Brief regering : Eerste aanvullende Europese begroting 2024, nacalculatie en speciale instrumenten MFK-herziening

Nr. 182
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 april 2024

Via deze brief informeer ik uw Kamer over het voorstel van de Europese Commissie (hierna:
de Commissie) voor een aanvullende Europese begroting voor 2024 (Draft Amending Budget 1, DAB1). In DAB1 verwerkt de Commissie het akkoord op de herziening van het Meerjarig
Financieel Kader (MFK) voor 2024 en een wijziging met betrekking tot extra personeel
voor het Europese AI-bureau in de EU-begroting voor 2024. Op 16 februari jl. is uw
Kamer middels een incidentele suppletoire begroting (ISB) van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken geïnformeerd over de budgettaire gevolgen van de herziening van het MFK. In
deze brief informeer ik uw Kamer over een aanvullende mutatie met betrekking tot de
speciale instrumenten bij het MFK naar aanleiding van het akkoord op de MFK-herziening,
een update van de technische aanpassing van het MFK voor 2024 en over het effect van
de nacalculatie over de EU-afdrachten van het jaar 2023.

Eerste aanvullende Europese begroting 2024 (DAB1)

Op 29 februari jl. publiceerde de Commissie DAB1. Uw Kamer is in het verslag van de
Europese Raad van 1-2 februari jl. geïnformeerd over het politiek akkoord op de herziening
van het MFK.1 Per saldo gaat DAB1 om een verhoging van 5,8 miljard euro in vastleggingen2 en 4,1 miljard euro in betalingen voor de EU als geheel3. Zie tabel 1 voor een overzicht van de budgettaire veranderingen.

Tabel 1: overzicht wijzgingen n.a.v. DAB1

miljarden euro, lopende prijzen

 
 

Vastleggingen

Betalingen

 

Programma's EU begroting

 
 

 

Europees Defensiefonds

0,4

 

 

Westelijke Balkan groeifaciliteit

0,5

 

 

speciale instrumenten

 
 

 

Oekraïne-reserve

4,8

3,8

 

Europees Globaliseringsfonds

– 0,2

 

 

Solidariteit en Noodhulpreserve (netto)

0,4

0,4

 

Totale wijzigingen

5,8

4,1

Ten eerste volgt uit de herziening van het MFK de oprichting van een nieuw speciaal
instrument boven de plafonds van het MFK – de Oekraïne-reserve – voor de financiering
van de Oekraïne-faciliteit met een omvang van 50 miljard euro (waarvan 17 miljard
euro giften en 33 miljard euro leningen) in de periode 2024–2027.4 De faciliteit is bedoeld voor liquiditeitssteun, herstel, wederopbouw en hervormingen
in het licht van het EU-toetredingsproces. De Commissie stelt voor om dit instrument
in 2024 te mobiliseren voor een bedrag van 4,8 miljard euro in vastleggingen en 3,8 miljard
euro in betalingen.

Ten tweede volgt uit de herziening van het MFK de versterking van het Europees defensiefonds
met 1,5 miljard euro voor de periode 2024–2027 ten behoeve van de doestellingen van
het platform voor strategische technologieën voor Europa (STEP).5 De Commissie stelt voor om hiervan 0,4 miljard euro in vastleggingen in te zetten
in 2024. Extra betalingen zijn volgens de Commissie niet nodig gelet op de verwachte
implementatie van het programma.

Ten derde zijn in de MFK-herziening additionele middelen afgesproken voor een nieuwe
hervormings- en groeifaciliteit voor de Westelijke Balkan. Dit plan heeft tot doel
de Westelijke Balkanlanden te steunen in voorbereiding op toekomstig EU-lidmaatschap,
hun onderlinge integratie te bevorderen en hervormingen te intensiveren, onder andere
door financiële steun afhankelijk te maken van hervormingsresultaten. De Commissie
stelt voor om 0,5 miljard euro in vastleggingen en 0,02 miljard euro in betalingen
op te nemen in een reserve op de EU-begroting 2024 in afwachting van de aanname van
de bijbehorende verordening.

Ten vierde wordt het budget voor het Europees Globaliseringsfonds met 0,2 miljard
euro in vastleggingen en in betalingen verlaagd naar aanleiding van de herziening
van het MFK, waarin tevens herschikkingen binnen de EU-begroting zijn overeengekomen.6

Ten vijfde zijn in het akkoord op de MFK-herziening additionele middelen overeengekomen
voor de Solidariteit-en noodhulpreserve. Het gaat om 1,5 miljard euro extra voor de
periode 2024–2027. De Commissie stelt voor om hiervan 0,4 miljard euro in vastleggingen
en in betalingen in te zetten in 2024. Daarnaast is afgesproken om het instrument
op te splitsen in twee afzonderlijke instrumenten in het licht van het toegenomen
aantal natuurrampen in de afgelopen jaren: de Solidariteit-reserve en de Noodhulp-reserve.
Hiermee wordt voorkomen dat de doelstellingen (bestrijden van natuurrampen binnen
de EU en het bieden van (humanitaire) noodhulp binnen en buiten de EU) met elkaar
concurreren.

Tenslotte bevat DAB1 één wijziging in de EU-begroting 2024 die niet voortvloeit uit
het akkoord op de MFK-herziening. Het gaat om een voorstel voor extra personeel (100
fte extra in 2025) voor de oprichting van het Europees AI-bureau waarover in december
2023 een politiek akkoord is bereikt. In het uiteindelijke politieke akkoord zijn
meer taken voor het agentschap overeengekomen dan eerder voorzien en daarmee ook meer
middelen voor extra personeel nodig.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

DAB1 heeft geen directe gevolgen voor de raming van de Nederlandse EU-afdrachten.
Op 16 februari jl. is uw Kamer middels een incidentele suppletoire begroting (ISB)
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken reeds geïnformeerd over de budgettaire gevolgen
van de herziening van het MFK.7 Voor wat betreft de Oekraïne-reserve is hier verondersteld dat in 2024 het maximale
jaarlijkse bedrag uit de verordening8 (5 miljard euro in betalingen) ingezet zou worden. Op basis van DAB1 gaat het om
3,8 miljard euro in betalingen. Omdat het kabinet het op basis van de nu beschikbare
informatie aannemelijk acht dat Oekraïne later dit jaar alsnog het resterende bedrag
(1,2 miljard euro) nodig zal hebben, besluit het kabinet de raming zoals weergegeven
in de ISB niet aan te passen. Mocht eventueel gedurende het jaar blijken dat er nog
geld over is, wordt dit conform afspraak doorgeschoven naar toekomstige jaren. In
de meerjarige raming wordt er reeds vanuit gegaan dat ook in 2025 en 2026 de maximale
5 miljard euro nodig zal zijn voor Oekraïne, een eventuele kasschuif zou daarom naar
2027 zijn, omdat daar de raming nog onder het plafond zit (in de ISB is uitgegaan
van 2 miljard euro in 2027 terwijl er een maximum van 5 miljard euro mogelijk is).

De overige uitgaven uit DAB1 (zie tabel 1) worden opgevangen door de resterende ruimte
onder de MFK-betalingenplafonds in 2024 als gevolg van de vertraging in de implementatie
van de cohesiefondsen. Uw Kamer is hier eerder over geïnformeerd.9 Bij eerste suppletoire begroting 2024 zal uw Kamer verder worden geïnformeerd over
hoe de onderuitputting op de cohesiefondsen in 2024 en 2025 verwerkt wordt in de raming
van de Nederlandse afdrachten.

Proces en krachtenveld

Aangezien het een uitwerking van het reeds overeengekomen politieke akkoord over de
tussentijdse MFK-herziening betreft heeft de Raad op 19 maart jl. ingestemd met deze
aanvullende begroting; ook omdat zij het belangrijk vindt dat het akkoord zo spoedig
mogelijk verwerkt wordt in de EU-begroting 2024, met name gelet op de noden van Oekraïne.
Na behandeling in de Raad wordt de begroting behandeld in het Europees Parlement,
de stemprocedure is gewone meerderheid.

Update technische aanpassing van het MFK

Op 29 februari jl. publiceerde de Commissie een update van de eerdere technische aanpassing10 van het MFK van 6 juni 2023.11 Deze update is nodig om de uitkomst van de herziening van het MFK te verwerken in
het MFK (2021–2027). Het gaat om de oprichting van een nieuw speciaal instrument boven
de MFK-plafonds: de Oekraïne-reserve en het opsplitsen van de Solidariteit- en noodhulpreserve
opgesplitst in twee afzonderlijke instrumenten. De update van de technische aanpassing
van het MFK heeft geen gevolgen voor de raming van de Nederlandse afdrachten omdat
dit al verwerkt is bij de ISB van 16 februari jl.

Verhoging speciale instrumenten in tussentijdse herziening MFK

Zoals hierboven reeds genoemd is uw Kamer per brief geïnformeerd over de gevolgen
van het politieke akkoord over de tussentijdse MFK-herziening12 en is via de incidentele suppletoire begroting inzake de MFK-herziening13 het effect van de Oekraïne-faciliteit en enkele andere aanpassingen al in de begroting
verwerkt. Zoals gemeld in de Memorie van Toelichting bij deze incidentele suppletoire
begroting wordt de raming bij de Voorjaarsnota bijgesteld. Het politieke akkoord is
uitgewerkt in een aanpassing van de MFK-verordening.14 In deze aangepaste verordening is ook het ritme van de verhogingen- en verlagingen
van de speciale instrumenten buiten de MFK-plafonds opgenomen. In tabel 2 is het totale
effect van de bijstellingen van de speciale instrumenten weergegeven. Tabel 3 laat
het meerjarige effect hiervan op de raming van de Nederlandse EU-afdrachten zien.
De budgettaire verwerking hiervan vindt plaats bij de eerste suppletoire begroting.

Tabel 2 – Aanpassing speciale instrumenten

(lopende prijzen, mld. euro)

Solidariteits- en noodhulpreserve

1,5

Flexibiliteitsinstrument

2

Europees Globaliseringsfonds

– 1,3

Brexit aanpassingsreserve (BAR)

– 0,6

Totaal

1,6

De Solidariteits- en noodhulpreserve wordt opgeknipt in twee aparte instrumenten.
Dit gaat gepaard met een ophoging van in totaal 1,5 miljard euro in periode 2024–2027.
Het Flexibiliteitsinstrument wordt daarnaast opgehoogd met in totaal 2 mld. euro in
dezelfde periode. Het Europees Globaliseringsfonds wordt verlaagd met een bedrag van
in totaal 1,3 miljard euro, waarvan een deel nog afkomstig is van ongebruikte middelen
uit de jaren 2021–2023. Daarnaast wordt de Brexit-aanpassingsreserve (BAR) met 0,6 miljard
euro verlaagd in 2025. In totaal worden de speciale instrumenten per saldo verhoogd
met 1,6 miljard euro. Dit heeft gevolgen voor de raming van de Nederlandse afdracht.
In de jaren 2024–2027 zal de raming hiervoor omhoog worden bijgesteld. Het effect
is lager in 2025 omdat de bezuiniging op de BAR in dat jaar valt.

Tabel 3 – Gevolgen aanpassing speciale instrumenten voor de raming NL EU-afdrachten
(lopende prijzen, mln. euro)

Nederland

2024

2025

2026

2027

2028

2029

BNI-afdracht

40

1

41

42

43

44

Nacalculatie 2023

De Europese Commissie presenteerde op 30 januari jl. de resultaten van de nacalculatie
van de EU-afdrachten voor de periode van 2019–2022. Voor Nederland leidt de nacalculatie
van de bni- en btw-afdracht tot een eenmalige verhoging van de raming van de bni-afdracht
van in totaal 260 miljoen euro in 2025. De nacalculatie van de plastic-afdracht over
2021 leidt tot een eenmalige teruggave van 44 miljoen euro in 2024. Per saldo leidt
de nacalculatie tot een opwaartse bijstelling van de afdracht van 216 miljoen euro.
Uw Kamer is op 21 december jl. reeds geïnformeerd over deze nacalculatie met een eerste
inschatting van het effect op de Nederlandse EU-afdrachten en de oorzaken hiervan.15 In het vervolg van deze brief informeer ik uw Kamer over het proces en de definitieve
omvang van de nacalculatie.

Proces jaarlijkse nacalculatie

De jaarlijkse afdrachten van de lidstaten aan de Europese begroting zijn enerzijds
gekoppeld aan de uitgaven van de Europese Unie (EU) en anderzijds aan de invoerrechten,
de btw-grondslag, de plastic-grondslag en de bni-grondslag van een lidstaat. Jaarlijks
worden de verschillen tussen de ramingen en de realisaties van deze grondslagen met
terugwerkende kracht verrekend tussen de lidstaten. Het gaat om een herverdeling van
afdrachten tussen de lidstaten, niet om meer of minder uitgaven aan de EU. Voor het
proces van de huidige nacalculatie zijn de btw-grondslag, de bni-grondslag en de plastic-grondslag
relevant.16 Dit is het eerste jaar dat de plastic-grondslag wordt meegenomen in de nacalculatie.

In de statistische expertgroepen17 van de EU worden de realisaties van de bni-, btw- en plastic-grondslagen jaarlijks
vastgesteld; de realisaties kunnen tot vier jaar terug worden bijgesteld, bijvoorbeeld
op basis van nieuwe informatie, bronnenrevisies of een verandering in de vaststellingsmethode.
Tevens wordt, bij vaststelling van de cijfers, besloten over eerder gemaakte voorbehouden
bij de bni- en btw-statistieken door Eurostat (soms op voordracht van nationale statistiekbureaus).
Deze voorbehouden kunnen verder dan vier jaar terug worden bijgesteld. Het opheffen
van eerder geplaatste voorbehouden – die bijvoorbeeld zijn geplaatst omdat nog niet
alle gegevens van een bepaalde component van het bni volledig geanalyseerd waren –
kan eveneens leiden tot aanpassing van het bni van afzonderlijke lidstaten. De bijstellingen
en realisaties worden gepresenteerd in het Summary Quality Report.18

De Commissie berekent op basis van de realisaties de netto nacalculatie en presenteert
de resultaten vervolgens elk jaar in januari. De feitelijke verrekening van de bni-
en btw-afdracht wordt opgenomen in de maandelijkse betaling van de Europese afdrachten
in maart 2025. De verrekening van de plastic-afdracht wordt verwerkt in de betaling
van de Europese afdrachten juni 2024.

Budgettaire gevolgen nacalculatie

De nacalculatie van de bni- en btw-afdrachten leidt voor Nederland tot een eenmalige
extra afdracht van 260 miljoen euro voor Nederland in 2025. De nacalculatie van de
plastic-afdracht (zie tabel 2) komt voor Nederland uit op een eenmalige verlaging
van de afdracht met 44 miljoen euro in 2024. Netto komt de totale nacalculatie voor
Nederland daarmee uit op een eenmalige extra afdracht van 216 miljoen euro. De technische
verwerking in de Nederlandse begroting vindt plaats bij eerste suppletoire begroting
2024 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Tabel 4 geeft een overzicht van de
nacalculaties per lidstaat.

Tabel 4: nacalculatie 2023 plastic-afdracht (in miljoen euro; Europese Commissie)

lidstaat

btw/bni

plastic

netto

België

– 31

– 36

– 67

Bulgarije

25

– 9

16

Tsjechië

– 64

22

– 42

Denemarken

128

– 9

120

Duitsland

– 426

– 207

– 633

Estland

3

– 6

– 2

Ierland

28

44

72

Griekenland

– 8

– 14

– 22

Spanje

87

61

148

Frankrijk

– 829

109

– 720

Kroatië

32

1

33

Italië

444

– 103

341

Cyprus

16

1

17

Letland

7

– 1

6

Litouwen

38

21

59

Luxemburg

– 66

– 6

– 73

Hongarije

46

48

94

Malta

3

1

4

Nederland

260

– 44

216

Oostenrijk

– 12

– 10

– 22

Polen

188

– 42

146

Portugal

34

– 2

32

Roemenië

45

79

124

Slovenië

– 18

2

– 16

Slowakije

– 12

– 17

– 30

Finland

12

7

19

Zweden

68

111

179

Totaal

0

0

0

Tabel 5 geeft een overzicht van de netto nacalculaties over de Nederlandse afdrachten
aan de EU sinds 2014. De omvang van de nacalculatie 2014 werd grotendeels verklaard
door de bronnenrevisie die het CBS uitvoerde; de omvang van de nacalculatie 2015 werd
grotendeels verklaard door het gezamenlijke onderzoek van het CBS en De Nederlandsche
Bank om de nationale rekeningen en de betalingsbalans beter op elkaar te laten aansluiten.
De nacalculatie van 2018 was wederom gekoppeld aan een bronnenrevisie door het CBS.
De volgende bronnenrevisie wordt voorzien voor 2024. De grote meevaller in 2022 was
het gevolg van het vervallen van enkele voorbehouden van Eurostat bij het Nederlandse
bni tussen 2010 en 2020. Hierdoor nam het binnenlandse inkomen (onderdeel van het
bni) af en dit leidde tot een neerwaartse bijstelling.

In 2023 is de nacalculatie voor het grootste deel veroorzaakt door een naar boven
bijgesteld bni door het CBS. Dit kwam met name door hogere winsten van een aantal
beursgenoteerde houdstermaatschappijen in 2021 en ramingen uit de coronaperiode die
achteraf hoger uit bleken te vallen. Afgelopen juni heeft het CBS de bijstelling van
het Nederlandse bni in 2021 gepubliceerd, namelijk een opwaartse bijstelling van 33,1 miljard
euro t.o.v. de raming voor 2021. Er zijn meerdere redenen voor deze forse opwaartse
bijstelling. Een groot deel van deze opwaartse bijstelling is toe te schrijven aan
Nederlandse beursgenoteerde financiële instellingen en beursgenoteerde houdstermaatschappijen.
Wanneer er bij een dergelijke houdstermaatschappij geen eigenaar is die meer dan 10
procent van de houdstermaatschappij in bezit heeft, moet conform Europese richtlijnen
de niet-uitgekeerde winsten van dochtermaatschappijen van deze houdstermaatschappij
worden toegerekend aan Nederland. Een aantal beursgenoteerde houdstermaatschappijen
heeft in 2021 veel meer winst gemaakt dan eerder geraamd. De bijstelling van het bni
zit met name in deze laatste categorie. Ook is het bni hoger uitgevallen omdat bleek
dat de ramingen ten tijde van corona te voorzichtig waren.

Tabel 5: netto nacalculaties (in miljoen euro)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

20231

Netto-nacalculatie

643

446

– 124

– 64

318

– 17

45

87

– 556

216

X Noot

1

Vanaf dit jaar is voor het eerst ook de plastic-afdracht meegenomen in de nacalculatie.

De Minister van Financiën,
S.P.R.A. van Weyenberg