Brief regering : Zelfregieaanpak onderwijsinstellingen inzake internationalisering in balans

Nr. 89 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 april 2024

Op 14 november jl. heb ik de Vereniging Hogescholen (VH) en de Universiteiten van
Nederland (UNL) verzocht om vooruitlopend en aanvullend op het voorstel Wet internationalisering
in balans (hierna: WIB) te komen tot een aanpak voor zelfregie1. Daarnaast is tijdens de behandeling van de begroting van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap op 16 en 18 januari jl. in uw Kamer de motie Hertzberger c.s.
ingediend. Deze roept op om binnen acht weken een plan te maken om het aandeel Engelstalige
opleidingen stevig terug te dringen2. Op 23 januari jl. is deze motie aangenomen. De koepels hebben deze oproep op mijn
verzoek meegenomen in hun zelfregieplannen. Met deze brief zend ik uw Kamer de definitieve
zelfregieplannen van de hogescholen en universiteiten verenigd in de VH en UNL toe.
Daarmee beschouw ik tevens de motie Hertzberger c.s. als afgedaan.

De plannen voor zelfregie zie ik als onmisbaar onderdeel van de aanpak om de internationalisering
van het hbo en wo duurzaam in balans te brengen. Om deze balans te bereiken is meer
regievoering op stelselniveau nodig, waarbij de hogescholen en universiteiten vanuit
hun autonomie en maatschappelijke verantwoordelijkheid eerst aan zet zijn. Daarnaast
bieden de wettelijke maatregelen die ik voorstel in de WIB mogelijkheden ook tot regievoering,
zowel voor instellingen, individueel en gezamenlijk, als voor de overheid. Zo borgen
we de positie van het Nederlands als onderwijs- en onderzoekstaal en sturen we gerichter
op studentenstromen3.

Waardering voor collectieve verantwoordelijkheid

Om te beginnen wil ik mijn waardering uitspreken naar de koepelorganisaties en de
individuele instellingen voor het komen tot deze aanpak voor zelfregie. De hogescholen
en de universiteiten kijken met deze plannen over de grenzen van hun eigen instelling
heen en nemen collectief verantwoordelijkheid ten behoeve van de balans in het stelsel
als geheel. Hierbij hebben zij oog voor alle onderwerpen die ik adresseerde in mijn
verzoek tot zelfregie, waaronder bredere maatschappelijke effecten van internationalisering
op onder meer huisvesting, werving en de blijfkans van internationale studenten. Ik
ben mij daarbij bewust van de verschillen tussen de instellingen als het gaat om aangrijpingspunten
voor en mogelijkheden tot regievoering. De uitgangssituatie van hogescholen is een
andere dan die van universiteiten, zoals ook blijkt uit de door de koepels meegezonden
cijfers. Zo is 80% van de hbo-bacheloropleidingen alleen in een Nederlandstalige variant
beschikbaar, is 12% in een Nederlandstalige en anderstalige variant beschikbaar en
is 8% volledig anderstalig. Voor de universiteiten geldt dat op dit moment 51% van
de wo-bacheloropleidingen alleen in een Nederlandstalige variant beschikbaar is, 19%
in een Nederlandstalige en anderstalige variant en dat 30% volledig anderstalig is.
Zie ook de bijlage kerncijfers en definities.

Met de zelfregieplannen committeren onderwijsinstellingen zich aan onderlinge afspraken
op een aantal belangrijke elementen van internationalisering. Ik ben blij om te constateren
dat het belang van het Nederlands als professionele en academische taal duidelijk
erkend wordt door zowel de hogescholen als de universiteiten. Daarmee sluiten zij
aan bij één van de kerndoelstellingen van de WIB. De aandacht voor taal blijkt ook
uit de voornemens op het gebied van taalvaardigheid van studenten: werkgroepen van
deskundigen ontwikkelen gezamenlijk cursusaanbod en verspreiden goede voorbeelden.
Daarbij wordt gebruik gemaakt van het referentiekader voor taalcompetenties dat de
Taalunie ontwikkelde4. Ook is er aandacht voor de scholing van anderstalig personeel. Daarnaast is door
de hogescholen en universiteiten afgesproken dat het Nederlands als formele bestuurstaal
binnen de instellingen geldt. Meertaligheid blijft hiermee mogelijk, en is bijvoorbeeld
ook nodig om internationale studenten en medewerkers te betrekken bij medezeggenschap,
maar Nederlands is het uitgangspunt. Met deze toezegging beschouw ik de motie Van
der Molen als afgedaan5.

In beide plannen wordt bevestigd dat brede, actieve werving van internationale studenten
niet zal plaatsvinden, maar dat er wel ruimte is voor slimme, gerichte werving voor
bijvoorbeeld tekortsectoren. Dit bouwt voort op de huidige wervingsstop6. De VH stelt daarbij terecht vast dat deze strategie van instellingen dient te passen
bij een breder narratief, ook gedeeld en uitgedragen door de overheid, over de positionering
van Nederland als kennisland. Ik acht het aan mijn opvolger om hier met instellingen
aan te werken en om hierin weloverwogen keuzes te maken, passend bij de bredere migratieafspraken
van het nieuwe kabinet. In mijn verzoek aan de hogescholen en universiteiten heb ik
tot slot het belang van aandacht voor huisvesting in de aanpak voor zelfregie benoemd.
De hogescholen en universiteiten gaan in hun aanpak ook in op hun rol in huisvesting
en de communicatie daarover naar studenten. Daarmee beschouw ik tevens de motie Kwint
c.s. als afgedaan7.

Nederlandstalig en anderstalig opleidingsaanbod

In het verzoek tot zelfregie heb ik de instellingen gevraagd om een kritische heroverweging
van het huidige anderstalige en Nederlandstalige opleidingsaanbod. Hiervoor hebben
hogescholen en universiteiten allereerst in kaart gebracht hoeveel Nederlandstalige,
anderstalige en tweetalige opleidingen er binnen de verschillende sectoren zijn8. De conclusie van de hogescholen is dat de toegankelijkheid van het Nederlandstalige
onderwijs in het hbo niet in het geding is; om dat zo te houden richten zij een proces
van gezamenlijke afstemming in.

Het verzoek om het huidige anderstalige opleidingsaanbod kritisch tegen het licht
te houden, heeft bij de universiteiten onder andere geleid tot het voornemen om Nederlandstalige
trajecten toe te voegen en zo de toegankelijkheid voor Nederlandse studenten te verzekeren.
Dit tevens ter voorbereiding op het kunnen inzetten van de numerus fixus op anderstalige
trajecten. Het voornemen is om op termijn ook anderstalige opleidingen en trajecten
om te zetten naar het Nederlands, al betreft dit nu nog een beperkt aantal opleidingen.
Na de zomer van 2024 volgt besluitvorming door instellingen en blijkt of de beoogde
inventarisatie tot de gewenste effecten leidt. Het voornemen om het aandeel Nederlandstalige
opleidingen en trajecten te vergroten zie ik dan ook als een startpunt in het kritisch
heroverwegen van het huidige anderstalige aanbod, waarover ik graag met de universiteiten
in gesprek blijf.

Deze voornemens moeten nog besproken worden met de medezeggenschap van de individuele
instellingen, maar kunnen tot gevolg hebben dat het aandeel volledig anderstalige
bachelors afneemt van 30% naar 21%. Dit is in lijn met het verzoek uit de motie Hertzberger
c.s., die vraagt om het terugdringen van het aandeel Engelstalige opleidingen9. Daarnaast kan dit resulteren in een toename van het aantal opleidingen met een Nederlandstalig
én een anderstalig traject (van 19% naar 27%), waarbij universiteiten zich voornemen
om capaciteitsfixi aan te brengen op meerdere anderstalige trajecten zodra dit instrument
beschikbaar is. Ook zeggen de universiteiten toe geen nieuwe anderstalige opleidingen
te zullen starten totdat de WIB in werking treedt10. Dit is een belangrijke stap.

Governance

De implementatie van de zelfregieplannen op sector- en instellingsniveau vraagt om
een gedegen procesinrichting. Kritische keuzes dienen goed afgestemd tot stand te
komen en ook moet helder zijn hoe eventuele geschillen beslecht gaan worden via een
gedragen beslisstructuur. Daarbij hebben hogescholen en universiteiten een vorm gekozen
die passend is bij de eigenheid van hun huidige governance en samenwerkingsverbanden,
en die voor hen werkt om blijvend regie te voeren op het vraagstuk. Zo hebben de hogescholen
een jaarlijks, cyclisch proces ingericht, waardoor de hogescholen zich elk jaar na
evaluatie opnieuw aan de gezamenlijke inzet committeren middels een bindingsbesluit.
Hiervoor maak ik de hogescholen een groot compliment. Zij hebben gekozen voor stevige
gezamenlijke regie en besluitvorming.

Het zelfregieplan van de universiteiten sluit aan bij binnen de universitaire gemeenschap
geëigende bestuurlijke processen, waarbij de zelfregie is gebaseerd op gezamenlijke
bestuurlijke afspraken die de universiteiten hebben gemaakt binnen UNL. Ik ga ervanuit
dat universiteiten met deze bestuurlijke afspraken in staat zullen zijn om onderling
tot oplossingen te komen, ook bij het toewerken naar een toegankelijk, doelmatig en
kwalitatief hoogwaardig Nederlandstalig en anderstalig aanbod. Zo niet, dan volgt
dat te zijner tijd uit het wettelijk instrumentarium van de WIB.

Vervolg zelfregie

De koepelorganisaties en de individuele instellingen zijn op dit moment bezig met
de implementatie van deze zelfregieplannen. Deze plannen zijn door de hogescholen
en universiteiten zelf ontwikkeld en vastgesteld, maar zie ik als vooruitlopend en
aanvullend op het wetsvoorstel. Ik wil nogmaals mijn waardering uitspreken richting
de koepelorganisaties en de individuele instellingen voor de inspanningen die zij
verricht hebben om tot deze gezamenlijke plannen te komen. Het is een belangrijke
en gedurfde stap. Op dit moment betrek ik de hogescholen en universiteiten bij de
uitwerking van de lagere regelgeving bij het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel zelf ligt
op dit moment bij de Raad van State voor advies. Ten aanzien van het amendement Martens-America,
ben ik in afwachting van de behandeling van de begrotingswet van OCW in de Eerste
Kamer waar het amendement onderdeel van uitmaakt11. Daarna zal ik u nader informeren over de uitvoering en gevolgen van de met dit amendement
beoogde introductie van de capaciteitfixus op een traject binnen een bachelorpleiding
of associate degree-opleiding.

Verder acht ik het wenselijk om met de hogescholen en universiteiten tot bestuurlijke
afspraken te komen, complementair aan de zelfregie en het wetsvoorstel. Hierin kunnen
bijvoorbeeld gezamenlijke ambities nader ingevuld worden en samenwerkingsafspraken
tussen de koepelorganisaties en mijn ministerie vastgelegd worden. De bestuurlijke
gesprekken hierover lopen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, R.H. Dijkgraaf

Bijlage: kerncijfers en definities bij de Wet internationalisering in balans en zelfregie

In de zelfregieplannen zijn reeds dataoverzichten opgenomen met daarin de belangrijkste
cijfers rondom instroom en anderstalig opleidingsaanbod in respectievelijk het hbo
en het wo. In deze bijlage worden de cijfers opgesomd en overzichten waar mogelijk
aangevuld12.

Bij de duiding van de cijfers uit de zelfregieplannen en overige bronnen dient rekening
gehouden te worden met de verschillende definities die gehanteerd worden voor centrale
begrippen. Zo zijn er verschillende manieren om een internationale student, de internationale
instroom en een anderstalige opleiding te definiëren. In deze bijlage worden gehanteerde
definities daarom nader toegelicht.

Aantal ingeschreven (internationale) studenten in de bachelor

Van het totale aantal bachelor studenten in het academisch jaar 2023/’24 worden er
574.030 gerekend als niet-internationale student en 90.300 gerekend als internationale
student. Dit betekent dat in het academisch jaar 2023/’24 13,6% van de bachelor studentenpopulatie
in het hbo en wo bestaat uit internationale studenten. Deze internationale studenten
zijn als volgt over de bacheloropleidingen van het hbo en het wo verdeeld. In de hbo-bachelor
staan 33.940 internationale studenten ingeschreven, wat neerkomt op 7,6% van het totaal
aantal hbo-bachelor studenten. In de wo-bachelor staan 56.490 internationale studenten
ingeschreven, wat neerkomt op 25,5% van het totaal aantal wo-bachelor studenten.

Totaal

Internationaal

Aandeel internationaal

Bachelor geheel ho

664.340

90.300

13,6%

Hbo-bachelor

445.700

33.940

7,6%

Wo-bachelor

221.490

56.490

25,5%

Een internationale student wordt als volgt gedefinieerd: een student met een niet-Nederlandse
nationaliteit en een niet-Nederlandse vooropleiding. Studenten met een onbekende nationaliteit
en staatlozen, worden beschouwd als studenten met een niet-Nederlandse nationaliteit.
Studenten die beschikken over de Nederlandse nationaliteit en daarnaast nog een andere
nationaliteit hebben («dubbel paspoort»), worden beschouwd als Nederlandse studenten.
Als er geen informatie over de vooropleiding bekend is, wordt de vooropleiding beschouwd
als een niet-Nederlandse vooropleiding.

Voor zowel het totale aantal bachelor studenten als voor de instroomcijfers in de
bachelor (zie hierna), geldt dat CBS het hbo en het wo afzonderlijk telt, los van
het gehele hoger onderwijs.13 Dit betekent dat studenten die doorstromen van hbo naar wo of andersom opnieuw worden
geteld. Dat verklaart ook waarom de totale aantallen wo en hbo in de tabellen niet
optellen tot het tot het totaal ho.

Eerstejaars instroom (internationale) studenten

In het academisch jaar 2023/'24 schreven 138.610 studenten zich voor het eerst in
voor een bacheloropleiding in het Nederlandse hbo of wo. Van de totale instroom in
de bachelor kunnen 27.960 studenten worden geïdentificeerd als internationale student,
wat neerkomt op 20,2%. Wanneer we verder uitsplitsen naar het soort onderwijs, zien
we in de hbo-bachelor een totale instroom van 93.660 studenten, waarvan 10.090 internationale
studenten, wat neerkomt op 10,8%. De totale instroom in de wo-bachelor omvat 60.490
studenten, waarvan 18.800 internationale studenten, wat neerkomt op 31,1%.

Totaal instroom

Internationaal

Aandeel internationaal

Bachelor geheel ho

138.610

27.960

20,2%

Hbo-bachelor

93.660

10.090

10,8%

Wo-bachelor

60.490

18.800

31,1%

De instroom van internationale studenten in de associate degree- en bacheloropleidingen
in het gehele hbo en wo heeft zich ontwikkeld van 20.950 in 2018 tot 27.960 in 2023.
De piek van het absolute aantal internationale instromers lag in 2022 met een aantal
van 28.270. Het laatste jaar is de internationale instroom in de bachelor voor het
eerst licht gedaald. Wanneer echter wordt gekeken naar het aandeel van internationale
studenten in de totale eerstejaars instroom, dan valt op dat in 2018 14,5% van de
totale eerstejaars instroom internationaal was, waar dat in 2023 gegroeid is naar
20,2%.

In het hbo zijn de absolute instroomaantallen in de bachelor gegroeid van 8.420 internationale
instromers in 2018 tot 10.090 internationale instromers in 2023. Het aandeel internationale
instromers binnen de gehele instroom steeg in de hbo-bacheloropleidingen van 8,3%
in 2018 tot 10,8% in 2023. Voor de wo-bacheloropleidingen geldt dat het absolute aantal
internationale instromers groeide van 13.170 in 2018 tot 18.800 in 2023. Het aandeel
internationale instromers binnen de gehele instroom steeg eveneens. In 2018 bestond
22,7% van de totale instroom in de bachelor uit internationale studenten, in 2023
betrof het aandeel internationale studenten 31,1% van de totale instroom.

Het CBS definieert eerstejaars instromers als personen die voor het eerst in Nederland
in het hbo of wo zijn ingeschreven, ongeacht of ze instromen in de bachelor, master
of ad. Dit geeft een goed beeld van de verhouding tussen de instroom van internationale
studenten en Nederlandse studenten in associatie degree- en bacheloropleidingen, maar
kan voor de masteropleidingen een vertekend beeld geven14.

Taal van het opleidingsaanbod

Volgens het zelfregieplan van de VH is 80% van de hbo-bacheloropleidingen alleen in
een Nederlandstalige variant beschikbaar, is 12% in een Nederlandstalige en anderstalige
variant beschikbaar en is 8% volledig anderstalig. Uit de UNL-factsheet blijkt dat
51% van de wo-bacheloropleidingen alleen in een Nederlandstalige variant beschikbaar
is, terwijl 19% in een Nederlandstalige en anderstalige variant en dat 30% volledig
anderstalig is15.

Een belangrijke kanttekening bij de gegevens over de taal van het opleidingsaanbod
is de invloed van de nieuwe definitie van een anderstalige opleiding die wordt geïntroduceerd
in de WIB. In de zelfregieplannen wordt door UNL gebruik gemaakt van een eigen definitie.
De WIB introduceert een nieuwe definitie waarbij de meertalige variant wegvalt, waardoor
een opleiding alleen nog als Nederlandstalig (minder dan 1/3 anderstalige studiepunten)
of anderstalig (meer dan 1/3 anderstalige studiepunten) kan worden beschouwd. Door
deze andere definitie zal waarschijnlijk een deels gewijzigd beeld ontstaan van het
taallandschap van universitaire bacheloropleidingen. VH heeft in de vlootschouw reeds
gebruik gemaakt van de nieuwe definitie.