal knooppunt in Europa.

Het kabinet is positief over de oproep van de Commissie om een nationaal aanspreekpunt
aan te wijzen en zo snel mogelijke behandeling en doorlooptijd van vergunningaanvragen
te bereiken. Dit sluit aan bij de ambitie van het kabinet om gezamenlijk met de Zeekabelcoalitie
het proces rondom de vergunningverlening te faciliteren. Een gedegen vergunningsbeleid
kan bijdragen aan de bescherming van de strategische autonomie van de sector. Bij
bescherming van zeebodem-gebonden infrastructuur tegen een veelal fysieke dreiging
is een vergunningsbeleid echter minder toereikend omdat statelijke actoren geen eigenaar
hoeven te zijn van een kabel om een dreiging te kunnen vormen. Het al dan niet toekennen
van status van nationaal belang aan zeekabelaanlandingen en bijbehorende gecoördineerde
besluitvorming door het Rijk is een zwaar instrument en de voor- en nadelen vergen
nadere analyse.

Het kabinet staat in beginsel positief tegenover de overweging van de Commissie om
door middel van blendingfaciliteiten (onder andere met de Europese Investeringsbank
en InvestEU) privaat kapitaal aan te trekken. Private marktfinanciering is voor de
benodigde diversiteit en flexibiliteit essentieel om investeringen te faciliteren.
De keuze voor het InvestEU-programma en de Europese Investeringsbank sluiten aan bij
de Nederlandse positie dat deze instrumenten zich moeten richten op de groene en digitale
transitie en het versterken van onze open strategische autonomie en verdienvermogen.
Volgens het kabinet moeten impactvolle projecten waar financiering vanuit de markt
het meest ontbreekt daarbij centraal staan. Het kabinet ziet graag verduidelijking
tegemoet over de wisselwerking tussen extra bijdragen aan lidstaatcompartimenten en
de toetsing ten aanzien van het gelijk speelveld op de interne markt via de staatssteunkaders.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Over het algemeen is de aanbeveling overwegend positief ontvangen, het wordt door
lidstaten onderstreept dat er op EU-niveau actie nodig is om de veiligheid en weerbaarheid
van de onderzeese data-infrastructuur te verhogen. Meerdere lidstaten uiten daarbij
wel zorgen over de juiste informatiebeveiliging vanwege de gevoeligheid van de bedrijfsinformatie.
Daarbij zien veel lidstaten, net als het kabinet, (potentiële) raakvlakken met nationale
veiligheid en geven aan dat de voorgestelde acties hier niet aan kunnen raken. Het
Europees Parlement heeft zich nog niet specifiek uitgesproken, maar heeft in 2022
wel een studie9 laten uitvoeren naar veiligheidsbedreigingen voor onderzeese communicatiekabels en
infrastructuur. In deze studie wordt ook een aantal aanbevelingen gedaan, zoals het
doen van een risicoanalyse en het delen van informatie, die terugkomen in deze aanbeveling
van de Commissie.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet is positief. Deze aanbeveling van de Commissie strekt
met name ter bescherming van de Europese Unie door middel van het vergroten van de
veiligheid en weerbaarheid van de onderzeese data-infrastructuur en past binnen de
bevoegdheden van de EU op het terrein van de interne markt. In dat kader wordt een
reeks gerichte acties aangewezen die de lidstaten op nationaal en Unieniveau kunnen
nastreven. Op het terrein van de interne markt heeft de EU een gedeelde bevoegdheid
met de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder a, VWEU). Op grond van artikel 292 VWEU
is de Commissie bevoegd om aanbevelingen vast te stellen op de gebieden waarvoor de
Unie bevoegd is.

Wel is er een aandachtspunt ten aanzien van de nationale veiligheid. Een aantal van
de aangekondigde acties en plannen zich dicht tegen of op het terrein van nationale
veiligheid. Op grond van artikel 4, lid 2, VEU dient de EU de essentiële staatsfuncties,
zoals de bescherming van de nationale veiligheid, te eerbiedigen. Met name de nationale
veiligheid blijft de uitsluitende verantwoordelijkheid van elke lidstaat. Het kabinet
zal er ook in het komende traject op toezien dat de verdragsrechtelijke bepalingen
worden gerespecteerd.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
aanbeveling heeft tot doel om tot een gecoördineerde EU-aanpak te komen ten behoeve
van de veiligheid en weerbaarheid van onderzeese data-infrastructuur. Gezien het grensoverschrijdende
karakter van digitalisering, de wettelijke kaders en de reden dat volgens het kabinet
veiligheid en weerbaarheid geen concurrentiemiddel tussen lidstaten ten behoeve van
aanlanding van nieuwe kabels moet worden, kunnen de gestelde doelstellingen volgens
het kabinet beter worden verwezenlijkt op het niveau van de Unie. Om die reden is
optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd. Dit draagt bij aan het versterken
van de Europese weerbaarheid, het voorkomen van fragmentatie op de interne markt,
en bevordert grensoverschrijdende samenwerking.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
De aanbeveling heeft tot doel om tot een gecoördineerde EU-aanpak te komen ten behoeve
van de veiligheid en weerbaarheid van onderzeese data-infrastructuur. De aanbevolen
acties zijn geschikt om dit doel te bereiken. Zo dragen ze bij aan de beleidsvorming
op nationaal niveau bij de lidstaten door van elkaars expertise en ervaring gebruik
te kunnen maken. Ook dragen ze bij aan een gelijk speelveld tussen lidstaten. Bovendien
gaan de acties niet verder dan noodzakelijk omdat de aanbeveling de nationale competenties
van de lidstaten respecteert en aansluiting zoekt bij reeds bestaande EU-richtlijnen.

d) Financiële gevolgen

De aanbeveling kent geen directe financiële gevolgen. De Commissie geeft verder ook
geen concrete informatie over eventueel verwachte financiële impact op de EU-begroting.
Nederland is van mening dat indien nodig de benodigde EU-middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het
kabinet wil daarnaast niet vooruitlopen op de integrale afweging van middelen na 2027
(volgend Meerjarig Financieel Kader).

In de aanbeveling worden lidstaten opgeroepen maar niet verplicht tot nationale (co-)financiering
om CPEI’s tot stand te brengen. De financiële gevolgen hiervan zijn nog niet duidelijk.
Deze hangen zowel af van markttechnische (kosten)ontwikkelingen en de uitwerking van
beleid. Eventueel extra nationaal budget voor deelname aan CPEIs vereist nieuwe besluitvorming
door het kabinet. De budgettaire gevolgen voor Nederland worden ingepast op de begroting
van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

In Nederland worden financiële investeringen in digitale infrastructuur, waaronder
ook de onderzeese data-infrastructuur, in principe aan de private sector overgelaten.
Nederland heeft met Invest-NL een nationale investeringsinstelling die als investeerder
met publieke middelen investeert in bedrijven en projecten die Nederland duurzamer
en innovatiever maken. Het mandaat van Invest-NL beperkt investeringen in digitale
infrastructuur niet zolang deze voldoen aan de randvoorwaarden die voor Invest-NL
gelden (onder andere een marktconform rendement en additionaliteit aan de markt).
Hierbij moet wel opgemerkt worden dat Invest-NL als private vennootschap zelf haar
strategie bepaalt binnen het mandaat en over haar eigen investeringen gaat. Vooralsnog
heeft Invest-NL geen investeringen in digitale infrastructuur gedaan en digitale infrastructuur
valt nu ook niet onder de strategische focusgebieden van Invest-NL. Een mogelijke
rol van Invest-NL in de blendingfaciliteiten die de Commissie voorziet wordt in een
later stadium beoordeeld zodra er meer duidelijkheid is over de vormgeving hiervan.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De aanbeveling zelf bevat geen nieuwe wettelijke maatregelen en heeft daarmee zelf
geen gevolgen voor de regeldruk voor bedrijfsleven, burgers en de overheid. Gedurende
het traject zoals geschetst in de aanbeveling zal een aantal voorstellen worden geconcretiseerd,
bijvoorbeeld met betrekking tot veiligheidsvoorschriften. Hierbij zal het kabinet
nadrukkelijk in de gaten houden of er gevolgen zijn voor de regeldruk. Het kabinet
zal erop aandringen dat eventuele maatregelen zo lastenluw mogelijk worden ingericht.
Rapportagelasten moeten tot een minimum worden beperkt. Europese concurrentievermogen
zal worden versterkt met een veiligere en weerbare digitale infrastructuur. De maatregelen
in de aanbeveling dragen bij aan het bevorderen van de coördinatie op Europees niveau
en zo aan de weerbaarheid van onderzeese kabelinfrastructuren en moeten gezien worden
in de context van toenemende machtspolitieke concurrentie tussen staten. Het kabinet
is hier positief over.

De aanbeveling van de Commissie kent geopolitieke aspecten, gezien de dreigingen vanuit
statelijke actoren tegen onze vitale infrastructuur waaraan zowel de EU als onze buurlanden
blootgesteld worden. Deze ontwikkelingen hebben het belang van veiligheid en weerbaarheid
vergroot. De aanbeveling is een antwoord op deze geopolitieke ontwikkelingen. Verder
raakt de aanbeveling aan betrekkingen met andere geopolitieke spelers, mede gegeven
het voornemen van de Commissie om in bepaalde onderdelen ook derde landen en strategische
partners te betrekken en om samenwerking met multilaterale fora zoals de NAVO te stimuleren.
Gezien de aandacht voor afhankelijkheden, naast risico’s en kwetsbaarheden, beoogt
deze aanbeveling een positieve bijdrage te leveren aan de open strategische autonomie
van de EU.