Brief regering : Kabinetsreactie op het adviesrapport 'De uitvoering aan zet'

34 682
Nationale Omgevingsvisie

Nr. 354
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 maart 2024

Nederland staat voor grote uitdagingen als het gaat om het gebruik en de (her)verdeling
van de schaarse ruimte en de verbetering van de leefomgeving. De transitie van de
landbouw en het landelijk gebied, de versterking van de natuur, het sturend maken
van water en bodem, de energietransitie, de woningbouwopgave en de grotere ruimtevraag
van Defensie zijn allemaal urgente opgaven. Stuk voor stuk hebben deze verstrekkende
gevolgen voor de wijze waarop we onze ruimte ordenen, gebruiken en beheren. Een ruimte
die al voor het grootste deel bestemd is en een optelsom is van bestaande natuurlijke,
economische, sociale en cultuurhistorische waarden. Om de transities hierin te laten
landen is het niet alleen nodig om scherpe (beleids-)keuzes te maken maar juist ook
om opgaven integraal te benaderen en in onderlinge samenhang en samenwerking (departementen,
Rijksuitvoeringsorganisaties, medeoverheden en gebiedspartners) te realiseren en elkaars
sterke punten te benutten, ook vroeg in het proces.

Het advies «De uitvoering aan zet» van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
(Rli) stelt die onderlinge samenwerking aan de orde en concludeert dat er nog veel
te winnen is in het samenspel tussen beleid en uitvoering. De Rli richt zich in het
advies, dat op 19 december 2023 is gepubliceerd, op het (on)vermogen van de overheid
en andere betrokken partijen om in de praktijk te realiseren wat beleidsmatig wordt
afgesproken. De raad heeft aan de hand van tien casusstudies vijf belemmerende factoren
geïdentificeerd en doet zeven aanbevelingen voor het omgaan met deze belemmeringen
bij de aanpak van opgaven in de fysieke leefomgeving.

Graag bied ik u met deze brief mijn reactie op het advies van de Rli namens het kabinet
aan.

Het kabinet is de raad zeer erkentelijk voor het advies, herkent de benoemde belemmeringen
en ziet het advies als een ondersteuning van de aanpak die reeds is ingezet. Het motiveert
het kabinet om op de ingeslagen weg verder te gaan om belemmeringen weg te nemen bij
de aanpak van opgaven in de fysieke leefomgeving. Hieronder is uiteengezet hoe aan
de aanbevelingen opvolging gegeven wordt, in aanmerking nemend dat het kabinet demissionair
is.

Het advies staat niet op zichzelf, de problematiek die besproken wordt in het fysieke
domein is eveneens geconstateerd op de andere domeinen binnen de overheid. In de afgelopen
jaren is veel aandacht geweest voor uitvoeringsorganisaties in relatie tot beleid.
Naar aanleiding hiervan zijn inmiddels grote en kleine stappen gezet, die ook van
grote waarde zijn voor het fysieke domein en waarnaar in het Rli-advies ook deels
verwezen wordt. Zoals het Beleidskompas, een instrument dat alle departementen een
centrale werkwijze biedt voor het maken van beleid bij de rijksoverheid.1

In het overheidsbrede programma Werk aan Uitvoering worden verbetering gerealiseerd
die ook hulp bieden bij de vraagstukken ten aanzien van beleid en uitvoering in het
fysieke domein. De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen heeft,
als coördinerend Minister Werk aan Uitvoering, op 9 februari 2024 een brief aan uw
Kamer gestuurd over de voortgang van het programma en de fase van herijking die gestart
is.2

Ook wordt sinds 2022 de Staat van de Uitvoering opgesteld, een periodiek terugkerende
monitor voor de stand van zaken in de uitvoeringspraktijk. Deze schetst een rijksbreed
en trendmatig beeld, gebaseerd op de Standen van de Uitvoering die uitvoeringorganisaties
jaarlijks opstellen en waarin zij de dilemma’s schetsen waar zij als professionals
in de uitvoering mee worstelen.3

Op 15 januari 2024 hebben de secretarissen-generaal in een brief aan informateur Plasterk
ook nadrukkelijk het belang benoemd van aandacht voor hoe beleid uitpakt en de uitvoerbaarheid
van het beleid.4

Hieronder volgt de reactie op het advies aan de hand van de zeven aanbevelingen.

1. Hoofdaanbeveling: Maak beleid en uitvoering gelijkwaardig

De Rli constateert dat de beleidsuitvoering in de fysieke leefomgeving op veel terreinen
hapert, met als gevolg dat de doelen en ambities van de overheid de laatste jaren
beperkt worden gerealiseerd. De raad pleit voor een gelijkschakeling van uitvoering
en beleid als oplossing voor de problemen in de uitvoering. De raad illustreert dit
aan de hand van een model van realisatiekracht, waarin de operationele cyclus en de
strategische cyclus in een gekantelde acht aan elkaar gekoppeld zijn. Versterking
van deze koppeling zou een groot deel van de geconstateerde knelpunten verhelpen.
Versterking van de beleidsuitvoering helpt ook bij knelpunten in het proces van werkwijze
naar uitvoering.

Deze hoofdaanbeveling en de meer concrete aanbevelingen die hieronder vallen worden
ter harte genomen. Nederland staat de komende jaren voor grote maatschappelijke opgaven
op thema’s die burgers direct raken, zoals woningtekort, stikstof, energietransitie,
klimaatverandering, bestaanszekerheid en de krapte op de arbeidsmarkt. Om deze opgaven
te kunnen adresseren acht het kabinet een goede samenwerking en afstemming tussen
beleid en uitvoering essentieel.

Door de tijd te nemen om de uitvoering al bij het vormgeven van beleid te betrekken,
kan betere afstemming worden gerealiseerd, ook daar waar het de ambities betreft.
Deze afstemming kan worden vormgegeven door het eerdergenoemde Beleidskompas en de
invoerings- en uitvoeringstoets. Daarnaast zal onder aanvoering van het programma
Werk aan Uitvoering worden onderzocht hoe gesprekken tussen beleid en uitvoering,
die gefaciliteerd worden door de eigenaar, aan de gelijkwaardigheid kunnen bijdragen.
Het vroegtijdig en continu inbrengen van uitvoeringskennis en -ervaring bij het maken
van doeltreffend beleid moet nog meer gemeengoed worden en beter procesmatig verankerd
worden. Gezamenlijke monitoring is daar onderdeel van.

2. Geef uitvoeringspartijen een structurele positie in de beleidsontwikkeling

De Rli vindt dat de medeoverheden en partijen die werken in de uitvoering veel nadrukkelijker
een rol en stem moeten hebben bij de totstandkoming van beleid.

Het kabinet ziet het belang hiervan en geeft hier op verschillende manieren uitvoering
aan, om de uiteenlopende en waardevolle kennis van uitvoeringspartijen en medeoverheden
en hun ervaring in het uitvoeren van beleid beter te benutten. In veel gevallen zijn
uitvoeringsorganisaties al lid van de bestuursraden van de ministeries, zoals de raad
in het advies ook benoemt. De departementen wordt met het oog op een goede vertegenwoordiging
vanuit de uitvoeringsorganisaties gevraagd om (nogmaals) naar de samenstelling van
de bestuursraden te kijken.

Ook op andere manieren hebben uitvoeringspartijen en medeoverheden een structurele
positie in de beleidsontwikkeling. Het Nationaal Programma Landelijke gebied (NPLG)
en de NOVEX-gebieden als onderdeel van de uitwerking van de Nationale omgevingsvisie
zijn daar voorbeelden van.

Eind 2022 is een nieuwe beleidsarme tussenorganisatie opgericht bij het Ministerie
van LNV, het Directoraat Generaal Regieorganisatie Transitie Landelijk Gebied (DG
RTLG). RTLG werkt in opdracht van de drie koepels van de decentrale overheden en het
Rijk (BZK, I&W en LNV) en vervult een brugfunctie tussen beleid en uitvoering. Via
RTLG worden bijvoorbeeld zes Rijksuitvoeringsorganisaties structureel betrokken bij
de uitvoering van het NPLG. Ook ondersteunen deze Rijksuitvoeringsorganisaties de
provincies en andere uitvoeringspartijen in de uitvoering.

In de NOVEX-gebieden hebben Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen van meet
af aan alle ruimtelijke opgaven belegd in ontwikkelperspectieven en bestuurlijke afspraken
gemaakt om deze afspraken vervolgens via op te stellen uitvoeringsagenda’s te realiseren.

De raad wijst ook terecht op de power to convene van de secretarissen-generaal (SG’s), waarmee zij een instrument hebben om te waarborgen
dat indien nodig ook maatschappelijke en private uitvoeringsorganisaties en medeoverheden
in een vroeg stadium betrokken worden bij beleidsontwikkeling. Dat de SG’s een betrokken
rol nemen, blijkt uit de hierboven genoemde brief aan de informateur. Hierin brengen
zij nadrukkelijk het belang naar voren om bij de ontwikkeling van beleid publieke
dienstverleners, toezichthouders, medeoverheden en hun professionals in de praktijk
gelijkwaardig betrekken.

De Rli vraagt expliciet aandacht voor het borgen van de belangen van decentrale overheden.
Gemeenten en provincies hebben als medeoverheden een bijzondere, autonome positie
in het Nederlandse staatsbestel. Mede-overheden zijn niet te kwalificeren als enkel
uitvoeringspartijen: ze maken onze democratische rechtsstaat tastbaar, brengen politieke
besluitvorming dicht bij de inwoners en bieden laagdrempelige toegang tot de overheid.
Ze spelen wel een essentiële rol in het uitvoeren van onderdelen van rijksbeleid en
in het realiseren van sterk bestuur. Zoals ook in de kabinetsreactie op het Rli-advies
«Elke regio telt!» is benoemd,5 is het van belang dat het Rijk samen met medeoverheden goed nadenkt over de uitvoerbaarheid
van beleid, als departementen beleid of wet- en regelgeving voorbereiden dat de mede-overheden
raakt.

De raad wijst er terecht op dat het borgen van de belangen van mede-overheden onderdeel
is van de Uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO). De UDO gaat niet alleen
over het beter rekening houden met uitvoering, maar stelt als doel om het beleid te
ontwikkelen in samenspraak met medeoverheden. Tegelijkertijd is de praktijk weerbarstig
en vraagt de toepassing van de UDO inzet van alle betrokkenen. De toepassing van de
UDO verdient daarom onze blijvende aandacht, zodat Rijk en medeoverheden samen op
kunnen trekken bij de ontwikkeling van beleidsvoornemens.

Om sterk bestuur, goede interbestuurlijke verhoudingen en uitvoerbaarheid van wet-
en regelgeving te bevorderen, is het van belang dat organisaties binnen het openbaar
bestuur, waaronder decentrale besturen, taken uitvoeren die passen bij hun bestuurlijk
karakter, organisatievorm en bredere pakket aan taken en bevoegdheden. Daarom werken
we aan een beleidskader decentraal bestuur, waartoe de raad oproept. In dit beleidskader
geeft het kabinet aan hoe – nieuwe – voorstellen voor toedeling van taken en bevoegdheden
aan het decentraal bestuur worden beoordeeld en getoetst door de Minister van BZK
en tevens hoe de ministeriële verantwoordelijkheden zijn verdeeld en functioneren
bij vormen van deconcentratie.

3. Werk, organiseer en maak een gedeelde agenda vanuit de opgaven

De Rli constateert dat stapeling van beleid op zich niet te complex of problematisch
hoeft te zijn, als het maar mogelijk is om in die stapeling een coherente lijn te
vinden en daar vervolgens prioritering in aan te brengen.

Stapeling van nieuw beleid en complexiteit van de wetgeving wordt in de Staat van
de Uitvoering van 2022 benoemd als het grootste knelpunt voor burgers, ondernemers
en uitvoeringsorganisaties.6 Opgeroepen wordt om de complexiteit te reduceren door de opgaven centraal te stellen.

Om de complexiteit te reduceren is in het fysieke domein een gedeelde agenda van sectorale
opgaven alleen niet voldoende. Beleidsopgaven moeten in samenhang worden bezien en
afgewogen, waarbij keuzes dienen te worden gemaakt, zoals ook vanuit het rijksbrede
programma Grenzeloos Samenwerken wordt nagestreefd. De nieuwe Omgevingswet vraagt
hier ook om en biedt kansen in de vorm van de omgevingsvisie. De voorbereiding van
de Nota Ruimte en het uitvoeren van het programma NOVEX zijn bij uitstek instrumenten
waarbij een integrale benadering door rijk en medeoverheden centraal staat. Ook de
provinciale gebiedsprocessen in het kader van het NPLG zijn een voorbeeld van het
integraal bij elkaar brengen en uitvoeren van verschillende opgaven. Belangrijk is
om gezamenlijk te leren en te toetsen hoe verschillende beleidsdoelstellingen op dezelfde
hectare gerealiseerd kunnen worden en ervoor te zorgen dat adaptief beleid mogelijk
wordt.

4. Verdeel rollen, taken en verhoudingen vanuit de specifieke opgaven

De Rli geeft aan dat het voor beleidsmakers en uitvoerders in het fysieke domein niet
altijd duidelijk is wie van hen aan zet is voor het maken van scherpe keuzes over
inhoudelijke prioriteiten en verdeling van budgetten. Dit kan ertoe leiden dat keuzes
niet tot stand komen.

Het kabinet onderschrijft dat het scherp hebben van rollen, taken en verhoudingen
essentieel is en erkent dat hier ruimte voor verbetering is. Uitvoering moet geschieden
op basis van duidelijke opdrachten vanuit de beleidsmakers. Dat betekent in ieder
geval duidelijkheid over doelstelling, mandaat, tijd, scope, budget en onzekerheden.
Om duidelijke afspraken te maken, zal het gesprek tussen beleid en uitvoering beter
gevoerd moeten worden. Dit gesprek kan ook weer worden ondersteund door invoerings-
en uitvoeringstoetsen.

Een aandachtspunt is dat beleid in de fysieke leefomgeving vaak gebaseerd is op Europese
regelgeving. Daarmee moet rekening gehouden worden in het gesprek met de uitvoering.
Een ander aandachtspunt is het borgen van de rol van de uitvoering als de beleidsmakers
hun beleid toetsen door middel van een pilotproject. De kennis die wordt opgedaan
bij pilotprojecten dient ook bij de uitvoering beschikbaar te zijn voor een blijvende
meerwaarde. Deze aandachtspunten laten zien dat afspraken nog niet altijd duidelijk
genoeg zijn en gesprekken beter gevoerd moeten worden.

5. Organiseer samenwerking zodanig dat uitvoerders zich veilig voelen om beslissingen
te nemen, ook in een context van onzekerheden

De Rli stelt dat afspraken nodig zijn over de cultuur van samenwerken, waarin vertrouwen
en transparantie centraal moeten staan.

Het kabinet onderschrijft dat goede samenwerking begint bij goed beleid en duidelijke
afspraken over de uitvoering. Er is niet voor niets een Code Interbestuurlijke Verhoudingen,
die in 2023 nog geactualiseerd is, over de spelregels van het interbestuurlijk samenspel.7

Het proces tussen beleid en uitvoering dient adaptief te zijn, met ruimte voor bijstelling
van inhoudelijke doelen, waarbij het primaat voor de «grote» beslissingen bij de politiek
ligt. Het is belangrijk om ten tijde van de uitvoering transparant te zijn over ontwikkelingen
en onzekerheden. In de contacten tussen beleid en uitvoering moeten de gesprekspartners
er scherp op zijn dat dit steeds onderwerp van gesprek is, om over en weer begrip
en overzicht te houden, ook in een context van onzekerheden.

6. Zoek manieren om kosten en baten van opgaven in de leefomgeving nauwkeuriger te
bepalen en beter te verdelen

In het advies draagt de Rli aan dat onvoldoende kennis en kunde van financiële instrumenten
en/of het toepassen ervan, de uitvoering kan belemmeren. De Regionale Investeringsagenda’s
worden benoemd als veelbelovend instrument voor meer gebiedsgerichte regie op investeringen.

Precies om deze reden wordt voor de 16 NOVEX-gebieden, waar grote ruimtelijke transities
vragen om een apart ontwikkelperspectief, gewerkt met dit instrument: voor elk gebied
wordt een uitvoeringsagenda opgesteld met een regionale investeringsagenda.

Grondbeleid wordt in het advies terecht benoemd als een belangrijke factor ten aanzien
van kosten en baten van opgaven in de leefomgeving. In mijn brief aan uw Kamer van
19 juni 2023, over de modernisering van het grondbeleid benoem ik de noodzaak om kennisontwikkeling
bij gemeenten en provincies op het vakgebied van onder meer grondzaken te stimuleren,
en om de aanwezige kennis bij overheden te bundelen.8 Hiervoor zijn verschillende onderzoeksopgaven geformuleerd waaraan experts en klankbordgroepen
werken. De deelnemers zijn deskundigen die hun praktijkervaring inzetten om het grondbeleid
te verbeteren opdat de kosten en baten anders verdeeld worden en daarmee gebiedsontwikkeling
sneller van de grond komt.

Het kabinet onderschrijft dat veranderingen in de (fysieke) leefomgeving over meer
gaan dan alleen financiële kosten en baten. We wonen, recreëren, werken en beleven
onze leefomgeving. Eerder en ook recent onderzoek wijst uit dat belangrijke bouwstenen
voor de tevredenheid met leven in Nederland (juist ook) gaan over gezondheid, veiligheidsgevoel
en hoe we ons verhouden tot onze medemens. Dit past in de opvatting van het kabinet
om beleid meer vanuit brede welvaart te beoordelen, in ogenschouw nemend wat mensen
van waarde vinden. Immers, transities worden ook door deze mensen in gang gezet, uitgevoerd
en gedragen.9 Het hierboven genoemde Beleidskompas helpt om vroegtijdig vanuit deze brede blik
te vertrekken door onder meer samen met alle relevante stakeholders de op brede welvaart
en SDG’s10 gebaseerde gevolgenscan11 toe te passen.

7. Ga slim om met structurele schaarste aan menskracht

De structurele schaarste aan menskracht is een grote zorg, die ook de dienstverlening
van de overheid raakt. Om te komen tot een efficiëntere inzet van de beschikbare capaciteit
en expertise voor de uitvoering van de diverse transitieopgaven waar we met elkaar
voor staan, wordt in het fysieke domein nu al gebruik gemaakt van pooling en expertteams,
zoals de Rli aanbeveelt. Een voorbeeld is de flexpoolregeling die het Rijk beschikbaar
heeft gesteld. Via deze regeling kunnen gemeenten en provincies tijdelijke capaciteit
en expertise inschakelen in de voorfase van woningbouw en herstructurering.

Om het vraagstuk van structurele schaarste aan menskracht breder te kunnen adresseren
is de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) in 2023 het adviesproject
«De deskundige overheid» gestart, waarin de vraag centraal welke kennis en competenties
de overheid (weer) in huis moet hebben, gezien de grote opgaven waarvoor overheid
en samenleving staan.

Vanuit organisatiekundig perspectief wordt onderzocht hoe de inrichting van de rijksoverheid
aangepast kan worden om stappen te kunnen zetten bij het opgavegericht werken, binnen
en over de grenzen van Rijksorganisaties heen. Het reeds genoemde adviesproject «De
deskundige overheid» zal in de komende maanden een advies opleveren met aanbevelingen
om personeelsschaarste te verlichten door slim te werken.

Een van de aanbevelingen ziet op een flexibele schil en mogelijkheden voor interne
detachering. Het Ministerie van Defensie werkt al met een adaptieve krijgsmacht. Binnen
de adaptieve krijgsmacht kan men menskracht delen, materieel delen en diensten en
kennis delen met civiele partners. Gekeken wordt hoe een dergelijke werkwijze breder
toe te passen is binnen de rijksoverheid.

Feit blijft dat er sprake is van concurrentie tussen de verschillende domeinen die
alle vragen om menskracht, zoals woningbouw, energietransitie en infrastructuur. Er
is geen quick-fix om dit op te lossen. Er moet nadrukkelijk naar de langere termijn
gekeken worden. Het maken van keuzes op de lange termijn kan stabiliteit in de uitvoering
opleveren en maken dat de inzet van arbeidskracht beter te plannen is.

Het advies van de Rli laat goed zien dat onderlinge samenhang en samenwerking tussen
beleid en uitvoering essentieel is om de benodigde transities in het fysieke domein
te kunnen realiseren. Het kabinet heeft hiervoor al stappen gezet, zoals hierboven
uiteengezet, en ziet het advies als een ondersteuning van de aanpak die is ingezet.
De Rli motiveert ons met dit advies om te blijven inzetten op verdere concrete stappen
om belemmeringen weg te nemen bij de aanpak van opgaven in de fysieke leefomgeving
over de periode van dit kabinet heen. Het kabinet geeft dit als boodschap mee aan
een volgend kabinet.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge