Brief regering : Voortgangsrapportage Modernisering grondbeleid

Nr. 189
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 april 2024

Inleiding

We zijn een land van ingenieurs en planners met een eeuwenoud geloof in de maakbaarheid
en inrichtbaarheid van ons mooie land.1 Grondbeleid is een belangrijk deelaspect in het ruimtelijk beleid en staat aan de
basis van gebiedsontwikkeling. Op 19 juni 2023 heb ik uw Kamer de brief «Modernisering
van het grondbeleid» toegezonden.2 In die brief ben ik ingegaan op de vraag waarom het grondbeleid in Nederland moet
worden verbeterd en heb ik langs drie sporen acties, maatregelen en verkenningen aangekondigd.
Diverse aspecten van het grondbeleid zijn in meerdere Kamerdebatten aan de orde gekomen.
Aanvullend zijn er schriftelijke vragen over de brief gesteld en door mij beantwoord.3 Met deze voortgangsrapportage wil ik uw Kamer informeren over de voortgang van de
uitvoering van de aangekondigde acties, maatregelen en verkenningen.

Afbakening

Graag breng ik in herinnering dat de brief «Modernisering grondbeleid» zich richt
op de rol van grondbeleid bij gebiedsontwikkeling, maar niet op de ruimtelijke vraagstukken
in brede zin, noch op de diverse maatschappelijke opgaven die er in Nederland zijn,
zoals de energietransitie, de transitie van het landelijk gebied, de bescherming van
onze natuur, mobiliteit en infrastructuur, en de ontwikkeling van onze haven- en industriegebieden.
Dergelijke vraagstukken worden intensief opgepakt in andere trajecten – waaronder
het PEH, NPLG en het programma NOVEX – en komen samen in de nieuwe Nota Ruimte.

In de brief heb ik een uitgebreide analyse van de belangrijkste problemen opgenomen,
die zich voordoen op de rol van grondbeleid bij gebiedsontwikkeling. Tevens heb ik
aangegeven dat op onderdelen nog een nadere verdieping van de probleemanalyse nodig
is.4 In het onderstaande herhaal ik wat die problemen zijn.

Problemen bij gebiedsontwikkeling hebben te maken met hoe de grondmarkt werkt, hoe
partijen met elkaar samenwerken en hoe overheden de bestaande instrumenten inzetten.
Daarnaast wordt ook een gebrek aan capaciteit en expertise gesignaleerd, en worden
er problemen ervaren over de wijze waarop de waardeverandering van grond bij gebiedsontwikkeling
wordt bepaald en verdeeld. De problematiek is hiermee breed van aard. Het heeft betrekking
op de beschikbaarheid van grond, de snelheid van het beschikbaar komen van grond,
kosten(verhaal) en waarde(ring) van grond – vooral bij gebiedsontwikkeling – en tot
slot de verdeling van waardeveranderingen van grond. Daarbij zijn het niet alleen
publieke organen die deze problemen ervaren; ook private ontwikkelaars lopen tegen
belemmeringen aan. Gebiedsontwikkeling is daardoor nu vaak te traag en te duur. Dit is het centrale probleem. De zes belangrijkste oorzaken hiervan zijn:

A. De verdeling van het grondbezit en de hoeveelheid betrokken partijen

B. Het tekort aan kennis, kunde en capaciteit;

C. Financiële armslag;

D. De werking van de grondmarkt;

E. Het publiek en privaat tekort;

F. De relatie tussen gebiedsontwikkeling en de verdeling van waardeverandering.

Deze punten zijn in de brief over het grondbeleid uitvoerig toegelicht. Kort samengevat
gaat het om het volgende:

• Gemeenten hebben minder grond in handen sinds de kredietcrisis (2008) en bijkomende
crisis op de woningmarkt (2008–2013). De hoeveelheid middelen van gemeenten belegd
in grondexploitaties ligt mede daarom op een aanzienlijk lager niveau dan een decennium
geleden.5 Dat heeft veel gemeenten een afhankelijkere positie bij gebiedsontwikkeling gegeven,
waar grondposities immers noodzakelijk zijn. Veel gemeenten en provincies zijn daardoor
afhankelijker geworden van andere partijen en vaak verlopen onderhandelingstrajecten
over grond en gebiedsontwikkeling moeizaam.

• Op de grondmarkt wordt bij de aankoop van gronden een inschatting gemaakt over de
toekomst, zowel over de in de toekomst toegestane bestemming als de algemeen economische
ontwikkeling. De potentiële koper met de meest positieve verwachtingen over de toekomst
is over het algemeen bereid het hoogste bod uit te brengen. De grondmarkt is een markt
per opbod en de hoeveelheid grond staat vast: grond is schaars. Bij een grote vraag
naar grond kan het aanbod dus niet worden verruimd. Ontwikkelaars moeten onderhandelen
met grondhandelaren, die doorgaans vroegtijdig een positie hebben ingenomen. De verwervingskosten
zijn vaak (te) hoog, voor zowel markt- als publieke partijen.6 De oorzaak van hoge verwervingsprijzen is deels gelegen in optimistische verwachtingen
over de opbrengsten van gebiedsontwikkeling, die leiden tot een hoge waardering bij
grondverkoop. De eerste grondtransacties in een gebied vinden vaak al plaats op het
moment dat nog onduidelijkheid bestaat over de plannen van de gemeente. De oorzaak
van de hoge verwervingskosten is echter ook gelegen in de wijze waarop de waarde van
grond bij aankoop wordt bepaald. Wanneer vanuit publiek belang gronden nodig zijn,
wordt bij verwerving en onteigening een zorgvuldig proces doorlopen en wordt een prijs
betaald die uitgaat van de marktwaarde bij een veronderstelde vrije verkoop. Deze
waarde is bij onteigening onderdeel van de schadeloosstelling en omvat ook de verwachtingswaarde
die ontstaat bij eventuele herontwikkeling. Die totale waarde is maatgevend bij onderhandelingen
tussen grondeigenaren en de gemeente over de verkoop van hun grond. Het laat zodoende
weinig financiële speelruimte over voor de gemeente om te investeren in gebiedsontwikkeling.
Deze waarderingsmethode van de grondprijs speelt ook een belangrijke rol bij de verkoop
van grond van de grondeigenaar aan ontwikkelaar en bij kostenverhaal. In de praktijk
leidt dat vaak tot een publieke onrendabele top, vooral in het geval van binnenstedelijke
transformaties. Naast de hoge kosten voor noodzakelijke publieke investeringen komen
ook lang niet alle publieke kosten ten laste van eigenaren als gevolg van hoge verwervingskosten,
in combinatie met een te kort schietende waardestijging. Door de hoge verwervingskosten
(en de manier waarop deze worden bepaald) blijft er vaak te weinig surplus over om de kosten geheel te verhalen en om de publieke opgaven te realiseren. Gevolgen
zijn dat overheden (ook hierdoor) vaak moeizame onderhandelingen over de grond voeren
en dat zij bij actief grondbeleid de kosten van de publieke investeringen niet kunnen
dekken vanuit de opbrengsten, dan wel bij faciliterend grondbeleid lang niet alle
kosten voor publieke investeringen kunnen verhalen op de initiatiefnemer.

• Nieuwe ontwikkelingen hebben vaak een positief effect op de bestaande omgeving. De
waarde van grond hangt nauw samen met wat er op de grond te verdienen valt en wat
de locatie te bieden heeft. Waardestijging van grond kan nu vaak maar voor een deel
worden ingezet om gebiedsontwikkeling te bekostigen. Dat komt onder andere doordat,
vooruitlopend op gebiedsontwikkeling, al een aanzienlijk deel van de waardestijging
is toegekomen aan de grondeigenaar. Het is een fundamentele vraag aan wie de waardestijging
van grond toekomt. Wanneer een deel hiervan zou terugvloeien naar overheden om het
vervolgens (weer) in te kunnen zetten voor het realiseren van openbare wegen, mobiliteit,
energie-infrastructuur, verduurzaming van industrieterreinen en andere ruimte ten
behoeve van (toekomstige) gebiedsontwikkeling, profiteert immers de hele maatschappij
mee. Deze laatste categorie van de opgesomde problemen onderscheidt zich van de voorgaande,
doordat hier niet zozeer sprake is van diverse ßknelpunten of belemmeringen. Het vergt
een fundamentele discussie, waarbij de private en publieke belangen goed moeten worden
doordacht en afgewogen.

Concluderend zie ik dat vooral de verdeling van het grondbezit en de hoeveelheid betrokken
partijen (A) maar deels ook het tekort aan kennis, kunde en capaciteit (B) en financiële
armslag (C), leiden ertoe dat grond te traag beschikbaar komt. De genoemde problemen bij de werking van de grondmarkt (D) en het publiek en
privaat tekort (E, maar ook hier deels B en C) – zijn van belang bij kosten(verhaal),
baten en waardeveranderingen, en daarmee op het te duur (kunnen) zijn van gebiedsontwikkeling. Dat geldt ook voor de analyse over de relatie tussen de baten en kosten van gebiedsontwikkeling
en de verdeling van waardeverandering (F). De baten komen private partijen toe en
de kosten van de gebiedsontwikkeling moeten publiek of door andere private partijen
worden betaald. Als gebiedsontwikkeling te duur is, kan dat leiden tot een publiek
tekort. De voornoemde tweedeling tussen te traag en te duur is daarom leidend in de
aanpak die ik voorsta.7 Ik wil het grondbeleid moderniseren door deze twee knelpunten op te lossen langs
de volgende drie sporen:

I. Verhogen van de beschikbaarheid van grond en versnellen van gebiedsontwikkeling;

II. Beter dekken of verhalen van publieke kosten;

III. Waardeverandering van grond beter benutten voor publieke doelen.8

Deze drie sporen haken in op de hierboven genoemde tweedeling van te traag (spoor
I) en te duur (spoor II en III). De activiteiten binnen de drie sporen hangen onderling
samen en werken op elkaar in (synergie).

In spoor I heb ik voorstellen geschetst tot maatregelen die kunnen worden ingezet
om de beschikbaarheid van grond te verhogen en gebiedsontwikkelingen te versnellen
binnen het bestaande wettelijk kader. Dit spoor richt zich voornamelijk op het beter
benutten van reeds beschikbare instrumenten. In het tweede en derde spoor richt ik
me meer op het probleem dat gebiedsontwikkeling vaak te duur is.

Spoor II is gericht op het zorgen dat publieke kosten zoveel mogelijk ten laste kunnen
worden gebracht van grondeigenaren en baathebbers. In het derde spoor heb ik richtingen
voor het mogelijk fundamenteel anders inrichten van het grondbeleid uiteengezet, zodat
waardeveranderingen van grond in de eerste plaats zoveel mogelijk aan publieke doelen
ten goede komen.

In deze voortgangsrapportage wordt de stand van zaken van de brief over het grondbeleid
beschreven, evenals van enkele andere aan grond gerelateerde trajecten. Met Figuur
1 (op de volgende pagina) geef ik eerst een samenvattend overzicht per spoor van de
stand van zaken. Vervolgens licht ik de voortgang per spoor toe, waarbij ik een onderscheid
maak tussen «Afgeronde acties» en «Gestarte, nog lopende acties».

Figuur 1. Voortgang samenvattend per spoor in beeld

Resultaat van afgeronde acties: spoor I

In de brief over het grondbeleid gaf ik aan dat de beschikbaarheid van grond op de
juiste plek en op het juiste moment vaak van groot belang is voor gebiedsontwikkeling,
omdat dan snelheid en regie op het proces kan worden behouden. Het bestaande grondbeleidsinstrumentarium
biedt al veel mogelijkheden om te voorkomen dat grond te traag beschikbaar komt en
te zorgen dat gebiedsontwikkelingen sneller tot stand komen. Actief grondbeleid kan
hieraan bijdragen, maar de inzet van de actieve instrumenten hierbij kan beter. Overheden
kunnen hun procesregie versterken door instrumenten van het grondbeleid vroegtijdig
en effectiever in te zetten. Dit verbetert de betaalbaarheid en versnelt gebiedsontwikkelingen.
Het vraagt echter om de juiste, ondersteunende wettelijke procedures en voldoende
capaciteit, kennis en middelen. Ook moet worden bekeken of de instrumenten en/of procedures
zelf dienen te worden aangepast. In het onderstaande benoem ik welke resultaten in
dit eerste spoor zijn bereikt.

A) Stimuleren kennis en capaciteit:

Vorig jaar zijn experts met kennis van grondzaken toegevoegd aan het expertteam Woningbouw.9 Overheden kunnen op deze expertise een beroep doen in verschillende fases van visievorming
en planontwikkeling. De verschillende handreikingen die hierover zijn uitgebracht
kunnen daarbij goed worden benut.10

B) Termijn woningbouwcorporaties:

Mijn voorstel om voor woningcorporaties de termijn waarvoor ze grondposities mogen
aanhouden in hun DAEB-tak te verlengen van vijf naar tien jaar is onderdeel van de
nationale prestatieafspraken met woningcorporaties en treedt naar verwachting 1 juli
a.s. in werking. Daarmee is één van de belemmeringen die woningcorporaties ervaren
bij het verwerven van grond voor sociale woningbouw weggenomen. Ik heb daarnaast onderzocht
– conform de oproep van het lid Bromet c.s. – of woningcorporaties nog andere belemmeringen
ervaren bij het innemen van grondposities, om vervolgens te kunnen inschatten of deze
belemmeringen kunnen worden weggenomen zonder dat daarbij onaanvaardbare risico’s
ontstaan. In dit onderzoek heb ik op uw verzoek ook het onderwerp «sociale grondprijzen»
meegenomen. Ik zal in een aparte brief ingaan op deze resultaten, die ik verwacht
uiterlijk in het derde kwartaal van 2024 aan uw Kamer te kunnen sturen.

C) Stimulering gebiedsontwikkeling en woningbouw:

In de tweede helft van 2023 – dus min of meer direct na het uitkomen van mijn brief
over het grondbeleid – heb ik nog ruim 1 miljard aan bijdragen voor onder andere de
Startbouwimpuls, het Gebiedsbudget, het Volkshuisvestingsfonds en de Regeling Huisvesting
Aandachtsgroepen overgemaakt aan gemeenten. De laatste tranche van de Woningbouwimpuls
(tranche 6) is recent gesloten. Deze regelingen hebben als doel gebiedsontwikkelingen
en woningbouwprojecten te stimuleren. Binnen die budgetten is er beperkt ruimte gemaakt
voor bijzondere gevallen, bijvoorbeeld wanneer de gebruikelijke subsidieregels niet
voldoende aansluiten op de specifieke omstandigheden en uitdagingen (denk aan extra
lokale mobiliteitsknelpunten, verwerving van strategische grondposities, beperkte
organisatiecapaciteit en slagkracht). Met die gebieden maak ik daarom nu nieuwe maatwerkafspraken
(zie ook onderdeel B van het volgende blok «Stand van zaken van gestarte, lopende
acties per spoor»). Daarnaast heb ik begin vorig jaar het «Plan van aanpak versnellen
van processen en procedures woningbouw» vastgesteld, waarin ik verschillende acties
heb opgenomen om de woningbouw te versnellen, zoals «het parallel schakelen van processen
dat gebiedsontwikkelingen kan versnellen».11

D) Onteigening:

In mijn brief «Modernisering grondbeleid» gaf ik aan dat ik belemmeringen bij onteigening
wil wegnemen; zeker niet met het doel dat er op zich meer wordt onteigend, maar wel
met het doel dat de kennis van de procedure en de doorlooptijd verbeteren. Ik heb
daarom afgelopen december het «Kenniscentrum Onteigenen voor Overheden» opgericht,
parallel aan het overgaan van onteigening van de Onteigeningswet naar de Omgevingswet
per 1 januari 2024, waarmee er een einde aan de rol van de Kroon kwam. Bij het kenniscentrum
kunnen bestuursorganen die onteigenen nu terecht voor informatie over onteigening
en een kwaliteitstoets van hun onteigeningsdossier.12 Rijkswaterstaat verzorgt de inrichting van het Kenniscentrum in opdracht van het
Ministerie van BZK, mede namens de VNG, het IPO en de UvW. Het Kenniscentrum verricht
naast de kwaliteitstoets ook bredere, andere activiteiten met als doel het borgen
van kennisontwikkeling over onteigening onder de Omgevingswet en het beschikbaar stellen
van deze kennis over onteigeningsprocedures aan overheden. Zo fungeert het Kenniscentrum
ook als online informatiepunt en kennisnetwerk.

E) Commissie BBV:

• De commissie BBV heeft in december 2023 een nieuwe notitie grondbeleid gepubliceerd.13 De notitie gaat over de verslaglegging van het grondbeleid in de jaarrekening van
gemeenten. De aanleiding daartoe was dat de Omgevingswet met ingang van 1 januari 2024
in werking is getreden. De belangrijkste veranderingen in de nieuwe notitie zijn ten
eerste dat het hoofdstuk over faciliterend grondbeleid verder is uitgewerkt, waarbij
onder andere wordt ingegaan op de verslaglegging van de vrijwillige en verplichte
bijdragen aan ontwikkelingen (bijvoorbeeld voor landschapsverbetering). Ten tweede
wordt in de nieuwe notitie aandacht besteed aan de financiële verslaglegging in plangebieden
waar gemeenten zowel een actief als faciliterend grondbeleid voeren. Het uitgangspunt
daarbij blijft dat gemeenten gescheiden verslag doen van het actieve en faciliterende
grondbeleid, maar dat zij vrij zijn om te bepalen hoe zij de gemeenschappelijke kosten
en andere kosten in een kostenverhaalsgebied over de actieve en faciliterende projecten
verdelen.
Bij het opstellen van de nieuwe notitie heeft de commissie zich ook laten informeren
over de ervaringen met de bestaande notitie. Om de uitvoeringspraktijk te vereenvoudigen
en te verbeteren zijn de volgende punten met de notitie gewijzigd:

i. De voorwaarden zijn aangepast voor gronden die met het oog op gebiedsontwikkeling
zijn aangekocht – maar waarvoor nog geen omgevingsplan is vastgesteld – te waarderen
in de toekomstige functie in plaats van de geldende functie. Dat verkleint de kans
dat gemeenten tijdelijk moeten afwaarderen op grond, hetgeen ingrijpende budgettaire
gevolgen kan hebben;

ii. De kosten die voorafgaand aan de vaststelling van een omgevingsplan worden gemaakt
mogen na vijf jaar in een voorziening worden opgenomen in plaats van te worden afgeboekt.
Daarmee blijft de mogelijkheid bestaan om deze kosten na vijf jaar alsnog in de grondexploitatiebegroting
op te nemen of bij ontwikkelaars te verhalen;

iii. Tussentijdse winstneming vindt plaats als de resterende looptijd van een grondexploitatie
korter is dan tien jaar. Dat voorkomt dat gemeenten kunnen worden verplicht om winst
te nemen op een grondexploitatie, terwijl nog veel onzekerheid bestaat over het uiteindelijke
financiële resultaat;

iv. De rentetoerekening aan lopende grondexploitaties wordt vereenvoudigd door toe te
staan dat de omslagrente die meer algemeen in de gemeentebegroting wordt toegepast
ook bij grondexploitaties wordt gebruikt.

• Ondanks dat met de nieuwe notitie grondbeleid van de commissie BBV veel wenselijke
verbeteringen zijn afgerond, wil ik de commissie nader spreken over (aanvullende)
mogelijkheden om eventuele financiële belemmeringen weg te nemen om tijdig een onteigeningsprocedure
te (kunnen) starten. Ik zet daarbij in op het meer gebruiken van het bestaande instrumentarium
op een financieel verantwoorde manier. De financiële belemmeringen hebben doorgaans
betrekking op de kosten van de (onzekere) verwerving en op flexibiliteit bij processen.

Stand van zaken van gestarte, lopende acties per spoor

Spoor I: verhogen van de beschikbaarheid van grond en versnellen van gebiedsontwikkeling

A) Stimuleren kennis, capaciteit en samenwerking van de betrokken partijen:

• Ik ben langs de volgende vier actielijnen gestart om kennis en capaciteit te bundelen
en de samenwerking te verbeteren met betrekking tot grondzaken en gebiedsontwikkeling:

i. basiskennis vergroten: het intensiveren van bestaande kennisinstrumenten (cursussen,
trainingen en tools);

ii. verdieping aanbrengen: het stimuleren van specialisaties door opleidingen;

iii. samenwerking stimuleren: het activeren van bestaande netwerken;

iv. doorontwikkeling: het vergroten van de kennis en innovatie.

• Ik ben vervolgens in februari 2024 gestart met een inventarisatie naar het aanbod
kennisinstrumenten gericht op grondbeleid. Daarnaast inventariseer ik momenteel de
kennisvragen van de verschillende doelgroepen, zodat vraag en aanbod zo goed mogelijk
op elkaar kan aansluiten. Na de inventarisatie zullen de mogelijkheden tot intensivering,
bundeling en samenwerking worden verkend en vertaald naar het (door)ontwikkelen van
kennisinstrumenten. Ik verwacht na de zomer dit nader te kunnen preciseren, omdat
deze mogelijkheden afhangen van het resultaat van de inventarisatie.

• Het afgelopen half jaar heb ik ook actief de samenwerking opgezocht met experts, gemeenten
en marktpartijen. Met de contactgroep grondzaken van de VNG zijn verschillende initiatieven
voor het stimuleren van kennisontwikkeling en bundelen van capaciteit op het gebied
van grondzaken, gebiedsontwikkeling en planeconomie besproken. Hierbij ging de voorkeur
uit naar het breed en actief aanbieden van relevante opleidingen en ondersteuning
bij het organiseren van kennisdeling en regionale bijeenkomsten. Met deze voorkeursopties
ga ik nog het komende half jaar actief aan de slag.

B) Financiële arrangementen en het RVB:

• Conform mijn brief over het grondbeleid ben ik gestart met het maken van maatwerkafspraken
in specifieke gebieden – zie ook het vorige blok «Afgeronde acties» voor de aldaar
opgenomen beschrijving van die gebieden – die tevens dienen als leermiddel voor nieuwe
financiële regelingen en actievere Rijksbetrokkenheid. De rode draad van die nieuwe
regelingen is dat er in die gebieden:

i. sprake is van een (boven)regionaal belang van de gebiedsontwikkeling;

ii. de opgave vraagt om een integrale gebiedsaanpak, waarin woningproductie samengaat
met publieke investeringen in onder andere bereikbaarheid, water- en bodemsturende
maatregelen, netcongestie, groen, et cetera;

iii. de regelingen een bredere en flexibelere werking dienen te hebben;

iv. het niet gaat om eenmalige uitkeringen, maar om meerjarige en soms ook risicodragende
ondersteuning.

Er zijn binnen de 17 grootschalige NOVEX-woningbouwlocaties grote verschillen in opgaves
en omstandigheden. Die verschillen nopen tot maatwerk in bestuurlijke afspraken en
governance, in de eventuele extra financiële ondersteuning en in de personele inzet.
Binnenkort informeer ik uw Kamer opnieuw over de voortgang van deze regie-aanpak in
de grootschalige woningbouwlocaties. In die brief werk ik die verschillen verder uit
tot een gestructureerde en gelaagde aanpak.

• Vorig jaar gaf ik met de brief «Verbreding takenpakket Rijksvastgoedbedrijf» aan dat
ik een actieve houding van het Rijk ook logisch vindt om in de NOVEX-gebieden tot
een regionale investeringsagenda te komen.14 Ik onderzoek met diverse partijen de mogelijkheden om tot bredere samenwerking en
financiering van gebiedsontwikkeling te komen, zodat publieke tekorten niet groter
zijn dan noodzakelijk en het Rijk bijdraagt aan continuïteit van gebiedsontwikkeling.
In verschillende NOVEX-gebieden is het toewerken naar uitvoeringsagenda’s inmiddels
van start gegaan. Ook het komen tot regionale investeringsagenda’s (RIA) maakt hier
onderdeel van uit. Grondposities van het Rijk kunnen bij realisatie van de NOVEX-gebiedsopgaven
een belangrijke rol spelen. Om de kansen hiervoor in beeld te brengen zijn gesprekken
en eerste verkenningen (uit)gevoerd door het Rijksvastgoedbedrijf en de Rijkstrekkers
van de NOVEX-gebieden. Op basis daarvan zal blijken of er in betreffende NOVEX-gebieden
kansen zijn om met inzet van Rijksvastgoed en grond NOVEX-gebiedsopgaven te realiseren.
Vervolgens kunnen in uitvoeringsagenda’s en RIA’s afspraken worden gemaakt over verdere
samenwerking en financiering. Het komen tot investeringscoalities is één van de voorziene
stappen die volgt op de uitvoeringsagenda, als onderdeel van de RIA. Mede op initiatief
van de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling (SKG) is een traject gestart om zicht
te krijgen op belangrijke lessen en aandachtspunten in het proces om te komen tot
een RIA. De eerste resultaten komen naar verwachting uiterlijk in het derde kwartaal
van 2024 beschikbaar. Een dergelijke RIA-aanpak kan ook breder dan in NOVEX-gebieden
behulpzaam zijn voor een gebiedsgerichte, samenhangende aanpak van opgaven in de leefomgeving
en het organiseren van brede investeringscoalities.

• Het is van belang de mogelijkheden voor de inzet van het rijksvastgoed (gronden en
gebouwen) voor de verschillende opgaven maximaal te benutten en eventuele belemmeringen
daarvoor zoveel mogelijk weg te nemen. Ik heb ook aangekondigd een nieuw handelingskader
voor de inzet van de agrarische gronden van BZK te ontwikkelen, dat momenteel in ontwikkeling
is. Onderdeel daarvan is een nadere uitwerking van de mogelijkheid om agrarische gronden
te verwerven om de portefeuille ook op langere termijn op peil te kunnen houden voor
toekomstige ruimtelijke opgaven. Het ontwikkelen en transformeren van gebouwen maakt
onderdeel uit van de werkwijze van het RVB bij het verkopen van bestaand rijksvastgoed
en gebeurt in opdracht van diverse departementen in toenemende mate ook bij andere
objecten. Wat betreft de analyse van de ontwikkelpotentie van de agrarische gronden
en de gebouwen van het RVB voor woningbouw verwijs ik u naar mijn recente brief over
het versnellen van processen en procedures woningbouw.15 Verder onderzoekt het RVB in samenwerking met het Ministerie van Defensie de (toekomstige)
ontwikkelmogelijkheden van af te stoten Defensieobjecten.

C) Voorkeursrecht:

• In mijn brief over het grondbeleid gaf ik aan dat gemeenten meer en eerder het voorkeursrecht
kunnen inzetten om zo beter grip op grond te krijgen, regie te voeren, gronden (tijdig)
beschikbaar te krijgen en versnippering van grondeigendom te voorkomen. De afgelopen
tijd ben ik met de VNG in gesprek geweest over (voornamelijk) de belemmeringen die
gemeenten ervaren bij het vestigen van een voorkeursrecht. De VNG signaleert dat gemeenten
steeds vaker een voorkeursrecht vestigen, maar ook dat zich nog steeds problemen voordoen
met betrekking tot de geldende termijnen en beschikbare menskracht/financiële middelen.
Voor de problemen met de financiële middelen verwijs ik naar hetgeen ik onder het
voorgaande punt B) heb gezegd over de financiële arrangementen. Gemeenten ervaren
volgens de VNG de termijnen in de eerste fase van de procedure als krap (tot aan de
vaststelling van het Omgevingsplan). Ik heb de VNG gevraagd dit beter in beeld te
brengen. Op basis hiervan zal ik zo nodig verder onderzoeken of het mogelijk en wenselijk
is door middel van een wetswijziging meer flexibiliteit te bieden in de termijnen
(tot aan de vaststelling van het Omgevingsplan).

• Daarnaast ben ik samen met het Ministerie van LNV gestart om het voorkeursrecht in
de Omgevingswet te wijzigen, zodat het ook kan worden toegepast wanneer een wijziging
in het gebruik in de agrarische sfeer is voorzien. Het huidige voorkeursrecht kan
namelijk alleen worden gevestigd met het oog op niet-agrarische functiewijzigingen.
Met een voorkeursrecht voor functiewijziging in de agrarische sfeer kunnen agrarische
gronden beschikbaar blijven voor agrarisch gebruik, zoals afgesproken in en met regionale
gebiedsprocessen, en kunnen PLG-doelen worden gediend (waaronder extensivering en
verweving van natuur en landbouw).

Spoor II: beter dekken of verhalen van publieke kosten

Centraal in spoor II staat het verbeteren van kostenverhaal en het vergroten van de
voorzienbaarheid daarvan. Bij waardering van grond moet het kostenverhaal een gegeven
zijn. Nu is het vaak andersom en bepalen (en beperken) de hoge verwervingskosten de
financiële ruimte voor kostenverhaal. Gemeenten moeten zoveel en eenvoudig mogelijk
publieke kosten van gebiedsontwikkelingen kunnen verhalen op grondeigenaren die bouwen
en/of ontwikkelen. Kostenverhaal vindt plaats wanneer er sprake is van bouwplannen
(door derden) die leiden tot publieke investeringen met name in de aanleg van de openbare
ruimte. In het onderstaande licht ik toe welke acties zijn gestart en wanneer de resultaten
hiervan beschikbaar komen.

A) Kostenverhaal:

• Rekening houdend met de bedrijfsmatige belangen die bij kostenverhaal een rol spelen,
zal ik in april een onderzoek opstarten naar de praktijk van het kostenverhaal en
een handreiking voor gemeenten laten opstellen (de offerte-uitvraag hiertoe is onlangs
uitgezet). Ik heb tevens een begeleidingscommissie ingesteld bestaande uit de VNG
en NEPROM. In het eerste deel van het onderzoek staat centraal hoe de publiek-private
samenwerking via het afsluiten van anterieure overeenkomsten tussen gemeenten en ontwikkelaars
momenteel verloopt. In vervolg daarop zal een handreiking worden gemaakt om de samenwerking
tussen gemeenten en ontwikkelaars te verbeteren. Daarin zullen verschillende onderwerpen
aan de orde komen, waaronder het vroegtijdig vaststellen van het gemeentelijke beleidskader
voor het kostenverhaal en het werken met vaste bijdragen. De handreiking zal ook modellen
bevatten voor de opbouw van gemeentelijke nota’s – waaronder de nota bovenwijkse voorzieningen
– en van anterieure overeenkomsten. Het eindrapport van het onderzoek verwacht ik
in het vierde kwartaal van dit jaar. De handreiking voor gemeenten wordt in 2025 opgesteld.
Het is een belangrijk onderdeel van gebiedsontwikkeling. Daarom zal dit geheel in
samenhang moeten worden vormgegeven met de andere resultaten die ook in 2024 beschikbaar
komen. In deze handreiking worden ook de volgende twee acties meegenomen uit mijn
brief over het grondbeleid: «het opstellen van modelnota’s» en «het vaststellen van
vaste, vooraf gestelde bijdragen». Deze acties bouwen op de uitkomsten van het onderzoek
voort en dragen ertoe bij dat gemeenten de voorspelbaarheid van het kostenverhaal
kunnen vergroten.

• Ik heb de zogeheten «Regeling plankosten exploitatieplan» geëvalueerd, zoals gebruikelijk
vijf jaar na inwerkingtreding van een regeling. Plankosten zijn kortgezegd de kosten
van de inzet van medewerkers van overheden bij ruimtelijke plannen. Ik heb uw Kamer
eind vorig jaar over de uitkomsten, aanbevelingen en acties geïnformeerd.16 Het is van belang om publieke kosten van gebiedsontwikkeling beter te dekken. In
dat kader heb ik de rekenmodellen die door gemeenten worden gebruikt om de plankosten
te berekenen gebruiksvriendelijker gemaakt. In september vorig jaar is op de website
van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) een webpagina geplaatst met informatie
over de regeling van de plankosten onder de Omgevingsregeling.17 Daarbij zijn de aanbevelingen die uit de evaluatie zijn voortgekomen aanleiding
geweest om de rekenmodellen die horen bij de Omgevingsregeling op een aantal punten
aan te passen. Ook is de toelichting bij de rekenmodellen verbeterd en is het mogelijk
gemaakt dat gemeenten de bijdrage aan de plankosten van individuele eigenaren kunnen
berekenen. Komende periode zal ik met de VNG en NEPROM in overleg gaan over de werkuren
die gemeenten maximaal mogen besteden aan het opstellen en uitvoeren van plannen.

B) Inbrengwaarde van grond en taxaties:

• In mijn brief over het grondbeleid kondigde ik een verkenning aan naar een andere
grondslag voor de inbrengwaarde van grond bij gebiedsontwikkeling. Die verkenning
is in eind 2023 gestart. Het adviesbureau Fakton heeft inmiddels meerdere alternatieven
voor de huidige regeling van de inbrengwaarde in artikel 8.17 van het Omgevingsbesluit
uitgewerkt. Het onderzoeksbureau CEBEON heeft vervolgens de opdracht gekregen om de
doeltreffendheid, doelmatigheid, neveneffecten en rechtmatigheid van deze beleidsalternatieven
te beoordelen. In het tweede kwartaal van dit jaar zal een werksessie plaatsvinden
met medewerkers van gemeenten, ontwikkelaars en woningbouwcorporaties. Het doel van
deze werksessie is om de praktische uitvoerbaarheid van de beleidsalternatieven te
toetsen en te verbeteren. Als vervolg hierop zal naar verwachting uiterlijk in het
derde kwartaal van 2024 een rapport worden opgesteld. Dat resultaat zal daarna eerst
in samenhang met de andere onderzoeken met betrekking tot kostenverhaal en inbrengwaarden
nader moeten worden beschouwd, alvorens uw Kamer integraal te kunnen adviseren.

• In samenwerking met de vereniging van onafhankelijke taxateurs in Nederland (RICS)
en het Nederlands Register van Vastgoedtaxateurs (NRVT) wordt op dit moment ook aan
een nieuwe richtlijn voor taxaties in gebiedsontwikkeling gewerkt. In de nieuwe richtlijn
wordt de wijze van taxeren in de verschillende fasen van een gebiedsontwikkeling uitgewerkt,
vooral van de inbrengwaarde bij het kostenverhaal. Het doel is dat er meer rekening
wordt gehouden met de te verwachten kosten van de gebiedsontwikkeling en de te verwachten
toekomstige opbrengsten van het vastgoed. De nieuwe richtlijn wordt naar verwachting
uiterlijk het derde kwartaal van dit jaar opgeleverd, zo mogelijk eerder. De richtlijn
zal ervoor zorgen dat er meer eenduidigheid ontstaat over taxaties bij gebiedsontwikkelingen.
Op dit moment komt het met enige regelmaat voor dat taxateurs die door gemeenten worden
ingeschakeld tot een andere waardebepaling komen dan taxateurs van ontwikkelaars.
Dat bemoeilijkt de onderhandelingen tussen gemeenten en ontwikkelaars. Taxaties dienen
een genuanceerder, realistischer beeld te geven van de waarde van grond en opstallen,
door de risico’s en onzekerheden die bij gebiedsontwikkeling spelen in beeld te brengen.

• Het belang van het verbeteren van de waardebepaling van te ontwikkelen grond is groot.
Dit blijkt ook uit een recent, in mijn opdracht, door Brink uitgevoerd onderzoek naar
het waarde verloop van grond bij gebiedsontwikkeling. Aan de hand van vijf casussen
is onderzocht in hoeverre een uiteindelijk publiek tekort in een gebiedsontwikkeling
wordt veroorzaakt door stijging van de marktwaarde van de grond voorafgaand aan de
ontwikkeling en hoe de marktwaarde zich verhoudt tot de zogenaamde gebruikswaarde
(de waarde bij voortzetting van het bestaand gebruik). Uit het onderzoek komt naar
voren dat de prijsontwikkelingen van de grond regelmatig voor een deel het publiek
tekort veroorzaken, terwijl het publieke tekort vaak ruim had kunnen worden gedekt
uit de waardestijging van de grond. Ook is in het onderzoek een voorzichtige extrapolatie
gemaakt van het publiek tekort dat wordt veroorzaakt door een hoge marktwaarde. Bij
een woningbouwproductie van 80.000 woningen kan het per jaar om circa € 200–700 miljoen
gaan. Het voordeel van prijsontwikkeling van de grond landt voornamelijk bij de oorspronkelijke
grondeigenaren en tussenhandelaren. Verder komt uit het onderzoek naar voren dat onduidelijke
beleidskaders, dan wel het aanpassen van beleidskaders een prijsopdrijvend effect
heeft. Bij het verhandelen van grond wordt in die gevallen bewust of onbewust ingeschat
dat de toekomstige kosten zullen meevallen en wordt dikwijls te opportunistisch gedacht
over de opbrengsten van het te realiseren programma. Het gevolg is dat de prijs waarvoor
de grond is aangekocht bepalend wordt voor de beoogde ontwikkeling. Sommige gemeenten
zien zich dan genoodzaakt concessies te doen ten aanzien van het gewenste programma
ten einde het plan uiteindelijk toch haalbaar te maken. Het onderzoek pleit daarom
voor duidelijke kaders, uniforme wijze van waardebepaling en het inzetten van het
grondbeleidinstrumentarium. Met het beleid voor woningbouw en het moderniseren van
het grondbeleid zet ik hier ook op in. Tevens wordt in het onderzoek geadviseerd te
kijken naar maatregelen om grond te belasten en/of het beperken/limiteren van de prijsstijging
van grond. Dergelijke mogelijkheden ben ik momenteel aan het verkennen. In de volgende
onderdelen licht ik dat nader toe.

Spoor III: waardeverandering van grond beter benutten voor publieke doelen

Het is zinvol om na te denken hoe waardestijging van grond ten goede kan komen aan
de bekostiging van gebiedsontwikkeling (overigens kan ook waardedaling aan de orde
zijn). Ik sta voor een grondbeleid dat het algemeen belang beter dient: een grondbeleid,
waarbij het waardesurplus als gevolg van publieke investeringen en beslissingen ten
goede komt aan de ruimtelijke opgaven. Dat maakt ruimtelijke ontwikkelingen beter
betaalbaar en kan de publieke tekorten verminderen. In het onderstaande licht ik toe
welke acties zijn gestart en wanneer de resultaten hiervan beschikbaar komen.

A) Baatbelasting:

Een al bestaande mogelijkheid om de kosten van nieuwe publieke voorzieningen te dekken
is de zogeheten baatbelasting. Die kan worden geheven op bestaande onroerende zaken,
die daarvan profijt hebben.19 Mijn Ministerie heeft eerder een ambtelijke inventarisatie gemaakt van de gemeenten
die ervaring hebben met de toepassing van baatbelasting. Daaruit bleek dat gemeenten
baatbelasting zeer beperkt toepassen, onder meer omdat deze stuit op uitvoeringstechnische
problemen. Daarom heb ik opdracht gegeven voor een onderzoek naar denkbare oplossingsrichtingen
hiervoor. Daarin zal ook aandacht worden besteed aan de optie om de huidige baatbelasting
in de Gemeentewet te vervangen door een soortgelijke heffingsmogelijkheid binnen het
stelsel van de Omgevingswet. Omdat dit onderzoek om specifieke en schaars beschikbare
expertise vraagt, neemt het onderzoek langer in beslag dan ik eerder had verwacht.
De resultaten zullen in het najaar van 2024 beschikbaar komen.

B) Planbatenheffing:

• In mijn brief over het grondbeleid heb ik aangegeven dat 1) grondhandel waarbij er
waarde uit een gebiedsontwikkeling lekt moeten voorkomen, 2) ik ga verkennen welke
mogelijkheden hiertoe zijn, en 3) ik de planbatenheffing zal meenemen als één van
de mogelijke opties hierbij. De planbatenheffing kwam ook aan bod tijdens het commissiedebat
«Woningbouwopgave en koopsector» op 21 maart jl. Ik ben vorig jaar gestart met het
verkennen van dit brede onderwerp.

• Het Ministerie van Financiën heeft opdracht gegeven tot een onderzoek naar de planbatenheffing
en een grondbelasting.20 Naar verwachting is het onderzoek voor de zomer gereed. De idee achter een planbatenheffing
is dat de waardestijging van grond door wijzigingen van de bestemming van die grond
deels worden afgeroomd. Zo ontstaat een financieringsbron die ten goede van de ruimtelijke
opgaven kan worden ingezet, zoals voor de woningbouwopgave. Het is overigens onwaarschijnlijk
dat een planbatenheffing op korte termijn voldoende zal opleveren om een alternatief
te zijn voor middelen voor de huidige woningbouwopgave.

• De planbatenheffing en grondbelasting zijn mogelijk ook beleidsopties in het eindrapport
van het Interdepartementale Beleidsonderzoek «Woningbouw & Grond». Uw Kamer heeft
begin februari de tussenrapportage daarvan ontvangen.21 Het eindrapport is naar verwachting voor de zomer gereed; alsdan volgt ook de kabinetsreactie
daarop.

• Beide beleidsopties zijn generieke instrumenten die zouden kunnen bijdragen aan het
voorkomen dat er waarde uit een gebiedsontwikkeling weglekt. Dat is de hoofdzaak van
spoor III. Onderdeel van mijn verkenning is tevens de vraag of ze ook van betekenis
kunnen zijn om «dubieuze grondhandel» te voorkomen. Dit is een meer specifiek onderwerp
dan de hoofdzaak van spoor III. Dubieuze grondhandel kenmerkt zich door op valse voorwendselen gebaseerde speculatie. Het onderwerp dubieuze grondhandel raakt naast de ruimtelijke
component ook aan de consumentenbescherming, de rol van toezichthouders, notarissen
en het Kadaster. Daarom trek ik hierbij gezamenlijk op met het Ministerie van Financiën
en het Ministerie van Justitie & Veiligheid. De Minister van Financiën en ik hebben
uw Kamer over dit onderwerp medio vorig jaar apart geïnformeerd.22 Wij zullen dat binnenkort weer doen, in ieder geval voor de zomer. In die brief
zullen we dieper ingaan op (de omvang van) het probleem en mogelijke oplossingen.

• Uw Kamer heeft in het kader eerder verzocht een splitsingsverbod te onderzoeken en
hierbij de ervaringen uit Scandinavische landen te betrekken.23 Ik heb toen aangegeven dat een splitsingsverbod een moeilijke zaak is. Tal van splitsingen
en samenvoegingen van percelen, grond en gebouwen zijn immers volstrekt legitiem (en
gewenst). Uw Kamer heeft er vervolgens mee ingestemd dat ik ook andere mogelijkheden
onderzoek. Daarbij gaat het onder meer om de voorstellen die kort daarvoor in de door
uw Kamer georganiseerde «Rondetafel» over deze problematiek naar voren kwamen, bijvoorbeeld
een vergunningplicht.24 Uiteraard betrek ik ook deze voorstellen in de bredere interdepartementale verkenning.
Ik heb aanvullend onderzoek uitgezet naar de Scandinavische ervaringen om dubieuze
grondhandel tegen te gaan. Een punt van aandacht daarbij is in hoeverre die ervaringen
ook op de Nederlandse situatie toepasbaar zijn.

• Alle onderzoeken, verkenningen en beleidsopties – zoals een planbatenheffing, een
grondbelasting, een aangepaste baatbelasting, een gewijzigde inbrengwaarde methodiek
van grond en taxaties, et cetera – zijn diverse nieuwe sturingsinstrumenten om gebiedsontwikkeling
te verbeteren. Ik houd daarom de onderlinge samenhang – en integrale keuze hierbij
– tussen deze onderdelen en met het bestaande instrumentarium nauwlettend in de gaten,
evenals de samenhang met de lopende, andere wetsvoorstellen en programma’s (denk bijvoorbeeld
aan het programma Woningbouw, het Wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting,
de prestatieafspraken met corporaties, de regionale versnellingstafels) en met de
meer ruimtelijke trajecten.

Tot slot

Sinds het versturen van de brief «Modernisering van het grondbeleid» in juni 2023
zijn verschillende aangekondigde maatregelen afgerond en alle overige acties, maatregelen
en verkenningen gestart. De meeste resultaten hiervan komen dit (na)jaar beschikbaar.
Omdat er een sterke samenhang bestaat tussen deze resultaten dienen deze integraal
te worden gewogen. Ik verwacht dat ik uw Kamer in het najaar deze integrale weging
kan sturen om zo het grondbeleid verder te moderniseren en gebiedsontwikkeling verder
te versnellen en goedkoper te maken.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge