Brief regering : Rapport van de Raad van de Rechtshandhaving inzake het vreemdelingenbeleid en aanpak van mensenhandel en smokkel

28 638
Mensenhandel

Nr. 220
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 maart 2024

Hierbij zend ik uw Kamer het inspectierapport «Vreemdelingenbeleid en de aanpak van
mensenhandel en mensensmokkel in Caribisch Nederland» van de Raad voor de rechtshandhaving
(hierna: de Raad). Het betreft een vervolgonderzoek van de aanbevelingen van de Raad
uit de rapporten «Vreemdelingenbeleid (2017)» en «de aanpak van mensenhandel en mensensmokkel
(2019)». Ook zend ik u hierbij mijn reactie op het vervolgonderzoek en de aanbevelingen
uit dit onderzoek van de Raad. De Raad heeft in dit rapport gekeken of er opvolging
is gegeven aan de aanbevelingen uit de betreffende rapporten van 2017 en 2019.

Ik heb kennisgenomen van de bevindingen en ik dank de Raad voor het uitvoeren van
het vervolgonderzoek en rapport. Ik ben de Raad ook dankbaar voor zijn aanbevelingen.
Zoals de Raad in zijn rapport terecht stelt lopen er al verschillende trajecten in
Caribisch Nederland om het vreemdelingentoezicht en aanpak van mensenhandel en mensensmokkel
te versterken. Ik ben dan ook zeer verheugd dat de Raad heeft geconstateerd dat de
meeste aanbevelingen met betrekking tot versterking van de vreemdelingenketen uit
het rapport van 2017 zijn opgepakt dan wel volbracht. Echter, de Raad stelt terecht
vast dat op sommige onderdelen nog nodige stappen ondernomen moeten worden om het
gewenste resultaat te bereiken, in het bijzonder in de aanpak van mensenhandel en
mensensmokkel. Daarbij wil ik wel benadrukken dat door de COVID-pandemie in de periode
2020–2022 de activiteiten uit de kabinetsreacties op de rapporten van 2017 en 2019
niet of niet volledig konden worden uitgevoerd zoals bijvoorbeeld multidisciplinaire
controles. Daarnaast zijn de overheidsdiensten in Caribisch Nederland, ook die betrokken
zijn bij de uitvoering van het vreemdelingentoezicht en de bestrijding van mensenhandel
en mensensmokkel, beperkt van omvang en hebben zij een beperkt absorptievermogen.
De aanbevelingen van de Raad en mijn reactie hierop moeten in dat licht worden gezien.

Versterking van de vreemdelingenketen

In de kabinetsreactie op het rapport van 20171 over het vreemdelingentoezicht is aangegeven dat de aanbevelingen van de Raad om
de vreemdelingenketen te versterken worden ondersteund. Zoals de Raad terecht constateert
zijn in de afgelopen jaren verschillende maatregelen genomen om de uitvoeringsorganisaties
in deze keten te versterken. Een belangrijke maatregel is de aanstelling van een vreemdelingenketencoördinator.
Hiermee heeft de samenwerking in de vreemdelingenketen een impuls gekregen. De Raad
stelt voor om in overleg met de vreemdelingenketen een functiebeschrijving en functiewaardering
van de ketencoördinator vast te leggen. Daarbij moet rekening worden gehouden met
de taken en verantwoordelijkheden van de partners in de vreemdelingenketen. Aan deze
aanbeveling is reeds voldaan. Op basis van wensen van de ketenpartners zijn een profiel
en functiewaardering uitgewerkt en deze zullen voor de zomer 2024 formeel worden vastgesteld.

Naast de aanstelling van een ketencoördinator is ingezet op het versterken van de
informatiepositie van de organisaties in de vreemdelingenketen door het gebruik van
een dashboard. De aanbeveling van de Raad om de doorontwikkeling van het dashboard
als sturingsinstrument in 2024 gereed te hebben, toe te passen en het gebruik hiervan
te monitoren, onderschrijf ik geheel. Op basis van dit instrument zullen de vreemdelingenketenpartners
beter in staat zijn sturing te geven aan hun werkprocessen. Ook zal het bijdragen
aan het optimaliseren van de samenwerking en informatie-uitwisseling binnen de vreemdelingenketen.

Daarnaast is de samenwerking in de vreemdelingenketen verbeterd doordat de ketenpartners
uit Nederland aansluiten bij het strategisch vreemdelingenketenoverleg. Hierdoor kunnen
ketenoverstijgende vraagstukken met alle relevante stakeholders (beleid en uitvoering)
direct in het overleg worden besproken en, waar nodig, gezamenlijk door verschillende
ketenpartners worden opgepakt. Ook de inrichting van het operationeel overleg heeft
een belangrijke bijdrage geleverd aan het optimaliseren van de vreemdelingenketen
in Caribisch Nederland. Door dit overleg worden operationele activiteiten op gecoördineerde
en meer gestructureerde wijze in de werkprocessen van een of meerdere organisaties
weggezet en uitgevoerd. In dat verband zijn onder andere het werkproces voor vrijwillig
vertrek en uitzetten en het werkproces voor de multidisicplinaire maritieme hub ten
behoeve van het tegengaan van overstay uitgewerkt. Ook zijn in dit overleg werkafspraken
gemaakt inzake stagiaires uit Nederland.

Intensivering samenwerking tussen KMar en KPCN

De Raad stelt dat de intensivering van de operationele samenwerking tussen de KMar
en Korps Politie Caribisch Nederland (KPCN) in de uitvoering van het vreemdelingentoezicht
in Caribisch Nederland nog niet heeft plaatsgevonden. In dat verband stelt de Raad
voor dat KPCN, KMar en het ministerie afspraken maken of en zo ja, hoe het vreemdelingentoezicht
in Caribisch Nederland geïntensiveerd kan worden. Daarnaast stelt de Raad dat beide
organisaties daarbij voldoende toegerust moeten zijn om invulling te geven aan het
vreemdelingentoezicht. Ik onderschrijf het standpunt dat optimalisering van het vreemdelingentoezicht
in Caribisch Nederland nodig is en dat de diensten hiervoor ook de nodige capaciteit
en middelen moeten hebben. Het KPCN is primair verantwoordelijk voor de uitvoering
van het vreemdelingentoezicht. Daarbij is het van belang te constateren dat het vreemdelingentoezicht
een integraal deel vormt van de taken van de basispolitiezorg (BPZ). KPCN heeft geen
aparte afdeling vreemdelingentoezicht zoals de politie in Europees Nederland deze
kent. Wel heeft KPCN binnen de BPZ een klein team van drie medewerkers die meer specialistische
kennis hebben op dit gebied.

Daarnaast is KPCN voornemens om op korte termijn 2 of 3 taak-accenthouders vreemdelingentoezicht
binnen de afdeling BPZ aan te wijzen om zo de aandacht voor deze taak verder te versterken.

In de afgelopen periode is een aantal maatregelen genomen om het vreemdelingentoezicht
in Caribisch Nederland te verbeteren. Er is onder andere geïnvesteerd om de werkprocessen
goed vast te leggen en beter in te richten, waaronder het proces met betrekking tot
de meldplicht van vreemdelingen. Hoewel reeds ingezet wordt op investering in het
KPCN, zal een extra investering in de capaciteit van KPCN bijdragen aan het versterken
van het vreemdelingentoezicht in Caribisch Nederland. Op dit moment wordt door het
ministerie bezien op welke wijze KPCN voor dit taakveld versterkt kan worden.

Verder zijn in de afgelopen jaren nadere operationele werkafspraken gemaakt tussen
de KMar en de KPCN. De diensten zijn op sommige onderdelen meer samen gaan werken
zoals op het terrein van de INTELL, terugkeer, het tegengaan van illegaal verblijf
en de maritieme hub. Omdat deze werkafspraken niet allemaal op schrift staan, neem
ik het advies van de Raad om de afspraken tussen de KMar en de KPCN vast te leggen
over. De huidige schriftelijke (operationele) werkafspraken tussen de KMar en KPCN
zullen hiertoe aangevuld worden. De inzet is om deze (werk)afspraken tijdens de jaarlijkse
miniconferentie van de vreemdelingenketen in 2024 te bekrachtigen.

Integrale visie voor het migratiebeleid in Caribisch Nederland

Caribisch Nederland behoeft een goed ontwikkeld, integraal, toekomstbestendig en gelijkwaardig
migratiebeleid, maar vraagt vanwege de unieke kenmerken van ieder eiland tegelijkertijd
toegespitst migratiebeleid dat rekening houdt met deze kenmerken. De evaluatie van
de WTU BES en onderliggende regelgeving, en wensen van de uitvoering geven aanleiding
tot ontwikkeling van een integrale meerjarige beleidsvisie. Conform de aanbeveling
van de Raad is in nauwe afstemming met onder meer de openbare lichamen, ketenpartners
en belangrijke lokale stakeholders een integrale beleidsvisie voor migratie uitgewerkt.
De inzet is dat deze visie voor de zomer van 2024 definitief vastgesteld wordt.

De integrale visie geeft richting aan het migratiebeleid in Caribisch Nederland. Met
deze visie wordt beoogd een solide en toekomstbestendig fundament te leggen aan de
hand van een gezamenlijke integrale prioritering.

De volgende 6 beleidsdoelstellingen staan centraal in de integrale visie Caribisch
Nederland 2035:

• Versterking en verbetering van grenstoezicht;

• Zorgvuldige en efficiënte afhandeling van toelatingsaanvragen;

• Solide asielprocedure conform internationale verplichtingen en wet- en regelgeving;

• Migratiebeleid dat duurzame (economische) ontwikkeling stimuleert en bevordert;

• Goed geregelde en met voldoende rechtswaarborgen omkleden vreemdelingenbewaring;

• Goede en zorgvuldige organisatie en humane uitvoering van zelfstandige en gedwongen
terugkeer van vertrekplichtigen.

Op hoofdlijnen kan ik aangeven dat onder meer de ambitie bestaat om met restrictieve
toegang en versterkte grenscontrole als uitgangspunt meer te bewegen richting het
Nederlands model waaronder informatiegestuurd optreden en multidisciplinaire samenwerking
ten behoeve van de uitvoering van het grenstoezicht. Hierbij zal worden gekeken naar
onder meer geautomatiseerde grenscontrolesystemen. Daarnaast zal worden ingezet op
meer inter(ei)landelijke samenwerking.

Voor wat betreft het (restrictieve) toelatingsbeleid blijft het uitgangspunt dat toelating
enkel zal plaatsvinden indien een lokaal belang wordt gediend waarbij sprake is van
een bepaalde binding met het eiland of indien internationale verplichtingen daartoe
nopen. Ook zal worden ingezet op de introductie van een versnelde procedure voor betrouwbare
werkgevers met een toelatingsaanvraag voor prioritaire beroepsgroepen binnen prioritaire
sectoren waar lokaal geen gekwalificeerde kracht kan worden gevonden. Met deze versnelde
procedure wordt de toelating van individuen die bijdragen aan (de economie van) het
eiland gefaciliteerd.

Ten aanzien van terugkeer is het uitgangspunt: Iedere vreemdeling2 die onrechtmatig verblijft in Caribisch Nederland hoort zelfstandig terug te keren
naar het land van herkomst. Indien vrijwillige terugkeer niet mogelijk is, zal worden
bezien in welke mate ondersteuning in de terugkeer kan worden gestimuleerd3. Indien zelfstandige terugkeer niet mogelijk blijkt, of de vreemdeling niet meewerkt,
zal een humane uitvoering van begeleide dan wel gedwongen terugkeer aan de orde zijn.
Binnen deze doelstelling is een goed geregelde en met voldoende rechtswaarborgen omklede
vreemdelingenbewaring een relevant middel dat ter ondersteuning van (gedwongen) terugkeer
kan worden ingezet.

Aanpak van mensenhandel en mensensmokkel

In de reactie op het rapport van 2019 is aangegeven dat de aanpak van mensenhandel
en mensensmokkel in Caribisch Nederland ook een prioriteit is. Om mensenhandel en
mensensmokkel effectief te bestrijden is samenwerking tussen ketenpartners van cruciaal
belang.

De Raad doet in zijn rapport van 2024 opnieuw een oproep om opvolging te geven aan
de aanbevelingen uit het rapport van 2019. De Raad geeft aan dat het merendeel van
de toegezegde maatregelen uit de kabinetsreactie van 2019 niet of niet geheel is uitgevoerd.
Dit standpunt van de Raad onderschrijf ik ten dele.

In de afgelopen periode zijn maatregelen genomen om de aanpak van mensenhandel en
mensensmokkel te versterken.

Voor Caribisch Nederland is in de afgelopen jaren ingezet op multidisciplinaire controles
in kwetsbare sectoren en verbeterde ondersteuning voor slachtoffers van mensenhandel.
Daarnaast is geïnvesteerd in het vergroten van bewustwording bij professionals door
middel van tweedaagse trainingen, de doelgroep zelf door informatiecampagnes in de
landen van herkomst, als het algemene publiek via video- en radiocommercials en posters.
Ook zijn er handboeken opgesteld voor de opvang en begeleiding van slachtoffers van
mensenhandel. Het draaiboek mensenhandel wordt tevens op dit moment geactualiseerd.

Naar aanleiding van eerdere rapporten zijn ook stappen gezet in het verbeteren van
de informatiepositie, onder andere door de invoering en operationalisering van het
themaregister in Caribisch Nederland. Dit neemt niet weg dat verdere optimalisering
van het gebruik van het themaregister mensenhandel en mensensmokkel nodig is. De aanbevelingen
van de Raad die zien op het themaregister mensensmokkel en mensenhandel worden ondersteund.
KPCN is verantwoordelijk voor het gebruik en het vullen van het themaregister. Op
grond van het Convenant themaregister mensenhandel en mensensmokkel Caribisch Nederland
dienen ook de betrokken ketenpartners de informatie aan te leveren voor wat betreft
signalen van deze fenomenen. De ketenpartners, waaronder de KMar en KPCN, hebben recentelijk
meer prioriteit gegeven aan het vullen van het themaregister mensenhandel en mensensmokkel.

In het rapport 2019 heeft de Raad reeds geadviseerd om de internationale en regionale
informatiepositie, onder andere via het Recherche Samenwerkingsteam (RST), te versterken.
In de kabinetsreactie van 2020 is het volgende aangegeven: «In het JVO van januari
2019 is de informatie coördinatie notitie vastgesteld. Hierin is afgesproken dat er
een interinsulair informatieknooppunt bij het RST wordt ingericht. Dit informatieknooppunt
draagt verder zorg voor een versterkte informatie coördinatie, waarbij het zicht op
grensoverschrijdende criminaliteit waaronder mensenhandel en mensensmokkel en de verbinding
met rechtsorde schokkende criminaliteit verder in kaart wordt gebracht. Het team maakt
overkoepelende data-analyses, waarbij ook internationale raakvlakken worden verwerkt.
Via dit team wordt internationale informatie ontsloten, ook ten behoeve van gebruik
door lokale partners». Op dit moment wordt er al gebruik gemaakt van dit informatieknooppunt
en de informatieproducten om meer zicht te krijgen op de regionale situatie van onder
andere mensensmokkel met name vanuit Venezuela richting de eilanden.

Voor wat betreft de aanbeveling om de bewustwording en kennis van mensenhandel bij
de uitvoeringsorganisaties te vergroten kan worden opgemerkt dat er sinds vorig jaar
ten tijde van het onderzoek van de Raad er reeds een intensivering heeft plaatsgevonden.
Er zijn specifieke trainingen en workshops gegeven. Binnen de organisaties (o.a. IND,
KMar en KPCN) zijn taakaccenthouders mensenhandel en mensensmokkel aangewezen. Daarnaast
zijn rond de dag van mensenhandel (18 oktober) specifieke voorlichtingscampagnes gehouden.
Deze intensivering zal ook in 2024 voorgezet worden. Met de ketenpartners Caribisch
Nederland zal een extra impuls worden gegeven aan het trainen van professionals en
het geven van voorlichtingscampagnes. Hiervoor heeft het ministerie extra financiële
middelen gereserveerd.

Ten aanzien van de aanpak van mensensmokkel geldt het volgende. Ik onderschrijf het
standpunt van de Raad dat het grenstoezicht een belangrijk instrument is in de aanpak
van mensensmokkel. Op dit terrein is in de afgelopen jaren een aantal maatregelen
genomen om mensensmokkel aan te pakken. Er is geïnvesteerd in versterking van de samenwerking
met de landen binnen het Koninkrijk in het kader van de onderlinge regeling vreemdelingenketen.
Daarnaast is de maritieme grensbewaking van Caribisch Nederland versterkt door de
inrichting van de maritieme Hub en de aanschaf van een gezamenlijk vaartuig door KMar
en KPCN voor de uitvoering van de maritieme controles. In dat verband zijn afspraken
gemaakt over de integrale sturing op de maritieme patrouilles en de gewenste interventies.
Het voorgaande neemt niet weg dat er nog intensiveringen wenselijk zijn. In de beleidsagenda
van JenV is opgenomen dat op dit moment de nodige voorbereidingen worden getroffen
om de capaciteit van de KMar ten behoeve van het grenstoezicht te versterken. In dat
verband wordt gezocht naar de (financiële) mogelijkheden om in de capaciteitsbehoefte
van de KMar te voorzien. Verder onderschrijf ik het standpunt van de Raad dat API
een belangrijk instrument is om het grenstoezichtproces efficiënter en effectiever
uit te voeren. De inzet van de KMar is dan ook dat net als alle grote luchtvaartmaatschappijen
ook alle kleine luchtvaartmaatschappijen de API-gegevens aanleveren aan de KMar. De
voorbereidingen hiertoe zijn reeds door de KMar in gang gezet.

De Raad stelt dat er betere sturing en communicatie van het ministerie op en met uitvoeringsorganisaties
plaatsvindt over wat precies van de uitvoeringsorganisaties wordt verwacht over hoe
zij omgaan met het opvolgen van aanbevelingen en toezeggingen uit beleidsreacties
op rapporten van de Raad. Er zijn binnen het ministerie al diverse sturingsmechanisme
en overleggremia zoals het strategisch vreemdelingenketenoverleg, operationeel vreemdelingenketenoverleg
en het Strategisch Overleg Justitie (SOJ) waarin deze vraagstukken en onderwerpen
worden besproken. Ook is er door KPCN en vertegenwoordigers van de korpsbeheerder
van KPCN gezamenlijk een overzicht van aanbevelingen en toezeggingen gemaakt waar
door Korpsbeheerder en KPCN op wordt gestuurd. Daarnaast vinden er kwartaal gesprekken
met de Raad plaats over dit onderwerp. Heldere en duidelijke communicatie tussen beleid
en uitvoeringsorganisaties is essentieel voor een goede en zorgvuldige uitvoering,
dit geldt niet alleen voor het opvolgen van de aanbevelingen of beleidsreacties op
de rapporten van de Raad. Hiertoe is besloten om een matrix met de aanbevelingen structureel
te agenderen bij het operationeel vreemdelingenketenoverleg, om de voortgang van de
aanbevelingen te monitoren.

Voor wat betreft de aanbeveling op verbetering van de interne sturing door de korpsleiding
binnen het KPCN, kan worden opgemerkt dat KPCN hier het afgelopen jaar met de korpsbeheerder
nadrukkelijk in heeft geïnvesteerd. Zo wordt er naast de hiervoor genoemde overleggen
ook intern KPCN maandelijks door de korpsleiding met alle afdelingshoofden over de
opvolging van de aanbevelingen van de Raad gesproken.

Tot slot heeft de Raad verzocht om zes maanden na publicatie een rapport op te stellen
over de voortgang van de nieuwe aanbevelingen van de Raad. Aan dit verzoek kan ik
niet voldoen, omdat het algemeen uitgangspunt is dat een bewindspersoon niet rapporteert
aan de Raad, maar aan het parlement. Daarnaast zal het een te grote administratieve
belasting zijn voor de uitvoerende organisaties. Het is juist van belang dat maatregelen
uit de (eerdere) kabinetsreacties worden uitgevoerd. De Raad acht dit ook van belang.
Wel zal conform de nieuwe werkwijze van de Raad, de verantwoordelijke beleidsdirectie
van het ministerie, na een half jaar een gesprek voeren met de Raad om hen te informeren
over de stand van zaken van de aanbevelingen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg