Brief regering : Geannoteerde agenda voor de Voorjaarsvergadering van het IMF 2024

Nr. 287 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 maart 2024

Hierbij stuur ik u de Geannoteerde Agenda voor de inzet van het Koninkrijk der Nederlanden
bij het International Monetary and Financial Committee (IMFC) tijdens de Voorjaarsvergadering
van het IMF van 15 tot 19 april 2024.

De Minister van Financiën, S.P.R.A. van Weyenberg

Geannoteerde Agenda voor de inzet van het Koninkrijk der Nederlanden tijdens de vergadering
van het International Monetary and Financial Committee (IMFC) op 17, 18 en 19 april
2024.

1. Inleiding

Van 15 tot 19 april vindt de voorjaarsvergadering 2024 van het Internationaal Monetair
Fonds (IMF) en de Wereldbank (WB) plaats in Washington D.C. Dit betreft de bijeenkomsten
van het International Monetary and Financial Committee (IMFC), het Development Committee en de Coalition of Finance Ministers for Climate Action (CFMCA). Het IMFC is het politieke adviesorgaan van het IMF, waaraan de Ministers
van Financiën en centralebankpresidenten deelnemen. De Ministers van Nederland en
België vertegenwoordigen op jaarlijks roterende basis de Nederlands-Belgische kiesgroep1. Dit jaar vertegenwoordigt Nederland de kiesgroep in het IMFC. Daarnaast zal Nederland
samen met Indonesië de ministeriële bijeenkomst van de CFMCA voorzitten. De Minister
voor BHOS zal namens Nederland deelnemen aan het Development Committee.

Tijdens de voorjaarsvergadering zal de spanning tussen begrotingsdiscipline en de
noodzaak om te investeren in lange termijnuitdagingen, zoals het verhogen van de productiviteitsgroei
en het adresseren van klimaatverandering, een centraal thema zijn. Voor kwetsbare
landen met hoge schulden is deze spanning extra relevant. Risico’s zoals het te vroeg
uitroepen van de overwinning op inflatie en geo-economische fragmentatie, onder andere
veroorzaakt door de economische impact van de voortdurende Russische aanvalsoorlog
tegen Oekraïne en van het conflict tussen Israël en Hamas, zullen ook hoog op de agenda
staan.

In deze geannoteerde agenda wordt de mondiale economische situatie en de inzet van
het Koninkrijk tijdens het IMFC uiteengezet. Tot slot wordt ook de inzet voor de ministeriële
vergadering van de CFMCA toegelicht.

2. Internationaal Monetair Fonds

Financieel-economische vooruitzichten benadrukken belang van structurele hervormingen

Het mondiale financieel-economische beeld wijst op enige veerkracht en gematigde groei,
na opeenvolgende schokken zoals de oorlog in Oekraïne, de energiecrisis en de verkrapping
van het monetaire beleid als gevolg van de wereldwijd sterk opgelopen inflatie. Zo
voorziet het IMF dit jaar mondiale bbp-groei van 3,1%. Dit is een verbetering van
0,2 procentpunt ten opzichte van de IMF-raming uit oktober jl., gedreven door de sneller dan
verwachte daling van de inflatie, en sterkere economische dynamiek in de VS en enkele
opkomende economieën. Voor 2025 voorziet het IMF mondiale groei van 3,2%. Volgens
het IMF wijst dit op een «zachte landing», waarbij de inflatie normaliseert zonder
een diepe recessie te veroorzaken. Tegelijkertijd benadrukt het IMF ook dat de groeivooruitzichten
de komende jaren achterblijven bij de gemiddelde groeivoet van de afgelopen twee decennia
en dat de productiviteitsgroei zwakker is.

In 2023 heeft de mondiale daling van de inflatie doorgezet, als gevolg van normalisering
van de energie- en voedselprijzen en de breed ingezette verkrapping van het monetaire
beleid. Tegelijkertijd blijft de onderliggende inflatiedruk, gemeten als kerninflatie
(inflatie gecorrigeerd voor energie- en voedselprijzen), in veel landen nog boven
de inflatiedoelstelling van centrale banken en zal voor het bereiken van die doelstelling
in de eurozone in de komende jaren nog aanzienlijke matiging van lonen en winsten
benodigd zijn. Bovendien vormen nieuwe aanbodschokken, bijvoorbeeld als gevolg van
de spanningen in het Midden-Oosten, mogelijke opwaartse inflatierisico’s. Een te vroege
versoepeling van het monetaire beleid brengt het risico met zich mee van een heropleving
van de prijsdruk, waardoor vervolgens een sterkere beleidscorrectie nodig is.2 Voor het Koninkrijk is het daarom belangrijk dat centrale banken waakzaam blijven
om ervoor te zorgen dat de hoge inflatie-episode daadwerkelijk achter ons komt te
liggen, waarbij de juiste balans gevonden moet worden om onnodige schade aan de reële
economie en de financiële sector zoveel mogelijk te voorkomen. Zo wijzen het IMF en
de ECB op het risico voor liquiditeitsschokken in de commerciële vastgoedmarkt, waar
hogere financieringskosten, in combinatie met structurele marktveranderingen vanwege
de toename van thuiswerken, tot prijscorrecties leiden, en tot hogere kredietrisico’s
voor financiële instellingen.3

In de eurozone was in 2023 sprake van een gematigde bbp-groei van 0,5%. De aanhoudende
onzekerheid en krappere financieringscondities leidden tot lagere investeringsbereidheid.
Mede door reële loongroei, voorziet het IMF voor 2024 een licht aantrekkende bbp-groei
van 0,9%. Voor de Verenigde Staten voorziet het IMF een meer solide groei van 2,1%,
die gedreven wordt door een sterkere bestedingsbereidheid van consumenten en expansiever
begrotingsbeleid. Voor 2025 gaat het IMF uit van een gelijke groeivoet voor de VS
en de eurozone van 1,7%. Voor Nederland voorziet het IMF gematigde bbp-groei van 0,6%
en 1,3% in respectievelijk 2024 en 2025.4

Het onderliggende beeld voor opkomende economieën is meer diffuus. In India en China
zijn de groeivooruitzichten voor 2024 met respectievelijk 6,5% en 5,4% in beginsel
relatief robuust. Voor China zijn er neerwaartse risico’s gerelateerd aan de Chinese
vastgoedproblematiek, maar ook opwaartse risico’s die afhangen van de mate van overheidssteun
en hervormingen om deze vastgoedproblematiek structureel te adresseren. Het IMF heeft
de groeiverwachting van de Russische economie met 1,5 procentpunt omhoog bijgesteld,
tot 2,6%. Dit wordt hoofdzakelijk gedreven door hogere militaire uitgaven om de oorlog
in Oekraïne voort te zetten. Daarentegen verwacht het IMF voor Argentinië, de grootste
debiteur van het IMF, een economische krimp van 2,8%. De economische situatie in Argentinië
is door zeer hoge inflatie en tegenvallende exporten al langere tijd zorgwekkend.
Het IMF werkt daarom met de nieuwe Argentijnse regering aan een hervormingsagenda
om de macro-economische stabiliteit te herstellen.5 Het Koninkrijk steunt de economische hervormingen in het kader van het lopende IMF-programma,
maar benadrukt daarbij dat er aandacht moet zijn voor de sociale impact van economische
hervormingen in een context van toenemende armoede.

Voor het Koninkrijk benadrukken deze mondiale economische ontwikkelingen het belang
voor overheden om het structurele verdienvermogen van de economie te versterken en
zo de trendmatige daling van de potentiële groei te keren. Om een kentering te bewerkstelligen
is het belangrijk dat bufferherstel van overheden niet ten koste gaat van groeibevorderende
investeringen en structurele hervormingen die het arbeidsaanbod vergroten en private
investeringen stimuleren. Volgens het IMF bieden investeringen in (digitale) infrastructuur,
R&D en het potentieel van kunstmatige intelligentie (AI) perspectief op sterkere productiviteitsgroei.6

Oplopende geopolitieke spanningen vormen risico voor mondiale economie en vragen om
sterk IMF

De oplopende geopolitieke spanningen hebben naast humanitaire impact ook aanzienlijke
economische gevolgen. Zo zijn voor Oekraïne, dat nu al meer dan twee jaar worstelt
met Russische agressie, de financiële gevolgen groot. De Oekraïense economie is nu
circa een kwart kleiner dan voor de oorlog. Het IMF-programma dat Oekraïne heeft gekregen,
met een looptijd van vier jaar en financiering van ongeveer EUR 12,6 miljard, is cruciaal
gebleken voor de macro-economische en financiële stabiliteit. Naast financiering bevat
het Oekraïense IMF-programma afspraken over macro-economisch beleid en hervormingen.
Voldoende voortgang bij het implementeren van hervormingen is een voorwaarde voor
de periodieke uitbetaling van de financieringstranches. Tot nu toe boekt Oekraïne
goede resultaten, onder andere door het versterken van belastinginkomsten en de aanpak
van corruptie en fraude. Het IMF biedt technische assistentie bij de implementatie
van economische hervormingen via een recent gelanceerd fonds, waarvan Nederland met
een bijdrage van EUR 7 miljoen de grootste donor en tevens de voorzitter van het steering committee levert.

Om het IMF-programma mogelijk te maken heeft de Nederlandse Staat, samen met een aantal
G7- en andere landen, «financing assurances» afgegeven aan het IMF. Hiermee heeft de Nederlandse Staat toegezegd Oekraïne de komende
jaren te blijven steunen, zodat de houdbaarheid van de Oekraïense schuld en financiering
van het financieringstekort gewaarborgd wordt. De duur en het verloop van de oorlog
blijven een aanhoudend risico voor de veiligheid en de macro-economische stabiliteit
in de regio, en voor de ontwikkeling van mondiale energie- en voedselprijzen. Dit
onderstreept dus ook de noodzaak van aanhoudende humanitaire, financiële en militaire
steun, vanuit met name de EU en de VS.

Het conflict tussen Israël en Hamas heeft, naast de enorme humanitaire impact, ook
substantiële economische gevolgen in de regio: de economische activiteit in de Gazastrook
is gekelderd met circa 80% bbp, en in Israël en op de Westoever met respectievelijk
4,4% en 22%. Ook in omliggende landen in de regio zijn de gevolgen voelbaar, waaronder
in landen die een lopend IMF-programma hebben en kampen met omvangrijke externe financieringsbehoeften
en macro-economische uitdagingen, zoals Egypte en Jordanië.7 Vanwege de tot dusver geringe doorwerking op de olieprijs zijn de bredere gevolgen
voor de mondiale economie vooralsnog beperkt. Wel kunnen de handelsbelemmeringen op
de Rode Zee tot hogere transportkosten leiden die een opwaarts effect kunnen hebben
op de inflatieontwikkeling. Een escalatie van de spanningen in het Midden-Oosten zou,
via onder andere hogere olieprijzen en financiële onzekerheid, grotere uitstralingseffecten
kunnen hebben buiten de regio. De geopolitieke spanningen en de daaraan gerelateerde
economische fragmentatie vormen een nadrukkelijk risico voor de mondiale groei en
economische stabiliteit, aangezien dit leidt tot lagere productiviteit en hogere prijzen.

In een context van geopolitieke onzekerheden is een sterk IMF in het centrum van het
mondiale financiële systeem des te belangrijk. Het Koninkrijk verwelkomt dan ook het
akkoord over de 16e quotaherziening van het IMF van december 2023 waarin werd besloten
dat quota, het permanente kapitaal van het IMF, met 50% zullen worden verhoogd.8 Naast quota wordt het IMF onder andere gefinancierd middels tijdelijke multilaterale
en bilaterale leenovereenkomsten. Als onderdeel van de 16e quotaherziening is afgesproken dat de multilaterale leenovereenkomsten worden afgebouwd
en de bilaterale leningen komen te vervallen. De totale leencapaciteit van het IMF
blijft hierdoor gelijk.

Quota worden gefinancierd door alle IMF lidstaten, terwijl tijdelijke leenovereenkomsten
worden gefinancierd door een kleinere groep landen, waaronder Nederland. Nederland
heeft hierdoor een relatief groot aandeel in de tijdelijke leenovereenkomsten. De
verhoging van quota en de verlaging van de tijdelijke leenovereenkomsten leiden hierdoor
tot een afname van de totale bijdrage van Nederland aan het IMF. De corresponderende
verlaging van de garantie van de Staat aan De Nederlandsche Bank wordt voorgelegd
aan de beide Kamers middels de eerste suppletoire begroting van 2024. De verdeling
van het relatieve quota-aandeel en het stemgewicht onder IMF-lidstaten blijft in de
16e quotaherziening gelijk. Wel is toegezegd om mogelijkheden voor een verschuiving van
quota richting ondervertegenwoordigde landen voor medio 2025 te onderzoeken. Vooral
China en een aantal andere opkomende economieën zijn momenteel ondervertegenwoordigd
bij het IMF op basis van de quotaformule van het IMF. Nederland stond en staat open
voor een beperkte verschuiving van quota zolang de last daarvan eerlijk verdeeld wordt
onder oververtegenwoordigde landen.

IMF heeft belangrijke rol bij ondersteuning van kwetsbare landen met economische uitdagingen

De afgelopen jaren heeft begrotingssteun bijgedragen aan het beperken van de economische
gevolgen van opeenvolgende schokken. Dit heeft er echter ook aan bijgedragen dat veel
landen kampen met hoge publieke schulden. De toegenomen schuldenlast in combinatie
met gestegen rentelasten gaat in verschillende landen ten koste van ruimte voor bufferherstel
en productieve uitgaven. Voor kwetsbare opkomende economieën en lage-inkomenslanden
met grote herfinancieringsnoden en beperkte toegang tot kapitaalmarkten kan dit leiden
tot liquiditeitsproblemen en grotere vraag naar IMF financiering.

Volgens het IMF en de Wereldbank loopt 45% van de lage-inkomenslanden het risico op
een onhoudbare schuld en hebben 15% van deze landen daadwerkelijk onhoudbare schulden.9 Van deze landen hebben vooralsnog vier landen een aanvraag gedaan voor schuldbehandeling
via het Common Framework for Debt Treatment Beyond the DSSI (Common Framework). Het Koninkrijk vindt het positief dat voor Tsjaad, Ghana en Zambia overeenstemming
is bereikt tussen crediteuren over schuldherstructurering. Tegelijkertijd vindt het
Koninkrijk het zorgelijk dat andere landen met (een hoog risico op) een onhoudbare
schuld terughoudend zijn om een aanvraag te doen voor schuldbehandeling via het Common Framework. Uitstel van nodige schuldbehandeling kan het probleem op termijn verergeren, met
een negatieve economische impact en humanitaire achteruitgang tot gevolg. Het IMF
kan landen ondersteunen op het gebied van capaciteitsopbouw, kennis en advies over
de schuldhoudbaarheid en het verbeteren van schuldentransparantie. Het raamwerk voor
schuldhoudbaarheidsanalyses voor lage-inkomenslanden wordt dit jaar herzien. Het Koninkrijk
vindt het van belang dat het IMF voor lage-inkomenslanden nauw samenwerkt met de Wereldbank
en in de analyse van de schuldhoudbaarheid ook aandacht heeft voor de economische
impact van klimaatverandering en binnenlandse schuld.

Om lage-inkomenslanden te ondersteunen in het geval van betalingsbalansproblemen,
biedt het IMF vanuit het Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) concessionele financiering aan. De leningen vanuit de PRGT worden verstrekt
met een rentesubsidie, zodat de rentelasten beheersbaar blijven en de schuldhoudbaarheid
niet onnodig verslechtert. Momenteel hoeven landen geen rente te betalen over PRGT-leningen.
De rentesubsidie die hiervoor nodig is, wordt vooralsnog voor het merendeel gefinancierd
door giften van donoren via de zogenaamde PRGT subsidierekening. Om het belang van
de PRGT te benadrukken, zal Nederland in 2024 een additionele EUR 15 miljoen bijdragen,
bovenop de EUR 28,5 miljoen die Nederland reeds heeft bijgedragen.

Ondanks de internationale bijdragen aan de PRGT-subsidierekening, kampt deze nog steeds
met een financieringstekort. In 2024 staat een uitgebreide herziening van de PRGT
gepland, waar onder meer de verschillende mogelijkheden voor een duurzaam financieringsmodel
van de PRGT zullen worden bekeken. Het Koninkrijk onderschrijft de uitdagende economische
situatie en de ernstige financieringsdruk waar lage-inkomenslanden voor staan, mede
in een context van moeilijke schuldposities. Het herstellen van het zelfvoorzienende
financieringsmodel van de PRGT, inclusief voldoende middelen is daarom een prioriteit
van het Koninkrijk gedurende de aanstaande herijking. In de aanstaande herziening
van de PRGT moet daarom gekeken worden naar de inzet van donorbijdragen en interne
middelen van het IMF, en de aanpassing van leenmodaliteiten van de PRGT.

De komende jaren is er voor veel landen een omvangrijke financieringsopgave om langetermijnuitdagingen
aan te pakken, zoals de klimaattransitie, die gedeeltelijk voor rekening zullen komen
van overheden. Het is cruciaal dat overheden de druk op begrotingen tijdig beperken
door beheersing van tekorten en het herstel van begrotingsbuffers. Tegelijkertijd
wegen de kosten van het uitblijven van klimaatbeleid aanzienlijk zwaarder dan de kosten
van klimaatbeleid zelf. Het is daarom noodzakelijk dat overheden voldoende prioriteren
binnen de begroting, wat vraagt om scherpe politieke keuzes. Zo wijst het IMF bijvoorbeeld
op het belang van meer normering en beprijzing als aanvulling op subsidiëring. Dit
komt ten gunste van overheidsuitgaven. Klimaatbeleid dat te veel is gericht op hogere
overheidsuitgaven vormt volgens het IMF een risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
en daarmee ook voor de mogelijkheid om de klimaattransitie tijdig te maken tegen lagere
kosten.10 Om deze uitdagingen het hoofd te bieden is het Koninkrijk eind 2023 The Netherlands for Climate and Debt (NL4CD) gestart, een programma dat het IMF in staat stelt om meer technische assistentie
aan de Global South te leveren op het gebied van schuldbeheer en klimaatbeleid. Voor
een eerlijke transitie is het daarbij wel essentieel dat de herverdelingseffecten
zoveel mogelijk worden geadresseerd met flankerend beleid.

Naast beleidsadvies en technische assistentie verstrekt het IMF ook leningen om de
weerbaarheid tegen de gevolgen van klimaatverandering van kwetsbare landen te vergroten.
De gevolgen van klimaatverandering zijn een belangrijke grondoorzaak van armoede.
De in 2022 opgerichte Resilience and Sustainability Trust (RST) ondersteunt kwetsbare landen bovendien bij het implementeren van hervormingen
op het gebied van o.a. mitigatie- en adaptatiebeleid, het integreren van klimaatrisico’s
in begrotingsbeleid en het vergroenen van de financiële sector. Sinds de oprichting
van de RST hebben achttien landen een programma vanuit de RST aangevraagd, waaronder
Benin, Kenia, Barbados, Marokko, Costa Rica en Bangladesh. Het Koninkrijk is van mening
dat het IMF vanuit de eigen expertise via de RST op een positieve wijze bijdraagt
aan de mondiale klimaatopgave. Nederland heeft eerder SDR 1,2 miljard bijgedragen
aan deze faciliteit door speciale trekkingsrechten (SDR’s) door te lenen aan het IMF
en is voornemens om een aanvullende bijdrage tijdens de Voorjaarsvergadering aan te
kondigen, onder voorbehoud van parlementaire goedkeuring. SDR’s worden door De Nederlandsche
Bank doorgeleend onder garantstelling van het Ministerie van Financiën. Om het doorlenen
van deze SDR’s mogelijk te maken is een bijdrage aan de reserve account van de faciliteit vereist. Deze bijdrage komt in beginsel uit de BHOS-begroting.
De Kamer zal om akkoord worden gevraagd over de definitieve omvang van de bijdrage.

Het Koninkrijk heeft bijzondere aandacht voor de noden van Small Island Developing States (SIDS). De Verenigde Naties erkennen de status van Aruba, Curaçao en Sint Maarten
als SIDS. SIDS kampen met specifieke sociaaleconomische uitdagingen. Zo zijn zij bijzonder
kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering. Om deze uitdagingen het hoofd te
bieden is het belangrijk dat SIDS voldoende ruimte hebben voor investeringen, ook
in de huidige context van krappe financieringscondities. Het beleidsadvies en de technische
advisering vanuit het IMF en de Wereldbank leveren een belangrijke bijdrage aan het
versterken van de veerkracht en economische ontwikkeling in deze landen.

3. De Coalitie voor Ministers van Financiën voor Klimaatactie

En marge van de Voorjaarsvergadering zal de 11e ministeriële bijeenkomst van de Coalition of Finance Ministers for Climate Action
(CFMCA) plaatsvinden. Als co-voorzitter van de CFMCA zal Minister van Weyenberg samen
met de Indonesische Minister van Financiën de bijeenkomst voorzitten. Het centrale
thema van deze bijeenkomst is naar verwachting de rol van Ministers van Financiën
in het formuleren en updaten van de nationale klimaatplannen, de Nationally Determined Contributions (NDCs), onder het Akkoord van Parijs. Onder het Akkoord van Parijs is afgesproken
dat alle landen hun nieuwe NDC aan het begin van 2025 dienen in te dienen bij het
secretariaat van het VN-raamwerkverdrag (UNFCCC). Vanwege de coördinerende rol van
Ministers van Financiën bij financieel, economisch en fiscaal beleid zouden zij een
belangrijke rol moeten spelen in het bevorderen van klimaatactie en het financieren
van deze klimaatplannen. Als subthema’s zal onder meer worden stilgestaan bij de financiering
van NDCs en de rol van prijsprikkels, waaronder fossiele subsidies. Het doel van deze
uitwisseling is het stimuleren van een gesprek tussen Ministers over de uitdagingen,
barrières en kansen die ze ondervinden bij het afbouwen van fossiele subsidies. Dit
sluit aan bij één van de prioriteiten van het Nederlandse co-voorzitterschap, namelijk
het stimuleren van de afbouw van fossiele subsidies. Verder zal er tijdens de bijeenkomst
worden stilgestaan bij het vijfjarig bestaan van de CFMCA, en de impact die de CFMCA
tot op heden heeft gehad. Hier valt onder meer het eerste Climate Action Statement onder die door de CFMCA tijdens de 10e ministeriële bijeenkomst op de IMF Jaarvergadering in 2023 is gepresenteerd en dat
inzicht geeft in klimaatacties van leden van de CFMCA.11