Brief regering : Kabinetsreactie Global Tax Evasion Report 2024

Nr. 329
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 maart 2024

Bij de behandeling van het pakket Belastingplan 2024 in uw Kamer heb ik toegezegd
om een kabinetsreactie te geven op het Global Tax Evasion Report 2024 dat in oktober
2023 is gepubliceerd. Ook heb ik in de Eerste Kamer toegezegd te reageren op The State
Of Tax Justice 2023.1 Daarnaast verzoeken de moties van de leden Van der Lee en Alkaya het kabinet om zich
in internationaal verband in te zetten voor de invoering van een wereldwijde minimumvermogensbelasting
voor miljardairs en daarbij samen met een of meerdere gelijkgestemde landen het initiatief
te nemen en een kopgroep te vormen.2

Met deze brief geef ik gevolg aan mijn toezeggingen en wil ik uw Kamer informeren
op welke manier het kabinet opvolging geeft aan de moties.

Belangrijkste bevindingen en aanbevelingen

Het rapport The State Of Tax Justice 2023 is van Tax Justice Network. De onderzoekers
stellen in het rapport dat landen jaarlijks 480 miljard dollar aan belastingopbrengsten
mislopen vanwege belastingontwijking door multinationals (311 miljard) en ontduiking
door rijke individuen (169 miljard). Het rapport concentreert zich op één aanbeveling,
namelijk dat de Verenigde Naties een centrale rol krijgt bij de vormgeving van internationale
afspraken over belastingheffing.

Het rapport Global Tax Evasion Report 2024 is een product van het EU Tax Observatory.
Het EU Tax Observatory is een onafhankelijk onderzoeksinstituut geleid door Gabriel
Zucman, hoogleraar aan de Paris School of Economics. Het rapport bevat een samenvatting
van meerdere onderzoeken die het EU Tax Observatory heeft gedaan naar belastingontduiking
en belastingontwijking (deze termen worden in het rapport door elkaar gebruikt).

De belangrijkste bevindingen en aanbevelingen van de onderzoekers zijn:

A. De automatische informatie-uitwisseling door banken kan als een succes worden beschouwd.
De omvang van de belastingontwijking door individuen via buitenlandse bankrekeningen
is in de afgelopen 10 jaar met een factor drie gedaald. De onderzoekers adviseren
om deze informatie-uitwisseling uit te breiden naar informatie over vastgoed, omdat
er indicaties zijn dat vermogen steeds meer in de vorm van vastgoed wordt aangehouden
om rapportageverplichtingen te ontwijken. Daarnaast adviseren zij om een wereldwijde
vermogensregistratie van personen op te zetten.

B. De winstverschuiving van multinationals richting zogenaamde belastingparadijzen lijkt
volgens de onderzoekers niet afgezwakt te zijn ondanks beleidsinitiatieven van veel
landen. De onderzoekers bevelen daarom aan de toepassing van economische substance-eisen
en anti-misbruikmaatregelen te versterken.

C. Volgens het rapport is de verwachte belastingopbrengst van de wereldwijde minimumbelasting
voor multinationals (Pijler 2) uiteindelijk de helft minder dan wat met het oorspronkelijke
voorstel werd ingeschat. Doordat de wereldwijde minimumbelasting een uitzondering
kent voor reële activiteiten blijft concurrentie met belastingtarieven volgens hen
mogelijk. De onderzoekers doen de aanbeveling om de minimumwinstbelasting te verhogen
naar 25% en stellen voor de aanpassingen die zouden zorgen voor nieuwe belastingconcurrentie
te dichten.

D. Er zijn volgens het rapport in de afgelopen 15 jaar nieuwe vormen van belastingconcurrentie
in de inkomsten- en vermogensbelasting ontstaan via gunstige fiscale regelingen. Deze
zogeheten «preferentiële regimes» variëren van een gunstige fiscale behandeling van
personen met schaarse expertise tot regelingen die zich puur richten op het aantrekken
van «high net worth individuals» (HNWI’s). Het rapport stelt dat concurrentie in de
inkomsten- en vermogensbelasting leidt tot lagere wereldwijde belastingontvangsten,
en dat preferentiële regimes vaak een versterkend effect op de inkomens- en vermogensongelijkheid
in de betreffende landen hebben. Om te voorkomen dat HNWI’s emigreren om gebruik te
maken van preferentiële regimes, doen de onderzoekers de aanbeveling dat HNWI’s die
een lange periode in een land hebben gewoond en daar grotendeels hun vermogen hebben
opgebouwd, nog voor een bepaalde periode belastbaar blijven in dat land nadat zij
geëmigreerd zijn.

E. Daarnaast is er volgens de onderzoekers sprake van een lopende subsidie-race, gestart
door de Inflation Reduction Act (IRA) en toenemende staatssteunmaatregelen van de
Chinese overheid. Overheden op verschillende plekken in de wereld geven in toenemende
mate subsidies aan producenten van groene energie. Deze subsidierace heeft als voordeel
dat het de transitie naar een koolstofvrije wereldeconomie versnelt. Tegelijkertijd
leidt het gedeeltelijk tot dezelfde problemen als bij belastingconcurrentie. Het vermindert
de overheidsinkomsten, en als het niet gepaard gaat met maatregelen ter bevordering
van de gelijkheid, dreigt het de ongelijkheid te vergroten door de winst na belasting
van de aandeelhouders, die meestal aan de top van de inkomensverdeling zitten, te
verhogen.

F. Belastingontwijking gebeurt in toenemende mate door gebruik van persoonlijke houdsterentiteiten.
Mede hierdoor zijn HNWI’s, en dan met name miljardairs, volgens het rapport in staat
de effectieve belastingdruk te reduceren tot omgerekend 0% tot 0,5% op hun totale
vermogen.3 Als deze HNWI’s een (veel) lagere effectieve belastingdruk kennen dan de rest van
de bevolking zou dat een ondermijnend effect hebben op het draagvlak voor bestaande
belastingstelsels. De onderzoekers doen daarom de aanbeveling om een wereldwijde belasting
voor deze HNWI’s te introduceren die overeenkomt met een belastingdruk van minimaal
2% van hun wereldwijde vermogen. Daarnaast kunnen landen unilaterale maatregelen doorvoeren
om tekortkomingen in de nationale belastingheffing van multinationals en HNWI’s aan
te pakken.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet waardeert de inspanningen om belastingontwijking beter in kaart te brengen.
Het kabinet benadrukt dat het van groot belang is dat verschillende wetenschappers
en organisaties zich bezighouden met onderzoek naar internationale belastingontwijking,
en daarbij knelpunten in kaart brengen en beleidsopties voorstellen. De rapporten
benoemen dat actuele en betrouwbare gegevens niet goed voorhanden zijn. Het kabinet
zal zich blijven inzetten voor een verbetering van de kwaliteit van beschikbare gegevens,
bijvoorbeeld van de country-by-countrygegevens in OESO-verband, zodat belastingontwijking
op een betrouwbare manier kan worden gemeten.

The State of Tax Justice 2023

Hieronder volgt de kabinetsappreciatie van de belangrijkste bevindingen en gerelateerde
aanbevelingen uit het rapport The State of Tax Justice 2023.

Het rapport stelt dat multinationals wereldwijd jaarlijks 311 miljard dollar aan belastingen
ontwijken door het verschuiven van 1,15 biljoen dollar aan winsten naar belastingparadijzen.
Via Nederland zou bijna 51 miljard dollar belastinginkomsten (16,2% van het totaal)
worden misgelopen. Dit zou eruit bestaan dat bedrijven winsten naar Nederland verschuiven
die hier vervolgens tegen een effectief vpb-tarief zouden worden belast dat lager
zou zijn dan 10%.

Bij de berekeningen in het rapport maak ik een aantal kanttekeningen. Ik herken niet
de constatering dat er veel winsten naar Nederland worden verschoven om belasting
te ontwijken. Nederland heeft een statutair tarief in de vennootschapsbelasting van
25,8% die geheven wordt over winsten die volgens internationale standaarden aan Nederland
toerekenbaar zijn. Het Nederlandse tarief ligt hoger dan het gemiddelde statutaire
tarief, zoals blijkt uit statistieken van de OESO.4 Volgens de OESO is het effectieve tarief in Nederland 24,5% (niveau 2022).5 Bedrijven hebben er doorgaans dus geen baat bij om winsten naar Nederland te verschuiven.
De onderzoekers geven zelf geen onderliggende verklaring waarom ondernemingen winsten
naar Nederland zouden verschuiven ondanks het vpb-tarief van 25,8% en/of op welke
manier Nederland winsten zou belasten tegen een heel laag effectief tarief.

Het onderzoek maakt gebruik van gegevens uit landenrapporten (country-by-country gegevens).
Deze gegevens zijn in hun huidige vorm helaas nog niet betrouwbaar voor het meten
van belastingontwijking. In deze gegevens zitten namelijk vaak dubbeltellingen van
winsten die elders zijn belast. Dit kan tot een overschatting van de winsten van wel
75% leiden.6 Het rapport corrigeert hier ongelukkig genoeg slechts ten dele voor. Bij deze gegevens
wordt vaak ook geen rekening gehouden met verliezen van bedrijven die in eerdere jaren
zijn gemaakt. Dit kan ertoe leiden dat in latere jaren een lagere belastingdruk wordt
vastgesteld. Als hier niet op de juiste manier voor gecorrigeerd wordt, kunnen deze
gegevens de suggestie wekken dat winsten van multinationals tegen een lager tarief
worden belast dan daadwerkelijk het geval was.

Daarnaast neemt het rapport aan dat alle winst die hoger is dan een verwachte winst
op basis van personeel en loonsom, gezien moet worden als belastingontwijking.7 Deze aanname miskent dat winst ook kan worden behaald met materiële of immateriële
activa, en dat het juist de (zeer) winstgevende bedrijven zijn die internationaal
opereren. Tot slot is dit rapport gebaseerd op gegevens uit 2018. Sindsdien zijn belangrijke
maatregelen tegen belastingontwijking in werking getreden, zoals de bronbelasting,
ATAD1 en ATAD2. Eventuele effecten van die maatregelen en het beleid en wetgeving
van de afgelopen jaren zijn daarom nog niet zichtbaar in de resultaten van dit rapport
maar bijvoorbeeld wel in de monitoringsbrief.

Dat laat onverlet dat het kabinet onderkent dat het Nederlandse stelsel in het verleden
kwetsbaar was voor belastingontwijkende structuren waarbij Nederland werd gebruikt
als doorstroomland naar belastingparadijzen. Nederland heeft daarom de afgelopen jaren veel maatregelen
tegen belastingontwijking genomen. Er wordt nader ingegaan op de maatregelen die het
kabinet heeft genomen in onderdeel B van de kabinetsreactie op het Global Tax Evasion
Report 2024 over belastingontwijking door winstverschuiving.

Het rapport vindt de aanpak in het Inclusive Framework onvoldoende, en beveelt aan
dat de Verenigde Naties een centrale rol krijgt bij de vormgeving van internationale
afspraken over belastingheffing. Ik heb in eerdere communicatie over dit onderwerp
richting uw Kamer aangegeven dat het van belang is dat alle landen zich gehoord voelen
bij het zetten van de agenda, bij het uitwisselen van argumenten, in het beslissingsproces
en bij de implementatie van maatregelen.8 Uiteraard moet bij het ontwerpen van die maatregelen met de belangen van alle deelnemende
landen op een evenwichtige manier rekening worden gehouden. Daarbij moet zeker het
belang van, vooral de armste, ontwikkelingslanden voor ogen gehouden worden. Nederland
ervaart dat in het Inclusive Framework al deze belangen goed naar voren komen, maar
zal zich tegelijkertijd constructief opstellen in de discussie binnen de VN en heeft
een aantal onderwerpen aangedragen waarvoor Nederland de VN het geschikte gremium
vindt voor de discussie en nader werk hieromtrent. Bij het aandragen van deze onderwerpen
is rekening gehouden met de expertise binnen de VN en dat er geen sprake is van dubbelwerk
met andere internationale gremia zoals het Inclusive Framework. Het voorkomen van
dubbelwerk is één van de algemene principes die Nederland schetst in de inbreng. In
het verslag van de Eurogroep en Ecofinraad van 11 en 12 maart dat recent aan uw Kamer
is aangeboden wordt nader ingegaan op de laatste ontwikkelingen.

Global Tax Evasion 2024

Hieronder volgt de kabinetsappreciatie van de vijf belangrijkste bevindingen en gerelateerde
aanbevelingen uit het rapport Global Tax Evasion 2024.

A. Informatie-uitwisseling

Het kabinet deelt de constatering in het rapport dat de automatische informatie-uitwisseling
van bankrekeninggegevens door banken een succes is gebleken, en verheugt dat volgens
het rapport de omvang van belastingontwijking door individuen via buitenlandse bankrekeningen
in de afgelopen 10 jaar met een factor 3 is gedaald. Het kabinet hoopt dat nog meer
landen wereldwijd zich zullen aansluiten bij het internationale raamwerk voor de automatische
uitwisseling van bankrekeninggegevens zodat dit succes alleen maar groter wordt. Op
dit moment hebben 122 landen dit internationale raamwerk getekend.

Het rapport beveelt aan om de automatische uitwisseling van gegevens verder uit te
breiden naar vastgoed. In EU-verband maakt de informatie-uitwisseling over eigendom
van en inkomsten uit onroerend goed al deel uit van de administratieve samenwerkingsrichtlijn
(opgenomen in DAC1). Het kabinet staat positief tegenover het verkennen van de mogelijkheden
om automatische uitwisseling van informatie over onroerend goed uit te breiden naar
landen buiten de EU. Dit heeft Nederland ook aangegeven bij de OESO. Momenteel onderzoekt
de OESO de mogelijkheden om transparantie te vergroten en toegang tot informatie over
onroerend goed te verbeteren. Bij het ontwikkelen van een nieuw uitwisselingsraamwerk
voor onroerend goed moet onder andere gekeken worden naar welke informatie landen
nodig hebben voor hun belastingheffing, welke informatie landen kunnen verstrekken,
de IT-infrastructuur en uitvoeringsaspecten.

B. Belastingontwijking door winstverschuiving

Het rapport stelt in hoofdstuk 2 dat belastingontwijking in de vorm van winstverschuiving
tussen landen in de jaren 2016–2020 ongeveer gelijk is gebleven. Nederland wordt aangewezen
als een van de landen waar in de onderzochte jaren relatief veel winsten naar toe
werden verschoven. Volgens het rapport zouden buitenlandse bedrijven in die jaren
meer dan $ 140 miljard aan winsten naar Nederland verschoven hebben.

Net als ik heb aangegeven in de reactie op The State Of Tax Justice 2023, herken ik
de stelling dat er veel winsten naar Nederland worden verschoven om belasting te ontwijken
niet. Er zijn meerdere aspecten aan dit onderzoek die mogelijk leiden tot een vertekening
van de resultaten. In de eerste plaats maakt dit onderzoek gebruik van Amerikaanse
economisch-statistische gegevens over winsten van Amerikaanse bedrijven in Nederland.9 Deze gegevens komen volgens de onderzoekers niet overeen met statistieken die Eurostat
heeft en publiceert over de winsten van Amerikaanse bedrijven in Nederland.10 Hierdoor rekenen de onderzoekers bedrijfswinsten toe aan Nederland die in Nederlandse
statistieken niet zichtbaar zijn. De oorzaak van de discrepantie is onbekend. Daarnaast
maakt ook dit onderzoek, net als The State of Tax Justice, gebruik van gegevens uit
landenrapporten (country-by-country gegevens). Ik heb hierboven aangegeven waarom
deze gegevens in hun huidige vorm niet betrouwbaar zijn voor het meten van belastingontwijking.
Tot slot zijn de gebruikte gegevens van dit onderzoek uit 2020. Sindsdien zijn nog
veel nieuwe maatregelen tegen belastingontwijking in werking getreden waarvan de effecten
nog niet zichtbaar zijn.

Belangrijk is ook te onderkennen dat het onderzoek een ruime definitie hanteert van
het begrip «winstverschuiving». Het model waar de onderzoekers vanuit gaan is bijvoorbeeld
alleen gebaseerd op de loonsom van bedrijven. Alles wat afwijkt van het model rekenen
de onderzoekers toe aan belastingontwijking. Net als The State of Tax Justice miskent
dit rapport echter dat winst ook kan worden behaald met bijvoorbeeld materiële of
immateriële activa, en dat het juist de (zeer) winstgevende bedrijven zijn die internationaal
opereren. In eerdere versies van het onderzoek geven de onderzoekers aan dat als je
voor enkele van de aannames corrigeert, de winstverschuiving naar Nederland aanzienlijk
kleiner is.11

Het kabinet onderkent wel dat het Nederlandse stelsel in het verleden kwetsbaar was
voor belastingontwijkende structuren waarbij Nederland werd gebruikt als doorstroomland naar belastingparadijzen. Nederland heeft daarom de afgelopen jaren veel maatregelen
tegen belastingontwijking genomen. Daarbij heeft Nederland zowel internationale afspraken
tegen belastingontwijking streng geïmplementeerd als aanvullend (eenzijdig) nationale
maatregelen genomen om belastingontwijking aan te pakken. In bijlage 1 vindt u een
lijst van maatregelen tegen belastingontwijking die bijdragen aan een evenwichtige
heffing van multinationals. Het kabinet is ervan overtuigd dat de genomen maatregelen
de mogelijkheden om belasting te ontwijken sterk hebben beperkt. Een belangrijke maatregel
tegen doorstroom naar belastingparadijzen is de bronbelasting op renten, royalty’s
en – per 1 januari 2024 – ook op dividenden. De Nederlandsche Bank houdt de stromen
vanuit Nederland naar andere landen bij. Daarover rapporteert het kabinet jaarlijks
aan uw Kamer in de brief over de monitoring van de effecten van de aanpak van belastingontwijking.
Het kabinet ziet een daling van de financiële stromen naar belastingparadijzen van
€ 38 miljard in 2019 naar € 6 miljard in 2022. Dat is een aanzienlijke daling. Het
lijkt er dus op dat de aanpak werkt. De resterende € 6 miljard zijn voornamelijk dividenden
en niet-uitgekeerde winsten (circa € 4,8 miljard). Sinds begin dit jaar ziet de bronbelasting
ook op dividenden naar laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties. Naar verwachting
heeft dit een aanvullend drukkend effect op de genoemde stromen. Bemoedigend is ook
dat de financiële stromen vanuit Nederland niet lijken te worden omgeleid via andere
doorstroomlanden zoals Luxemburg, Ierland, Hong Kong, Zwitserland en Singapore, aangezien
het totaal van de stromen naar die categorie landen gedaald is (van € 55 miljard in
2019 naar € 46 miljard in 2022).12

Ook in demissionaire status zet het kabinet de strijd tegen belastingontwijking voort.
Het kabinet vindt het daarbij uiteraard van belang dat de aanpak effectief is. Internationale
belastingontwijking is het meest effectief aan te pakken met een gecoördineerde internationale
aanpak. Bij nationale maatregelen bestaat namelijk het risico dat belastingontwijking
zich alleen verplaatst. Daarom ligt de focus van het kabinet nu nog steeds op internationale
maatregelen. Ik verwijs naar paragraaf 5 van de Kamerbrief over de monitoring van
de effecten van de aanpak van belastingontwijking voor een beschrijving van de ontwikkelingen
op Europees en internationaal terrein.13 Het kabinet blijft echter ook nationale stappen zetten tegen belastingontwijking,
in aanvulling op de internationale aanpak. Zo heeft het kabinet per 2024 de aanpak
van dividendstripping door de Belastingdienst versterkt. Verder wil het kabinet het
opknippen van activiteiten over verschillende vennootschappen aanpakken door de drempel
van de earningsstrippingmaatregel specifiek voor vastgoedlichamen met (aan derden)
verhuurd vastgoed buiten toepassing te laten. Het kabinet werkt aan een wetsvoorstel
dat aan uw Kamer kan worden aangeboden. Bovendien onderzoekt het kabinet nog verschillende
concrete maatregelen voor de aanpak van opmerkelijke belastingconstructies die in
de inventarisatie van belastingconstructies naar voren zijn gekomen. Ik verwijs naar
de Kamerbrief van 19 september 2023 voor het volledige overzicht van geïnventariseerde
constructies.14

C. Wereldwijde minimumbelasting voor multinationals (Pijler 2)

Het akkoord op de wereldwijde minimumbelasting (Pijler 2) is een belangrijke mijlpaal
omdat het een ondergrens stelt aan de belastingconcurrentie tussen staten. Ook in
het rapport wordt dit erkend. Tegelijkertijd is het rapport kritisch op het tarief
van 15%, de uitzondering voor reële activiteiten, de behandeling van tax credits en
de tijdelijke onderbelastewinstmaatregel veiligehavenregel. Het rapport stelt dat
deze aanpassingen ertoe leiden dat de verwachte belastingopbrengst van de wereldwijde
minimumbelasting uiteindelijk de helft lager is dan wat met het oorspronkelijke voorstel
werd beoogd.

Het kabinet stelt voorop dat het tarief van 15% een minimum is en dat de genoemde
aanpassingen onderdeel zijn van een politiek compromis. Deze aanpassingen waren noodzakelijk
voor het bereiken van een internationaal akkoord. Hoewel deze aanpassingen mogelijk
hebben geleid tot een lagere belastingopbrengst dan aanvankelijk werd verwacht, blijft
het akkoord baanbrekend. Het vermindert de prikkel voor multinationale groepen om
winsten te verschuiven naar laagbelastende staten en roept een halt toe aan de race
naar de bodem in de winstbelasting. Naar de mening van het kabinet is het belangrijk
om een minimumbelasting in te voeren in een zo groot mogelijk internationaal verband.
Om tot een akkoord in een zo breed mogelijk internationaal verband te komen is het
nodig geweest om aanpassingen door te voeren. Het kabinet steunt daarom deze aanpassingen,
omdat deze hebben bijgedragen aan het realiseren van een wereldwijde minimumbelasting
die in een zo groot mogelijk internationaal verband wordt toegepast. De structurele
budgettaire opbrengst van de Wet minimumbelasting 2024 is per saldo circa € 466 miljoen
per jaar.15 Het CPB heeft deze inschatting van het budgettaire effect bekeken en heeft de inschatting
beoordeeld als redelijk en neutraal. Hierna zullen de specifieke elementen uit het
rapport afzonderlijk worden behandeld.

Het rapport is kritisch op het minimumtarief van 15%. Het doel van de zogenoemde Pijler
2-regels is tweeledig. Ten eerste beogen de Pijler 2-regels de prikkel voor bedrijven
om winst te verschuiven naar laagbelastende staten te verminderen. Ten tweede beogen
de Pijler 2-regels een ondergrens te stellen aan belastingconcurrentie tussen staten.
Deze regels zijn het resultaat van meerjarige en intensieve onderhandelingen in het
Inclusive Framework («IF»), georganiseerd door de OESO. De EU-lidstaten zijn verplicht
de Pijler 2-regels per 31 december 2023 te hebben geïmplementeerd.16 Nederland heeft aan deze verplichting voldaan met de Wet minimumbelasting 2024 die
per 31 december 2023 in werking is getreden.17 Het minimumbelastingtarief van 15% weerspiegelt een consensus van een internationaal
aanvaarde standaard voor een minimumbelasting (waar tevens rekening is gehouden met
de positie van ontwikkelingslanden). Aangezien het om een effectief tarief gaat dat
wordt berekend per staat, verwacht het kabinet dat een minimumbelastingtarief van
15% voldoende effectief is om belastingconcurrentie in te dammen.

Hoofdstuk 3 van het rapport beschrijft hoe de systematiek van de Pijler 2-regels waarborgt
dat multinationals een effectief belastingtarief van 15% belasting betalen, ook in
staten die de Pijler 2-regels niet hebben geïmplementeerd. Als het effectieve tarief
in een staat onder de 15% ligt, wordt een bijheffing toegepast, via een binnenlandse
bijheffing, de inkomen-inclusiemaatregel of een onderbelastewinstmaatregel.

Op grond van de inkomen-inclusiemaatregel wordt het deel van de overwinst van een
laagbelaste groepsentiteit die zich ergens in de groepsstructuur bevindt over het
algemeen belast op het niveau van de uiteindelijkemoederentiteit. Voor zover geen
inkomen-inclusiemaatregel wordt toegepast door de staat waarin de uiteindelijkemoederentiteit
is gevestigd, wordt de (resterende) bijheffing verzekerd door toepassing van de onderbelastewinstmaatregel.
De onderbelastewinstmaatregel werkt daarmee als een vangnetbepaling voor de inkomen-inclusiemaatregel.
De binnenlandse bijheffing gaat echter voor op de inkomen-inclusiemaatregel en de
onderbelastewinstmaatregel. Door het invoeren van een kwalificerende binnenlandse
bijheffing heeft Nederland de mogelijkheid om – kort gezegd – over de winst van in
Nederland gevestigde laagbelaste groepsentiteiten van een multinationale groep of
een binnenlandse groep bij te heffen. Dit is, in tegenstelling tot de inkomen-inclusiemaatregel,
ook het geval indien er geen moederentiteit in Nederland is gevestigd. Zonder de binnenlandse
bijheffing zou de bijheffing over de winst van de in Nederland gevestigde laagbelaste
groepsentiteiten toekomen aan andere staten, bijvoorbeeld de staat waar de uiteindelijkemoederentiteit
is gevestigd. De introductie van een kwalificerende binnenlandse bijheffing beschermt
de Nederlandse belastingopbrengst.

De waarborg voor snelle implementatie van de Pijler 2-regels over de minimumbelasting
zit derhalve in het systeem zelf. Als gevolg van de Pijler 2-regels zullen staten
naar verwachting de Pijler 2-regels invoeren of hun winstbelasting zodanig aanpassen
dat het effectieve tarief in de praktijk uitkomt op ten minste 15%. Immers, als de
desbetreffende staten dit niet doen, zullen andere staten bijheffen over hun laagbelaste
groepsentiteiten op grond van de Pijler 2-regels.

Het rapport laat zich ook kritisch uit over het uitgesloten inkomen op basis van reële
aanwezigheid (in het Engels de «Substance-Based Income Exclusion, «SBIE»). De SBIE
uitzondering houdt in dat voor de berekening van de bijheffing op basis van het effectieve
belastingtarief (kwalificerende belastingen gedeeld door het netto kwalificerend inkomen)
een gedeelte van het kwalificerend inkomen (noemer van de breuk) mag worden uitgesloten
als sprake is van reële aanwezigheid in een staat. De SBIE wordt bepaald aan de hand
van de loonkosten en materiële activa die zijn opgenomen in de financiële verslaglegging
van een groepsentiteit. De gedachte hierachter is dat dergelijke activiteiten minder
kwetsbaar zijn voor kunstmatige winstverschuiving en daaruit voortvloeiende belastingontwijking.
Hoewel het kabinet erkent dat er een mogelijk verwaterend effect uitgaat van de SBIE-uitzondering
is het een voorbeeld van een uitzondering die nodig was om tot een akkoord te komen.
Om de uitzondering in te perken (en verdere verwatering te voorkomen) maakt de SBIE
gebruik van een aflopende staffel waardoor het percentage van de inkomensuitzondering
in tien jaar gefaseerd afloopt tot 5% (in het verslagjaar dat aanvangt op of na 31 december
2023 bedraagt de SBIE 9,8% van de in aanmerking komende loonkosten en 7,8% van de
boekwaarde van de in aanmerking komende materiële activa).

Het rapport stelt verder dat het effectieve tarief van 15% wordt verlaagd door het
verlenen van kwalificerende tax credits. Een dergelijk kwalificerende tax credit is
bijvoorbeeld een fiscale stimuleringsmaatregel in de vorm van een belastingtegoed
dat binnen vier jaar na datum waarop het recht op dat tegoed is ontstaan, verrekend
of betaald moet worden. Ook de behandeling van tax credits weerspiegelt een consensus
die nodig was om tot een internationaal aanvaarde standaard voor een minimumbelasting
te komen. Binnen dit internationaal raamwerk van de Pijler-2 regels dat door het IF
is geïntroduceerd past een toenemend aantal landen daarom de fiscale regelingen aan,
of introduceert nieuwe regelingen, zodat deze ook onder de Pijler 2-regels het gewenste
beleidsdoel bereiken. In Nederland bestaat een fiscale stimuleringsmaatregel in de
vorm van een kwalificerende tax credit op dit moment niet.

Het rapport laat zich tot slot kritisch uit over de tijdelijke onderbelastewinstmaatregel
veiligehavenregel. Dit is een tijdelijke opschorting van de onderbelastewinstmaatregel
waardoor geen onderbelastewinstbijheffing verschuldigd is ten aanzien van groepsentiteiten
die zijn gevestigd in de staat waar de uiteindelijkemoederentiteit is gevestigd, voor
een verslagjaar dat niet langer is dan een periode van twaalf maanden en aanvangt
op of vóór 31 december 2025 en eindigt vóór 31 december 2026. Daarnaast dient het
statutaire tarief in die staat ten minste 20% te bedragen. Deze maatregel is een tijdelijke
tegemoetkoming ontwikkeld in IF-verband voor staten die niet tijdig de kwalificerende
binnenlandse bijheffing hebben geïmplementeerd. Het kabinet onderstreept het belang
van het tijdelijke karakter van deze maatregel. De beperkte periode van slechts twaalf
maanden is bedoeld om te voorkomen dat staten aanleiding zien om de Pijler 2-maatregelen
niet te implementeren en om te voorkomen dat multinationale groepen activiteiten of
winsten gaan verplaatsen naar die staten. In de administratieve richtsnoeren van juli
2023 wordt daarom expliciet benadrukt dat deze beperkte periode niet kan worden verlengd.

D. Nieuwe vormen van belastingconcurrentie

Hoofdstuk 3 van het rapport gaat in op nieuwe vormen van internationale belastingconcurrentie.
De onderzoekers hebben een overzicht opgesteld van gunstige fiscale regelingen voor
individuen in de Europese Unie, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk. De regelingen
zijn in drie categorieën ingedeeld:

1. Regelingen voor zogenoemd «binnenlands inkomen» hebben verlaagde tarieven voor inkomen
verdiend uit bepaalde economische activiteiten om werknemers met een hoog inkomen
of met specifieke kennis of vaardigheden – zoals wetenschappers, artiesten en atleten
– aan te trekken. België, Cyprus, Denemarken, Finland, Frankrijk, Ierland, Italië,
Luxemburg, Nederland, Oostenrijk en Zweden hebben een dergelijke regeling.

2. Regelingen voor zogenoemd «buitenlands inkomen» hebben een gunstige belastingheffing
van inkomen dat buiten het desbetreffende land afkomstig is terwijl het binnenlandse
inkomen regulier belast wordt. Soms wordt daarvoor een andere belastinggrondslag gehanteerd.
Zwitserland heeft bijvoorbeeld een regime waarin de belastinggrondslag voor buitenlands
inkomen is gebaseerd op de kosten voor levensonderhoud. Voor zover inkomen in een
ander land dan het land dat het gunstige regime aanbiedt eveneens niet of laag belast
wordt, blijft dit (deels) onbelast. Griekenland, Frankrijk, Ierland, Italië, Luxemburg,
Malta, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland hebben een dergelijke
regeling.

3. Regelingen voor pensioen hebben een verlaagde belastingheffing van buitenlands inkomen
uit pensioen om gepensioneerden aan te trekken. Het idee hierachter is dat deze gepensioneerden
meer koopkracht hebben dan de lokale bevolking. Cyprus, Griekenland, Italië, Malta
en Portugal hebben een dergelijke regeling.

De onderzoekers hebben voor deze regelingen vervolgens ingeschat wat de budgettaire
gevolgen ervan zijn en in welke mate zij schadelijk zijn. Daarvoor hebben de onderzoekers
gelet op een aantal aspecten van de regeling: de duur, de voorwaarden die aan de hoogte
van het inkomen worden gesteld, of er eisen zijn voor de aard van de verrichte economische
activiteit en de omvang van het belastingvoordeel.

Dit soort regelingen zijn ook beschreven in de Kamerbrief «Vervolg belastingheffing
high net worth individuals» die in het najaar van 2023 aan de Tweede Kamer is verstuurd.18 Ook heb ik eerder aangegeven dat verkend wordt of er in internationaal en Europees
verband afspraken gemaakt kunnen worden over de belastingheffing van deze doelgroep.19 Daar ga ik in paragraaf E van deze brief nader op in. Het maken van internationale
afspraken over deze gunstige regelingen kan hier onderdeel van zijn.

Daarnaast is door lid Omtzigt tijdens de behandeling van het pakket Belastingplan
2024 in de Tweede Kamer in dit verband gevraagd naar de 30%-regeling voor ingekomen
werknemers. Ik verwacht de kabinetsappreciatie van de evaluatie van de 30%-regeling
voor het zomerreces aan de Tweede Kamer te versturen.

E. Duurzame subsidies voor bedrijven

Om de transitie naar een groene economie te stimuleren introduceren landen op verschillende
plekken in de wereld groene subsidies. Volgens het rapport hebben de vele groene subsidies
van de Chinese overheid en de introductie van de IRA een subsidierace tot gevolg.
Het rapport erkent dat dit een positief effect heeft voor de transitie naar een koolstofvrije
economie. Hoewel er geen concreet onderzoek is gedaan vreest het rapport echter dat
deze subsidiemaatregelen mogelijk ervoor zorgen dat de ongelijkheid wordt vergroot.
Dit zou komen doordat deze subsidies en tax credits toekomen aan aandeelhouders en
rijke individuen. Daarnaast benoemt het rapport dat de kosten van de groene subsidies
mogelijk groter zijn dan de opbrengsten van maatregelen die zijn getroffen om belastingontwijking
tegen te gaan, specifiek de Pijler 2-regels. Tot slot wijst het rapport op het risico
dat de groene subsidies kunnen hebben voor de globale handel, indien landen voorwaarden
stellen aan de subsidies die zijn gericht op het gebruik van binnenlandse producten.
Het rapport roept niet op om groene subsidies te verbieden, maar vraagt bij het invoeren
daarvan aandacht voor het voorkomen van ongelijkheid en de noodzaak voor modernisering
van de regelgeving omtrent internationale handel, specifiek ten aanzien van klimaatverandering
en belastingsamenwerking.

Bij het vergroenen van de economie maken Nederland en de EU gebruik van een breed
pakket aan maatregelen. Het is lastig om de in het rapport vaak aangehaalde maatregelen
uit de IRA direct te vergelijken met de EU-maatregelen en nationale maatregelen van
lidstaten. De meest voor de hand liggende vergelijking van de IRA, qua doelstelling,
kan worden gemaakt met het Fit-for-55-pakket (FF55), het klimaat en verduurzamingspakket
van de EU dat ervoor moet zorgen dat de emissies in de EU met ten minste 55% worden
gereduceerd ten opzichte van 1990, en de Green Deal. Daarbij wordt duidelijk dat de
maatregelen uit de IRA voornamelijk subsidieregelingen betreffen, waar de EU-maatregelen
zien op beprijzing, normering en EU en nationale subsidies.

Bij het bepalen van het juiste instrumentarium kijkt het kabinet onder andere naar
de aanbevelingen van het IBO Klimaat, maar ook naar uitgaven uit het Klimaatfonds.
Zo wordt in elke sector een goede balans tussen de wortel en de stok gecreëerd. Rechtvaardigheid
speelt ook mee bij de inzet van het juiste instrumentarium. Het kabinet houdt in het
klimaatbeleid rekening met het nut voor de maatschappij, waarbij de bijdrage aan de
klimaatdoelen en de kosten voor de maatschappij worden meegewogen. Zo is het voor
de rechtvaardigheid belangrijk dat de vervuiler betaalt, dat verduurzaming loont,
dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen en dat subsidies vooral gaan naar
hen die ze het hardst nodig hebben.

F. Effectieve belastingdruk HNWI’s

Voor drie landen zijn schattingen beschikbaar van de effectieve belastingdruk van
huishoudens en de top 1% en 0,1% en 0,01% hoogste inkomens, te weten de VS, Frankrijk
en Nederland. Hieruit blijkt voor Nederland dat voor de rijkste 1% huishoudens de
effectieve belastingdruk sterk afneemt met de hoogte van het inkomen: van 40% naar
21%. De bron van de effectieve belastingdruk voor Nederland is de analyse van Arjan
Bruil, Céline Van Essen, Wouter Leenders, Arjan Lejour, Jan Mohlmann en Simon Rabaté,
waarvan de uitkomsten in maart 2022 zijn gepubliceerd (Ongelijkheid en Herverdeling»
CPB Discussion Paper)20. De CPB-studie laat voor het jaar 2016 zien dat nagenoeg alle inkomensgroepen ongeveer
een gelijk aandeel van hun inkomen kwijt zijn aan belastingen. Alleen voor de hoogste
1% geldt dat zij relatief minder belasting betalen over hun inkomen. Hierbij is het
goed te beseffen dat hiervoor naar het hele belastingstelsel is gekeken, dus zowel
indirecte belastingen als directe belastingen. De vlakke totale belastingdruk kent
de volgende verklaring. Aan de ene kant heeft de inkomstenbelasting een progressief
karakter waardoor hogere inkomensgroepen relatief meer belasting betalen. Aan de andere
kant geven huishoudens met lage inkomens een groter deel van hun inkomen uit. Doordat
zij een groter deel van hun inkomen besteden aan consumptie (in plaats van sparen)
betalen zij relatief veel aan indirecte belastingen (zoals btw). Hierdoor hebben de
indirecte belastingen een degressief karakter. Tellen we de directe en indirecte belastingen
bij elkaar op, dan is de belastingdruk voor de meeste inkomensgroepen per saldo gelijk
en betalen hogere inkomens in euro’s meer belasting dan lagere inkomens. De dalende
totale belastingdruk voor de top 1% huishoudens met de hoogste inkomens wordt verklaard
doordat binnen deze groep het inkomen voornamelijk bestaat uit inkomen uit vermogen
(met name uit inkomen uit aanmerkelijk belang en winst uit onderneming). Inkomen uit
vermogen wordt minder belast dan inkomen uit arbeid. Daarnaast heeft deze groep een
relatief hoge spaarquote, waardoor de belastingdruk uit indirecte belastingen relatief
lager ligt dan voor andere groepen. Per saldo daalt hierdoor de totale belastingdruk
voor de top 1% hoogste inkomens ten opzichte van andere groepen. In euro’s omgerekend
betalen zij gemiddeld uiteraard wel meer aan belasting dan andere groepen. Verder
is er bij de berekening van de effectieve belastingdruk voor gekozen om de volledige
winst in ondernemingen, ook als deze nog niet uitgekeerd is, toe te rekenen aan de
inkomens van huishoudens die de aandelen houden, zodat voorkomen wordt dat een deel
van de winst buiten beeld zou blijven. De latente box 2 belasting wordt niet meegenomen,
omdat het CPB uitgaat van de in dit jaar gemaakte winsten en belasting over winsten
die in dit jaar zijn uitgekeerd. Omgekeerd geldt dat winsten uit het verleden die
in dit jaar worden uitgekeerd, niet zijn meegenomen als inkomen, maar dat de box 2
belasting die hierover is betaald wel is meegenomen. Dat zou voor een deel het effect
van de winst die later wordt uitgekeerd (de latente druk) moeten corrigeren. Deze
manier van berekenen van de effectieve belastingdruk is een nadeel van een berekening
van de effectieve druk gebaseerd op één jaar (in dit geval 2016). Het CPB is daarom
bezig met vervolgonderzoek in hoeverre de lage belastingdruk aan de top standhoudt
als de analyse over meerdere jaren wordt uitgevoerd.

Onderstaande figuur uit hoofdstuk 2 van het IBO Vermogensverdeling illustreert de
sterk afwijkende vermogenssamenstelling en de vermogensconcentratie van en bij de
top 1%.

De vermogenssamenstelling van de top 1% wijkt met name significant af van andere huishoudens
door de grote concentratie van het aanmerkelijk belang. Bijna driekwart van het totale
aanmerkelijk belang van Nederlandse huishoudens is in bezit van de top 1%. Het aanmerkelijk
belang vormt voor deze groep 60% van hun totaalvermogen. De nettowaarde overig vermogen
(box 321) volgt daarna als grootste vermogensbestanddeel. De nettowaarde van de eigen woning
volgt daarna. Dit aandeel van de eigen woning is relatief laag ten opzichte van de
andere vermogensgroepen. Voor een groot deel van de Nederlandse huishoudens vormt
juist de eigen woning het grootste vermogensbestandsdeel. Tot het 96%-percentiel vormt
de nettowaarde van de eigen woning nog altijd minimaal de helft van het nettovermogen
van huishoudens. Voor de percentielen daarboven daalt het aandeel van de eigen woning
echter snel en neemt het aandeel van het aanmerkelijk belang, ondernemingsvermogen
en de nettowaarde overig vermogen (box 3) toe. Ten slotte is het ondernemingsvermogen
(box 1) ook sterk geconcentreerd bij de top 1%. Tegenover bezit (bruto vermogen) staan
relatief hoge schulden bij de top 1%. Als gevolg van de sterke vermogensconcentratie
bij de top 1% en de sterk afwijkende vermogenssamenstelling wijkt de samenstelling
van het inkomen van de top 1% ook significant af. Waar voor de meeste huishoudens
inkomen uit arbeid de grootste bron van inkomen is, bestaat het inkomen bij de top
1% voor een aanzienlijk deel uit (ingehouden) winst uit aanmerkelijk belang en ander
inkomen uit vermogen.22

Het kabinet heeft op Prinsjesdag 2022 een uitgebreide kabinetsreactie op het IBO Vermogensverdeling
naar uw Kamer gestuurd.23 Wat de rol van het belastingstelsel betreft geldt als een van de belangrijkste constateringen
dat de onevenwichtige wijze waarop inkomen uit arbeid en vermogen werd belast bijdraagt
aan ongelijkheid tussen huishoudens. In de loop van de tijd was de belastingdruk op
inkomen uit arbeid en vermogen steeds meer uit elkaar gaan lopen. Ook is in het IBO-rapport
beschreven hoe deze onevenwichtige belasting ertoe kan leiden dat de belastingdruk
op het inkomen van de rijkste 1% Nederlandse huishoudens lager uitkomt dan de groep
huishoudens die daar net onder zitten. Dit komt omdat de vermogenssamenstelling van
de top 1% significant afwijkt van de rest van de Nederlandse huishoudens waardoor
ook hun inkomenssamenstelling significant afwijkt van de overige Nederlandse huishoudens.
Daar waar de meeste Nederlanders hun inkomen vooral verkrijgen uit arbeid, geldt voor
de top 1% dat hun inkomen voor een aanzienlijk deel bestaat uit inkomen uit vermogen.
Deze constatering is ook in de CPB studie «Ongelijkheid en herverdeling» gedaan.24 Het kabinet heeft in zijn reactie op de geconstateerde onevenwichtige belasting van
inkomen uit arbeid en vermogen en de gevolgen daarvan duidelijk gemaakt dat actie
op deze punten nodig was. In het Belastingplan 2023 is daartoe een heel pakket aan
maatregelen genomen dat het vermogen zwaarder belast. In totaal ging het om een lastenverzwaring
op vermogen van circa 5 miljard. Een van de belangrijkste maatregelen betrof het verhogen
van het lage Vpb-tarief van 15% naar 19% en de verlaging van de schijf waarvoor het
lage Vpb-tarief geldt van € 395.000 naar € 200.000. Ook is met ingang van 2024 in
box 2 een gedifferentieerd tarief ingevoerd van 24,5% tot een box 2-inkomen van € 67.000
en 33% voor het inkomen daarboven, waar dit in 2023 nog een uniform tarief van 26,9%
was. Daarnaast is het lenen van de eigen bv per 2023 ingeperkt tot € 500.000, is de
doelmatigheidsmarge gebruikelijk loon afgeschaft en is de vrijstelling van de schenkbelasting
voor de eigen woning (jubelton) afgeschaft, het tarief in box 3 verhoogd en is de
30%-regeling per 2024 beperkt tot een inkomen ter hoogte van de Balkenende-norm. Daarna
zijn in het pakket Belastingplan maatregelen voorgesteld om de bedrijfsopvolgingsregeling
voor het aanmerkelijk belang (BOR-ab) te versoberen. Verder heeft het kabinet afgelopen
jaar in het kader van de aanpak van onevenwichtigheden in het Nederlandse belastingstelsel
een inventarisatie uitgevoerd om belastingconstructies en onbedoelde gebruik van fiscale
regelingen aan te pakken. Het Belastingplan 2024 bevatte diverse maatregelen die belastingconstructies
en ondoelmatige/ondoeltreffende fiscale regelingen aanpakken waaronder de hiervoor
benoemde BOR. Het kabinet is van mening dat hiermee forse stappen zijn gezet in de
verbetering van het evenwicht in het belasten van inkomen uit arbeid en vermogen.
Ten slotte is het kabinet bezig met de hervorming van box 3 naar een belasting van
inkomen uit vermogen op basis van werkelijk rendement, wat ook bijdraagt aan een evenwichtiger
belastingheffing op vermogen. In het najaar van 2023 heeft over het wetsvoorstel «Werkelijk
rendement box 3» een consultatie plaatsgevonden en in januari is een op onderdelen
aangepast voorstel aan de Tweede Kamer gestuurd. Het is aan het volgende kabinet om
hierin een keuze te maken. Dit geldt ook voor een eventuele invoering van een maatregel
om HNWI’s na emigratie naar een fiscaal gunstig land nog voor een bepaalde periode
te blijven belasten.25

Daarnaast heb ik voor de internationale dimensie van dit onderwerp eerder aangegeven
dat verkend wordt of er in internationaal en Europees verband afspraken gemaakt kunnen
worden over de belastingheffing van deze doelgroep.26Deze problematiek zal immers het meest effectief kunnen worden aangepakt als zoveel
mogelijk landen meedoen. Internationale afspraken verminderen eveneens de fiscale
concurrentie tussen landen. Nederland heeft meermaals richting de OESO aangegeven
dat de belastingheffing van HNWI’s voor Nederland een prioriteit is. Er lijkt enig
momentum te zijn om dit onderwerp in OESO-verband te bespreken. Voor het behouden
en verkrijgen van meer draagvlak is het verstandig, en tevens de inzet van Nederland,
om in internationaal verband stapsgewijs de problematiek en mogelijke beleidsoplossingen
te onderzoeken voordat stevig voor een bepaalde oplossingsrichting gepleit wordt.
Daarmee geeft het kabinet opvolging aan de moties van de leden Van der Lee en Alkaya.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij