Brief regering : Verkenning rapport Commissie Van Geel

Nr. 299
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 april 2024

Inleiding

In navolging op de toezegging in de brief op 26 oktober 20231 stuur ik uw Kamer bijgevoegd de ambtelijke verkenning en analyse van het rapport
van de Commissie Van Geel. De bijgevoegde verkenning dient ertoe om – met inachtneming
van de demissionaire status van het kabinet – een zo goed mogelijk onderbouwd gesprek
met uw Kamer te voeren over de toekomstige inrichting van het publieke omroepbestel.
Dit zodat de landelijke publieke omroep ook in de toekomst relevant kan blijven en
zijn belangrijke functie voor de samenleving kan blijven vervullen.

Opbouw brief

Allereest zal ik schetsen welke knelpunten het huidige publieke omroepbestel kenmerken
en tot welke situatie dit leidt bij ongewijzigd beleid. Vervolgens zal ik aangeven
welke denkrichtingen er voortkomen uit het rapport van de commissie Van Geel en de
bijgevoegde ambtelijke verkenning die deze knelpunten adresseren. Daarna zal ik beschrijven
welke procesmatige aandachtspunten van belang zijn bij het nadenken over inhoudelijke
aanpassingen aan het publieke omroepbestel en wanneer dit in de tijd mogelijk is.
Tenslotte zal ik terugkomen op een drietal toezeggingen over de investeringsverplichting,
de journalistieke code en de kwartiermaker.

Knelpunten huidig omroepbestel

De meest urgente knelpunten die het huidige omroepbestel kenmerken zijn gerelateerd
aan de wijze waarop erkenningen worden verleend. Zoals beschreven in de Mediawet 2008
krijgen omroepen steeds voor een periode van vijf jaar een erkenning om plaats te
nemen in het landelijke publieke omroepbestel. Om na vijf jaar nieuw in het bestel
te komen of in het bestel te blijven, moet een nieuwe erkenningaanvraag worden ingediend.
De huidige erkenningperiode loopt van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2026.
Er kunnen maximaal zes omroeporganisaties tegelijkertijd een erkenning hebben, naast
dat de mogelijkheid bestaat voor nieuwe omroepen om een voorlopige erkenning te verkrijgen.
Daarnaast zijn er twee taakomroepen die altijd deel uitmaken van het bestel. Een omroeporganisatie
kan een omroepvereniging zijn of een samenwerkingsomroep die bestaat uit twee of meer
omroepverenigingen.

De volgende omroeporganisaties hebben een erkenning tot en met 31 december 2026: BNNVARA,
KRO-NCRV, VPRO-Human, AVROTROS-PowNed, MAX-WNL en de EO. Omroep Zwart en Ongehoord
Nederland hebben een voorlopige erkenning tot en met 31 december 2026. NOS en NTR
zijn de twee taakomroepen.

De volgende vier knelpunten zijn eerder geconstateerd en bestaan in relatie tot het
verlenen van erkenningen:

1. Bij elke ronde van erkenningverleningen adviseren de Raad voor Cultuur, het Commissariaat
voor de Media en de NPO de bewindspersoon over de ingediende erkenningaanvragen van
omroeporganisaties. Twee van de drie adviseurs hebben bij eerdere beoordelingen van
de erkenningaanvragen van omroepen aangegeven dat de beoordelingscriteria in de huidige
Mediawet 2008 onvoldoende houvast bieden om een goede beoordeling mogelijk te maken.
Het ligt voor de hand dat deze adviseurs bij een volgende beoordeling van erkenningaanvragen
tot dezelfde conclusie komen. Een deel van de adviezen die de onderbouwing vormt (welke
omroeporganisatie om welke reden tot het bestel toetreedt of in het bestel blijft)
zal daardoor ontbreken. Dit komt de legitimiteit van het omroepbestel niet ten goede.

2. In de praktijk blijkt het enige hanteerbare beoordelingscriterium op dit moment de
ledenvereiste. In het licht van de teruglopende relevantie van lidmaatschap in de
Nederlandse samenleving blijkt het voor sommige omroepen steeds moeilijker om het
in de wet vereiste ledenaantal te halen. Het is een reële mogelijkheid dat een of
meerdere bestaande omroepen bij een volgende erkenningaanvraag niet aan dit criterium
voldoet. Kort door de bocht betekent dit dat het recht van een omroep om in het bestel
te komen of te blijven enkel gebaseerd is op het aantal leden dat het op één specifiek
moment aan zich heeft weten te binden. De maatschappelijke worteling en legitimiteit
van omroepen in het bestel staan hiermee onder druk. Het is daarbij ook een belangrijke
vraag of op deze manier de optelsom van omroepen in het bestel in voldoende mate de
samenleving en de daarin heersende opvattingen weerspiegelt.

3. Tegelijkertijd staat de beheersbaarheid van het publieke omroepbestel onder druk:
op dit moment maken dertien omroepen deel uit van het bestel. Dit zijn zowel taakomroepen,
omroepen met een voorlopige erkenning en omroeporganisaties die al dan niet verenigd
zijn in een samenwerkingsomroep. De kans is groot dat bij ongewijzigd beleid de hoeveelheid
omroepen in de volgende erkenningperiode zal toenemen in de vorm van nieuwe omroepen
met een voorlopige erkenning. Dit komt de slagvaardigheid van het bestel als geheel
niet ten goede, omdat een grotere hoeveelheid organisaties leidt tot een verdere versnippering
van middelen en een ingewikkelder besluitvormingsproces.

4. De wet gaat uit van het verlenen van een maximum van zes erkenningen aan individuele
omroepen. De wet voorziet daarbij in de mogelijkheid tot het samengaan van een of
meerdere omroeporganisaties in één samenwerkingsomroep. Zo zijn BNNVARA en AVROTROS-PowNed
beide een voorbeeld van een samenwerkingsomroep. De wijze waarop in de praktijk nu
deze samenwerkingsomroepen zijn vormgegeven strookt niet met de huidige Mediawet 2008
en roept hiermee vragen op over de wijze waarop een volgende erkenningverlening zou
kunnen plaatsvinden. Zo zijn er vragen rondom de afvaardiging van omroepen in diverse
mediawettelijk vastgelegde overleggen. Ook bestaat er onduidelijkheid over wat er
gebeurt met een erkenning van een samenwerkingsomroep wanneer één van de achterliggende
omroepverenigingen het vereiste ledenaantal niet haalt. Over de precieze punten waar
de praktijk verschilt van de in de Mediawet 2008 opgenomen werkwijze is de Kamer op
een eerder moment geïnformeerd2.

De situatie bij ongewijzigd beleid

Wanneer bovenstaande knelpunten niet worden geadresseerd door middel van het wijzigen
van de Mediawet 2008, betekent dit dat een nieuwe ronde van het verlenen van erkenningen
moet plaatsvinden conform de huidige systematiek. Dit zou mogelijk grote nadelen voor
omroepen kunnen hebben die aanspraak willen maken op een erkenning voor de nieuwe
erkenningperiode. Er is een reële kans dat sommige bestaande omroepen het vereiste
ledenaantal niet zullen halen. Bovendien dragen de problemen omtrent de samenwerkingsomroepen
het risico met zich mee dat de ene omroeporganisatie niet meer in aanmerking komt
voor een erkenning wanneer de omroep waarmee samengewerkt wordt het benodigde ledenaantal
niet kan halen.

Het rapport van de Commissie Van Geel

Het bestaan van deze knelpunten is al langer bekend. De Commissie Van Geel is gevraagd
om met oplossingen te komen voor deze knelpunten. Op 25 september 2023 heeft de Commissie
Van Geel zijn rapport gepubliceerd met daarin aanbevelingen om het publieke omroepbestel
toekomstbestendig te maken3. Het rapport wijst op de noodzaak te komen tot fundamentele wijzigingen in het omroepbestel.
De verkenning die bij deze Kamerbrief is bijgevoegd geeft een nadere duiding van dit
rapport.

Toegenomen urgentie aanpassingen publiek omroepbestel

De Commissie Van Geel benoemt in zijn rapport onder andere dat de rol- en taakverdeling
tussen de externe toezichthouder het Commissariaat voor de Media, NPO en omroepen
en de verschillende gremia binnen deze organisaties onvoldoende helder is voor betrokken
partijen in het huidige stelsel. Het recent gepubliceerde rapport van de Commissie
Van Rijn over grensoverschrijdend gedrag bij de publieke omroep benoemt daarbij specifiek
de huidige taakverdeling tussen NPO en omroepen als weeffout in het bestel die een
cultuur in stand houdt die sneller tot excessen leidt. Het rapport stelt dat de wetgever
aan zet is om hiervoor een oplossing te bieden. Zeker lettende op de voortvarendheid
die ik van andere partijen verwacht bij het aanpakken van de oorzaken die grensoverschrijdend
gedrag in de hand werken, vind ik dat een vergelijkbare voortvarendheid geboden is
aan de kant van de wetgever.

Inhoudelijke denkrichtingen op basis van de ambtelijke verkenning

Zoals de hierboven beschreven knelpunten en het rapport van de Commissie Van Geel
laten zien, is het noodzakelijk na te denken over hoe de Mediawet 2008 kan worden
aangepast om het publieke omroepbestel te verbeteren. De bijgevoegde verkenning geeft
– naar aanleiding van het rapport van de Commissie Van Geel – goed weer welke fundamentele
keuzes er denkbaar zijn bij het herinrichten van het publieke omroepbestel om deze
toekomstbestendiger te maken.

Het verder brengen van de gedachtevorming hierover doe ik graag in gesprek met de
Kamer en met andere betrokken partijen, publiek en commercieel, en partijen zoals
het Commissariaat voor de Media en de Raad voor Cultuur, maar ook met externe deskundigen,
bijvoorbeeld uit wetenschappelijke hoek. Ik zou op basis van bijgevoegde verkenning
de gedachtevorming verder willen brengen langs de lijnen van de volgende drie aandachtspunten:

• De invulling van de taakopdracht van de publieke omroep en de publieke waarden die
hierin leidend moeten zijn.

• De manier waarop de pluriformiteit van het aanbod van de publieke omroep een goede
weerspiegeling is van de in Nederland bestaande opvattingen en geluiden; en hoe dit
binnen een beheersbaar en bestuurbaar bestel geborgd wordt.

• Het helder beleggen van rollen en verantwoordelijkheden van politiek, overheid, de
externe toezichthouder en partijen binnen het bestel.

Vanwege de demissionaire status van het kabinet is het aan de Kamer om een eerste
inhoudelijke denkrichting mee te geven over de wijze waarop het publiek omroepbestel
kan worden aangepast. Bovenstaande aandachtspunten zouden hiervoor als basis kunnen
worden gebruikt. Deze denkrichting zou ik willen meenemen bij de verdere beleidsvoorbereiding
van een toekomstgericht publiek omroepbestel.

Procesmatige aandachtspunten bij aanpassen publiek omroepbestel

Naast het inhoudelijke gesprek dat ik graag zou voeren over het aanpassen van het
publieke omroepbestel, is het van belang een drietal aandachtspunten mee te geven
die van invloed zijn op het tijdspad waarmee aanpassingen aan het publieke omroepbestel
kunnen worden doorgevoerd.

1. Het aanpassen van de Mediawet 2008 wordt erg krap voordat een nieuwe erkenningperiode
aanvangt.

Er moet geconstateerd worden dat het aanpassen van de Mediawet 2008 om de knelpunten
te adresseren, in de tijd erg krap wordt voordat een nieuwe ronde van erkenningverlening
plaatsvindt. Een dusdanige aanpassing kan namelijk alleen ingaan ruim voor de start
van een nieuwe erkenningperiode. Dit heeft te maken met de wettelijke systematiek
en voorbereidingen die voorafgaan aan een nieuwe erkenningperiode. Hieronder volgen
de belangrijkste data in het proces dat voorafgaat aan de start van de eerstvolgende
nieuwe erkenningperiode (die ingaat op 1 januari 2027):

• de peildatum voor het tellen van het ledenaantal wordt geruime tijd voor de daadwerkelijke
peildatum gecommuniceerd aan bestaande en nieuwe omroepen. Dit zodat met name nieuwe
omroepen genoeg tijd hebben het vereiste ledenaantal op te kunnen bouwen. Als de termijn
van de voorgaande keer wordt aangehouden, betekent dit dat de peildatum wordt gecommuniceerd
in december 2024;

• het concessiebeleidsplan wordt door de NPO ingediend vóór 1 nov 2025;

◦ de leden worden geteld op 31 dec 2025 door het Commissariaat van de Media;

• aanvragen voor een erkenning conform de huidige criteria in de Mediawet worden ingediend
vóór 1 feb 2026;

• de Minister beslist op de aanvragen vóór 1 augustus 2026;

• de nieuwe erkenningsperiode gaat in op 1 januari 2027

Bovenstaande data zouden met zich meebrengen dat inhoudelijke aanpassingen aan het
omroepbestel door middel van het wijzigen van de Mediawet 2008, willen deze van toepassing
kunnen zijn voor de eerstvolgende erkenningperiode, rond december 2024 moeten zijn
afgerond. Dit lijkt in de tijd niet meer haalbaar. Dit zou vervolgens betekenen dat
een eventuele stelselherziening op zijn vroegst pas na een nieuwe, volledige erkenningperiode
in zou kunnen gaan. Oftewel pas op 1 januari 2032, over bijna acht jaar. Dit leidt
tot dezelfde situatie als beschreven is onder het kopje «situatie bij ongewijzigd
beleid»: een nieuwe ronde van het verlenen van verkenningen moet plaatsvinden conform
de huidige systematiek met de geconstateerde knelpunten.

2. Het is een optie om de huidige erkenningperiode met minimaal twee jaar te verlengen

Een optie om het aanpassen van het publieke omroepbestel mogelijk te maken voordat
een nieuwe erkenningronde aanvangt, is het verlengen van de huidige erkenningperiode.
De Commissie Van Geel adviseert in zijn rapport om de erkenningperiode met één jaar
te verlengen. Zo wordt de benodigde tijd gecreëerd om aanpassingen aan het stelsel
te doen door middel van een wetswijziging. Het kost echter tijd om op een zorgvuldige
manier inhoudelijke aanpassingen aan het bestel te doen, ook lettende op de mogelijke
omvang ervan en het feit dat de inhoudelijke richting van de aanpassingen nu nog niet
is bepaald. Daarbij komt het feit dat er inmiddels negen maanden verstreken zijn sinds
de Commissie Van Geel zijn rapport publiceerde waarin werd aanbevolen de erkenningperiode
met een jaar te verlengen. Mijn inschatting is dat de erkenningperiode met minimaal
twee jaar verlengd zou moeten worden om een stelselherziening op een goede manier
mogelijk te maken voordat er een nieuwe erkenningperiode aanvangt.

Het verlengen van de erkenningperiode vergt op zichzelf een wetswijziging. Het is
goed om helder te zijn over de gevolgen die een verlenging met zich mee zou brengen.
Zo zouden de wettelijke bepalingen die gekoppeld zijn aan de duur van een erkenningperiode
ook worden verlengd. Dit betekent bijvoorbeeld dat de concessie aan de NPO wordt verlengd.
Een ander gevolg van het verlengen van de erkenningperiode zou zijn dat er voor een
langere periode dan gebruikelijk geen nieuwe omroepen aanspraak kunnen maken op een
voorlopige erkenning om zo toe te kunnen treden tot het bestel. Ook wordt de beoordeling
van de publieke omroep als geheel en de beoordeling van omroepen met een voorlopige
erkenning uitgesteld wanneer er wordt verlengd. Er zitten dus ook mogelijke nadelen
aan het verlengen van de huidige erkenningperiode.

Ik heb hierboven geschetst wat de voor- en nadelen zijn van het verlengen van de erkenningperiode
van de landelijke publieke omroep. Het is aan de Kamer om af te wegen of het verlengen
van de erkenningperiode een wenselijke optie is, of dat ervoor gekozen wordt niet
te verlengen en een nieuwe ronde van het verlenen van erkenningen conform de huidige
systematiek plaats te laten vinden.

3. Wanneer gekozen wordt voor een verlenging, moet de Mediawet 2008 op korte termijn
worden aangepast

Het verlengen van de erkenningperiode zou op zichzelf een (summiere) wetswijziging
vergen. Wanneer ervoor gekozen zou worden om de huidige erkenningperiode te verlengen,
is het van belang dat er op zeer korte termijn een wetsvoorstel van deze strekking
bij de Kamer ligt. De wetswijziging om een verlenging mogelijk te maken zou namelijk
1 januari 2025 in werking moeten zijn getreden of in ieder geval zo snel mogelijk
na het verstrijken van deze datum. Dit heeft te maken met het tijdspad dat ook hierboven
bij #1 is geschetst: nieuwe en bestaande omroepen moeten rond die periode zekerheid
hebben over de beoordelingscriteria waarop zij beoordeeld worden bij een nieuwe erkenningaanvraag.
Hiervoor is het nodig dat zij rond die periode weten of de huidige erkenningperiode
wordt verlengd of dat zij zich moeten voorbereiden op een nieuwe erkenningaanvraag.

Relatie tussen minimumbudget publieke omroep en erkenningperiode

Het is goed kort te beschrijven wat de relatie is tussen het minimumbudget van de
publieke omroep en erkenningperioden. In de basis is het zogeheten gegarandeerde minimumbudget
van de landelijke publieke omroep gekoppeld aan de erkenningperiode, vanuit de gedachte
dat bij een inhoudelijk plan van de publieke omroep in de vorm van een concessiebeleidsplan
voor de komende erkenningperiode ook de zekerheid van budget hoort om dit plan uit
te voeren. Het verlengen van de erkenningperiode betekent niets voor de budgetflexibiliteit
van de NPO: het is en blijft mogelijk om het budget te verhogen en te verlagen gedurende
een erkenningperiode, mits onder de voorwaarden die de Mediawet daaraan stelt in artikel
2.148a. Het maakt daarvoor niet uit of dat gebeurt tijdens of bij aanvang van een
erkenningperiode. Er moet gemotiveerd worden waarom ongewijzigde voortzetting van
het budget niet langer gewenst is. Ook moet er een redelijke termijn in acht worden
genomen voordat een wijziging in het budget kan ingaan. Voorwaarden die overigens
ook horen bij behoorlijk bestuur, en die daarom ook in acht moeten worden genomen
wanneer bij ingang van een nieuwe erkenningsperiode het budget zou worden aangepast.
Een wijziging in het budget kan ook impact hebben op de wijze waarop de landelijke
publieke omroep zijn taken kan uitvoeren. Hoe groter de aanpassing in het budget,
hoe waarschijnlijker het is dat hiervoor ook de wettelijke kaders dienen te worden
aangepast. Het is goed om te markeren dat een budget-gerelateerde wijziging van de
Mediawet 2008 op korte termijn hoe dan ook aan de orde is. Dit omdat de verlaging
van de rijksmediabijdrage zoals besloten bij de behandeling van de voorjaarsnota 2023
in de Mediawet 2008 opgenomen moet worden4.

Toezeggingen

Ik wil in deze brief ook nog terugkomen op een drietal eerdere toezeggingen die verband
houden met het landelijke publieke omroepbestel.

Bundeling van budgetten publieke omroep en streamers

Tijdens de behandeling van de investeringsverplichting voor grote streamers in de
Eerste Kamer heeft voormalig Staatssecretaris OCW, Gunay Uslu, toegezegd om in de
verkenning naar het rapport van de Commissie Van Geel terug te komen op de wens om
te stimuleren dat de publieke omroep en streamers hun budgetten bundelen.5 De verkenning in de bijlage beschouwt de inrichting van het publiek omroepbestel
op hoofdlijnen waardoor dit onderwerp in deze verkenning niet goed in te passen is.
Om deze reden zal ik op deze toezegging inhoudelijk terugkomen in een brief over het
Nederlands cultureel audiovisueel aanbod (films, series en documentaires). Deze brief
zal ook terugkomen op de andere moties en toezeggingen met betrekking tot de investeringsverplichting.
Mijn voornemen is om deze brief voor de zomer aan de Tweede en Eerste Kamer te sturen.

Versterken journalistieke kwaliteit

De journalistieke functie van de publieke omroep is van groot belang voor de Nederlandse
democratie. De journalistiek van de publieke omroep dient van hoge kwaliteit te zijn
zodat de publieke omroep een betrouwbare bron van informatie kan zijn voor Nederland.
Dit is ook de reden waarom voldoen aan «hoge journalistieke en professionele kwaliteitseisen
die binnen deze sector gehanteerd worden» een belangrijk criterium is in de huidige
publieke taakopdracht zoals omschreven in de Mediawet 2008. Mijn voorganger heeft
per brief dd. 19 december 2023 voorgesteld te onderzoeken of dit criterium verder
aangescherpt kan worden door het onderschrijven en naleven van de journalistieke code
expliciet op te nemen als criterium in de Mediawet 20086. Dit met het oog op het versterken van de betrouwbaarheid van de publieke omroep.
Het bepalen van de inhoud van de journalistieke code blijft vanzelfsprekend bij omroepen.

Ik wil de tijd nemen om te onderzoeken op welke wijze het opnemen van de journalistieke
code in de Mediawet 2008 het beste zou kunnen worden vormgegeven. De centrale vraag
hierbij is op welke wijze de betrouwbaarheid van de publieke omroep versterkt kan
worden en welk instrumentarium hiervoor het meest geschikt is. Dit vraagt een grondige
en zorgvuldige analyse omdat dit onderwerp raakt aan de onafhankelijkheid van media
en de vrijheid van meningsuiting. Om deze reden zal ik bij deze analyse ook externe
deskundigheid betrekken. Ik zou de uitkomsten van deze analyse onderdeel willen maken
van het uitwerken van een mogelijke bredere stelselherziening.

Kwartiermaker

Ik heb u toegezegd bij de toezending van de verkenning stil te staan bij het verzoek
van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om een kwartiermaker
aan te stellen met de opdracht om aan de slag te gaan met de aanbevelingen uit het
rapport7. Ik heb goed gekeken naar deze wens en ben tot de conclusie gekomen dat dit niet
het goede moment is om een kwartiermaker aan te stellen. Dit omdat er eerst richting
gegeven dient te worden in de wijze waarop het stelsel herzien zou moeten worden.
Op basis van deze richting zou op een later moment overwogen kunnen worden of het
aanstellen van een kwartiermaker zinvol is.

Ten slotte

Bij het verkennen van mogelijke opties voor het oplossen van knelpunten in het huidige
publieke omroepbestel en het afwegen wanneer in de tijd aanpassingen aan de Mediawet
2008 het meest opportuun zijn, bestaat het risico dat uit het oog wordt verloren waarom
het precies van belang is om deze discussie te voeren. Om deze reden hecht ik er waarde
aan om te benadrukken dat er gestreefd zou moeten worden naar een publieke omroep
die ook in de toekomst relevant is en kan blijven doen waar zij goed in is: het wekelijks
bereiken van een groot deel van Nederland met aanbod van hoge kwaliteit. Met een grote
variatie aan geluiden en genres, zoals journalistiek, cultuur, Nederlands drama en
human interest dat bovendien gezien en beluisterd wordt door verschillende groepen
in de samenleving. Een publieke omroep die op deze manier van grote waarde is voor
de democratie en maatschappij. Keuzes ten aanzien van de inrichting van het bestel
om dit mogelijk te maken zijn hierbij noodzakelijk.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
F.Q. Gräper-van Koolwijk