Brief regering : Opvolgingsonderzoek OvV 'Veiligheid historische zeilvloot'

Nr. 446 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 maart 2024

Op 27 september 2023 heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: «Onderzoeksraad»)
het opvolgingsonderzoek «Veiligheid historische zeilvloot» gepubliceerd. Dit opvolgingsonderzoek
is op de dag van publicatie aan de Kamer toegezonden. In de brief van 1 december jl.1 is de Kamer geïnformeerd over de acties om, samen met betrokken partijen, invulling
te geven aan de aanbevelingen van de Onderzoeksraad. Daarbij staat het aantoonbaar
verhogen van de veiligheid van de historische zeilvloot voorop. Daartoe is een Taskforce
ingericht waarin alle betrokken partijen zitting hebben.2 De Taskforce maakt onderscheid tussen acties op korte termijn en acties voor de langere
termijn. De acties op korte termijn zijn erop gericht om ervoor te zorgen dat de veiligheid
van de historische zeilvloot al vóór de start van het komende vaarseizoen (1 april
2024) aantoonbaar is verbeterd.

Met deze brief wordt invulling gegeven aan de toezegging de Kamer voor 1 april te
informeren over de voortgang van voornoemde acties. Hierbij wordt ingegaan op alle
aanbevelingen van de Onderzoeksraad en wat hiermee is gebeurd.

I Acties gericht op de korte termijn

Aanvullend onderzoek

Gecertificeerde schepen in de historische zeilvloot worden in een gezamenlijke inzet
van de Inspectie Leefomgeving en Transport (verder: ILT) en de keuringsinstanties
beoordeeld door middel van een verplicht aanvullend onderzoek van mast en tuigage
op basis van artikel 15 van de Binnenvaartwet.

Zolang een schip het aanvullend onderzoek niet met succes heeft doorlopen, mag het
niet uitvaren bij de start van het vaarseizoen (1 april 2024). Dat geldt soms ook
voor schepen die wel onderzocht zijn, maar moeten wachten op vereiste reparaties.

De onderzoeken worden uitgevoerd door groepjes van twee of drie inspecteurs, altijd
in een combinatie van de ILT en een keuringsinstantie. Zij kijken in het bijzonder
naar rot, roest, slijtage en breeksterkte van verstaging en borgingen. De aanvullende
onderzoeken vinden plaats op diverse locaties verspreid over Nederland, waarbij getracht
is zoveel mogelijk tegemoet te komen aan wensen van schippers ten aanzien van locaties
zodat er niet onnodig gevaren hoeft te worden.

Sinds de start van de onderzoeken medio januari 2024 zijn tot 25 maart jl. 167 onderzoeken
uitgevoerd, staan er nog circa 26 gepland en zijn van 34 schepen nog geen gegevens
aangeleverd. Inmiddels zijn van 150 schepen de bevindingen verwerkt. Bij 146 schepen
zijn 1 of meer bevindingen geconstateerd die opgeheven moeten worden voordat het schip
weer gebruikt mag worden voor het bedrijfsmatig vervoer van passagiers (de zogenaamde
categorie A). Bij 4 schepen zijn dergelijke bevindingen niet vastgesteld. Voor 47
van deze 150 geldt dat geen categorie A bevindingen meer open staan.

De verwachting is dat een groot deel van de aanvullende onderzoeken vóór het nieuwe
vaarseizoen op 1 april wordt afgerond. Onder slechte weersomstandigheden is het op
een veilige manier uitvoeren van de aanvullende onderzoeken niet mogelijk. Een deel
van de schippers heeft zich ondanks herhaaldelijke verzoeken niet gemeld voor een
aanvullend onderzoek of heeft het verplichte tuigboek niet aangeleverd. Voor deze
groep geldt dat zij bij de start van het nieuwe vaarseizoen hun activiteiten in de
commerciële chartervaart niet mogen voorzetten. Dit kan pas weer nadat zij het aanvullend
onderzoek met goed gevolg hebben doorlopen. In voorkomend geval zullen aparte afspraken
gemaakt worden, wanneer schippers besluiten hun schip alsnog aan te bieden voor een
aanvullend onderzoek. De ILT zal erop toezien dat schepen die het aanvullende onderzoek
niet met succes hebben doorlopen hun eerdere commerciële activiteiten niet hervatten
en bedrijfsmatig met passagiers uitvaren. Het huidige traject van de aanvullende onderzoeken
is met circa 2 weken verlengd en loopt door tot uiterlijk 15 april.

Tijdens de aanvullende onderzoeken zijn op vrijwel alle schepen uit de historische
zeilvloot tekortkomingen geconstateerd. Die variëren van kleine bevindingen die snel
te verhelpen zijn, bijvoorbeeld ontbrekende of onjuiste borgingen en gebruik van niet-gekeurde
sluitingen, tot ernstige bevindingen (bijvoorbeeld rot in de rondhouten of verroeste
sluitingen en borgingen). Dit illustreert dat het aanvullend onderzoek zowel nuttig
als noodzakelijk is en derhalve bijdraagt aan een aantoonbare verbetering van de veiligheid
van de historische zeilvloot. Deze bevindingen zijn terug te voeren op de suboptimale
werking van de gehele keten en toont aan dat er verbeteringen door te voeren zijn
in de kwaliteit van het toezicht, de certificering, de kwaliteit van het onderhoud
aan boord van de schepen en het veiligheidsbewustzijn in de sector.

Schorsing NBKB

De tijdelijke schorsing van de keuringsinstantie NBKB3 heeft geleid tot een beperkter aantal inzetbare inspecteurs voor het aanvullend onderzoek.
Dat gaf druk op de planning en uitvoering van het aanvullend onderzoek, maar heeft
geen invloed gehad op het aanvankelijke streven om de onderzoeken voor 1 april af
te ronden.

Op 15 februari jl. heeft de Raad van Accreditatie (hierna: «RvA») de schorsing van
het NBKB opgeheven. Het NBKB heeft vanwege de inspanningen die nodig waren om de schorsing
op te heffen aangegeven geen inspecteurs beschikbaar te kunnen stellen voor het aanvullend
onderzoek, zowel tijdens als na de schorsing.

Onderzoekslijst en afkeurcriteria

De Onderzoeksraad bepleitte in haar aanbevelingen om, aanvullend op ES-TRIN4, de professionele eisen vast te leggen die passen bij de mate van commerciële uitbating
binnen de historische zeilvloot en daarbij gebruik te maken van de branchenormen die
door de sector zelf zijn en worden ontwikkeld.

Het aanvullend onderzoek wordt uitgevoerd aan de hand van een uniforme onderzoeklijst
die is gebaseerd op de branchenorm van de branchevereniging BBZ en de wettelijke eisen
vanuit ES-TRIN. Voor aanvang van de onderzoeksperiode hebben alle schippers de uniforme
onderzoekslijst en de daarbij behorende afkeurcriteria ontvangen.

Ook is in nauwe samenwerking met de BBZ een zogeheten tuigboek ontwikkeld. In dit
tuigboek, dat voor alle schepen in de historische zeilvloot verplicht wordt gesteld,
wordt de actuele staat van het staand en lopend want vastgelegd. Het tuigboek biedt
de mogelijkheid om de aanwezigheid van sterkteberekeningen te vermelden. De BBZ ondersteunt
de schippers bij het invullen van dit tuigboek.

Op 16 januari 2024 was er in Lelystad een informatiebijeenkomst voor de schippers
en andere betrokkenen over het aanvullend onderzoek en de daarbij te hanteren criteria.
Mede naar aanleiding van vragen en opmerkingen tijdens deze bijeenkomst heeft de ILT,
in samenspraak met de Taskforce, een speciale instructie opgesteld voor het gebruik
van lijnen met hoogwaardige kunststofvezels; de HMPE-lijnen. Dit materiaal wordt op
dit moment zowel in de zeevaart als de binnenvaart toegepast. Het gebruik van HMPE-lijnen
wordt vooralsnog, onder voorwaarden en niet voor alle toepassingen, toegestaan. TNO
doet ondertussen in opdracht van de ILT onderzoek naar de omstandigheden en condities
voor veilig gebruik van HMPE-lijnen in de historische zeilvloot. Op basis van de resultaten
van dit onderzoek wordt daarna bepaald of en zo ja, onder welke condities HMPE definitief
mag worden gebruikt.

II Acties gericht op de langere termijn

Regelgeving

Na afloop van de aanvullend onderzoeksperiode verankert de ILT de uniforme onderzoekslijst
in de specifieke instructies voor het uitvoeren van periodieke keuringen op de tuigage
van zeilende passagiersschepen (ItoRO5). Zo worden de criteria uit deze onderzoekslijst
structureel onderdeel van het reguliere keuringsproces en wordt de branchenorm toegepast
in de hele historische zeilvloot.

Zodra deze instructie van de ILT aan keuringsinstanties met goed- en afkeurcriteria
wordt gebruikt bij de inspecties onder accreditatie, gaat de RvA vaker steekproefsgewijs
inspecties van zeilende passagiersschepen bijwonen. De RvA kan zo zien hoe de verschillende
keuringsinstanties in de praktijk werken en of de inspecties op juiste wijze worden
uitgevoerd.

De ILT betrekt bij de ItoRO ook de resultaten van de TNO-onderzoeken naar rondhouten
en het gebruik van HMPE-lijnen. Daarnaast worden ook enkele andere onderdelen van
de huidige instructie aan de keuringsinstanties aangescherpt en verduidelijkt.

Voor de langere termijn zal een voorstel worden uitgewerkt voor aanpassing van de
(internationale) technische standaard ES-TRIN. Hierbij worden ook de ervaringen uit
het aanvullend onderzoek en de onderzoeken van TNO naar rondhouten en het gebruik
van HMPE-lijnen meegenomen.

Voor de veiligheid in de zeilvaart zijn ook de kwalificatie-eisen voor de bemanning
van zeilschepen van belang. Mede in het kader van de implementatie van de Richtlijn
beroepskwalificaties voor de binnenvaart wordt gekeken naar de mogelijkheden om de
eisen voor het behalen van het zeilbewijs te updaten. Hierbij wordt bijvoorbeeld gedacht
aan het invoeren van een praktijkexamen. Met onder andere het CBR en de sector vindt
hierover overleg plaats. Aanpassing van de eisen op dit terrein zal niet dit seizoen
gerealiseerd zijn.

Vergroten veiligheidsbewustzijn

Zoals hiervoor aangegeven is tijdens het aanvullend onderzoek gewerkt met een tuigboek.
Het tuigboek draagt bij aan het veiligheidsbewustzijn van schippers. Het werken met
een tuigboek is immers nieuw en het invullen door de schippers en beoordeling door
de keuringsinstanties en ILT levert nuttige discussies en nieuwe inzichten op. De
BBZ organiseert ook online sessies om schippers te ondersteunen bij het invullen van
het tuigboek en informatie hierover te delen. Ook zijn in verschillende havens goede
initiatieven ontstaan om daarmee aan de slag te gaan.

De BBZ heeft van het ministerie een incidentele subsidie toegezegd gekregen voor het
realiseren van een branchenorm voor tuigage, een (verdere uitwerking van het) format
voor het tuigboek en het versterken van de rol van het Platform Veiligheid Chartervaart.
Deze activiteiten sluiten aan bij het doel om de veiligheid in de historische zeilvloot
te bevorderen, te verbeteren en te borgen.

Het ministerie heeft gesprekken gehad met boekingskantoren, want ook zij hebben in
de chartervaart een verantwoordelijkheid als het gaat om veiligheidsbewustzijn en
een verantwoordelijkheid richting passagiers. De boekingskantoren nemen hun verantwoordelijkheid
door periodiek te controleren of schepen een certificaat hebben en schippers hierop
aan te spreken. Daarnaast stimuleren de boekingskantoren het lidmaatschap van de BBZ
en het gesprek over de veiligheidscultuur. Het is goed dat ook de boekingskantoren
hun verantwoordelijkheid voor een veilige chartervaart verder invullen.

Samenwerking ILT en Raad voor Accreditatie

Een van de aanbevelingen van de Onderzoeksraad heeft betrekking op de gezamenlijke
taakopvatting van de ILT en RvA bij het toezicht op de historische zeilvloot. De belangrijkste
acties op dit vlak zijn de afspraken die de ILT en de RvA hebben gemaakt over het
onderling delen van informatie en een vernieuwd Specifiek Accreditatieprotocol (SAP)
van de RvA. In dit SAP voor de inspectie van binnenvaartschepen is het specifieke
beoordelingsproces vastgelegd voor de accreditatie van instanties in deze sector.
In het vernieuwde SAP komt een actualisatie van de van toepassing zijnde wet- en regelgeving
en worden de ILT-werkinstructies die van toepassing zijn voor de keuringsinstanties
explicieter benoemd. Zo worden de aanvullende eisen voor de keuring van mast en tuigage
van zeilende passagiersschepen opgenomen. Verder worden de zeilende passagiersschepen
nu als aparte categorie benoemd, waardoor deze vaker in de steekproef zullen vallen
voor het bijwonen van inspecties door de RvA.

Koppeling deelcertificaat aan hoofdcertificaat

De Onderzoeksraad formuleerde een aanbeveling om een systeem in te richten waarbij
het hoofdcertificaat ongeldig wordt bij het verlopen van deelcertificaten/bewijzen.

In de huidige praktijk bestaat al een koppeling tussen het hoofdcertificaat en een
deelcertificaat, namelijk het Bewijs van Tuigage (hierna: «BvT»). De geldigheid van
het BvT wordt centraal geregistreerd bij de ILT en het hoofdcertificaat wordt ongeldig
wanneer het BvT verloopt. Gegeven het veiligheidsbelang van de vloeibaargasinstallatie
heeft de Taskforce ervoor gekozen om ook voor dit onderdeel zo’n koppeling tot stand
te brengen. Naar verwachting zal er voor de zomer van 2024 duidelijkheid zijn over
de uitvoering hiervan.

Voor andere onderliggende bewijzen en verklaringen die verplicht zijn aan boord van
een zeilend passagiersschip, wordt een koppeling op dit moment als niet proportioneel
of niet praktisch uitvoerbaar beschouwd.

Certificeringsstelsel binnenvaart

De ILT heeft gesignaleerd dat diverse certificeringsstelsels, waaronder dat voor de
binnenvaart, niet optimaal functioneren5 en ook de tijdelijke schorsing van het NBKB is illustratief voor de kwetsbaarheden
van het stelsel. De bevindingen uit het aanvullend onderzoek bevestigen dit beeld.
Er is daarom alle aanleiding om het huidige stelsel van keuren en certificeren opnieuw
te bezien. Binnen de Taskforce is een eerste gesprek gestart over scenario’s om tot
versterking van het stelsel te komen. De Taskforce richt zich daarbij in eerste instantie
op de historische zeilvloot, maar ingrepen in het stelsel werken ook door naar de
binnenvaart als geheel en de rol van de ILT en de keuringsinstanties. De Taskforce
zal de eerste contouren van eventuele aanpassingen van het certificeringsstelsel bespreken.
Definitieve keuzes worden buiten de Taskforce gemaakt, gelet op de breedte van het
thema.

Verband tussen toezichtsmiddelen binnenvaart en zeevaart

De Taskforce heeft een start gemaakt met een inventarisatie van de verschillende eisen
en toezichtsinstrumenten voor de zeegaande historische zeilvloot en de historische
zeilvloot op de binnenwateren.

De historische zeevaart werkt onder een strikter toezichtsregime en operationele normen.
Dit is te verklaren door de hogere risico’s die met de zeevaart gemoeid zijn. Het
is de inzet om te kijken hoe de historische zee- en binnenvaart elkaar qua veiligheidsnormen
en toezichtsregime kunnen aanvullen en versterken. Definitieve keuzes zullen gelet
op de breedte van het thema buiten de Taskforce gemaakt gaan worden.

Bedrijfsmatig geëxploiteerde historische zeilschepen voor 12 passagiers of minder

In de brief van 1 december 2023 werd aangegeven dat ook maatregelen voor zeilschepen
die bedrijfsmatig met 12 passagiers of minder varen zouden worden overwogen. De Onderzoeksraad
heeft in de rapporten over de aanvaring in het Schuitengat6 en de Nieuwe Maas7 o.a. de aanbeveling gedaan om te zorgen voor (eenduidige) wet- en regelgeving voor
het bedrijfsmatige vervoer over water van maximaal twaalf passagiers. Deze schepen
vallen niet onder het toezichtsregime van de Binnenvaartwet, maar ook bij deze schepen
is sprake van veiligheidsrisico’s. Dit thema is, voor zover het gaat om historische
zeilschepen waarmee commerciële activiteiten plaatsvinden met 12 passagiers of minder,
ook in de Taskforce aan de orde gekomen.

Op dit moment wordt er een marktonderzoek uitgevoerd om in kaart te brengen om welke
soorten en aantallen schepen het gaat. In de kabinetsreactie op de OVV-onderzoeken
die medio zomer 2024 aan de Kamer wordt aangeboden zal inhoudelijk verder op deze
aanbeveling worden ingegaan.

Tot slot

De voortgang die tot nu toe is geboekt voor de korte en langere termijn is positief.
De Taskforce is erin geslaagd om met alle betrokkenen van beleid, inspectie, de uitvoering,
zowel van private als publieke zijde, en de bedrijfstak zélf, de krachten te bundelen.
In een gezamenlijke inspanning zijn partijen erin geslaagd om de ernst en urgentie
van de problematiek onder ogen te zien en binnen een kort tijdbestek eensgezind de
tekortkomingen binnen het stelsel te identificeren en concrete maatregelen te formuleren
om deze aan te pakken. Aan het varen met historische zeilschepen zullen altijd risico’s
verbonden blijven, maar deze constructieve samenwerking is zeer waardevol en draagt
bij aan het structureel robuuster maken van de gehele keten. Hierdoor is niet alleen
de veiligheid van de historische zeilvloot voor meer dan 12 passagiers bij de aanvang
van het aankomende vaarseizoen aantoonbaar veiliger geworden, maar ook op de langere
termijn is deze veiligheid beter geborgd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers