Brief regering : Toelichting op reikwijdte voorgenomen wetsvoorstel toezicht op informeel onderwijs en opheffingsnormen en discretionaire bevoegdheid in primair onderwijs

31 293
Primair Onderwijs

Nr. 172
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 maart 2024

Op 13 maart 2024 heb ik tijdens het Commissiedebat Toezicht en Handhaving aan uw Kamer
toegezegd om voor het tweeminutendebat over ditzelfde onderwerp, een brief te sturen
over de reikwijdte van het voorgenomen toezicht op informeel onderwijs. Hieronder
ga ik daar nader op in. Ook maak ik van de gelegenheid gebruik om uw Kamer via deze
brief te informeren over de opheffingsnormen en mijn discretionaire bevoegdheid in
het funderend onderwijs om een school in bijzondere gevallen in stand te kunnen houden.

1. Reikwijdte wetsvoorstel toezicht op informeel onderwijs

Veel informele onderwijsinstellingen leveren een waardevolle bijdrage aan onze samenleving.
Zij helpen kinderen bij het ontwikkelen van sociale vaardigheden, van een eigen zelfbewustzijn
en een eigen identiteit, bijvoorbeeld door hen te leren over de taal en cultuur van
hun ouders of grootouders. Zo dragen zij eraan bij dat kinderen vertrouwen krijgen
in zichzelf en hun plek vinden in onze samenleving. Ook onderwijs dat buiten het reguliere
onderwijsstelsel valt, heeft invloed op de manier waarop kinderen elkaar, hun leefwereld
en de rest van de wereld tegemoet treden. Echter, wanneer er een slechte, kwaadwillende
bron achter het informeel onderwijs zit, kan dit negatieve, schadelijke gevolgen hebben
voor kinderen. Waar en wanneer dit het geval is, willen we tijdig en stevig kunnen
ingrijpen, mede zodat goedwillende instellingen niet onterecht in een kwaad daglicht
komen te staan. Met het realiseren van toezicht op informeel onderwijs creëren we
hiertoe de mogelijkheid. Doordat het toezicht signaalgestuurd zal zijn, komt niet
elke informele instelling permanent onder toezicht te staan. Signaalgestuurd toezicht
zal alleen die plekken raken waar kinderen onderwijs krijgen dat hen aanzet tot haat,
geweld of discriminatie. We kunnen het ons immers niet veroorloven om daar niet tegen
op te treden. Dit zijn we zowel naar de kinderen als de samenleving verplicht. Het
signaalgestuurd toezicht zal worden uitgevoerd in onafhankelijkheid, alleen bij een
redelijk vermoeden van aanzet tot haat, geweld of discriminatie, en niet steekproefsgewijs.
Alleen bij substantiële zorgen en waarneming is een onderzoek van de toezichthouder
gelegitimeerd. Met het inwerking treden van wettelijk toezicht op informeel onderwijs
zal er sprake zijn van een ordentelijke afhandeling van signalen, net zoals dat nu
ook al in het regulier onderwijs gebeurt.

Op dit moment wordt gewerkt aan de wetgeving die het toezicht op informeel onderwijs
mogelijk zal maken.

De algemene uitgangspunten van het wetsvoorstel, waarover uw Kamer eerder is geïnformeerd1, zijn de volgende:

• De in het wetsvoorstel op te nemen norm zal een verbod inhouden om aan kinderen in
de leeftijd van 4 t/m 17 jaar onderwijs te geven of te doen geven dat aanzet tot haat,
geweld of discriminatie. Anders dan vaak lijkt te worden verondersteld is de strafrechtelijke
norm (artikel 137d Wetboek van Strafrecht) die hierop ziet, veelal niet van toepassing
op informeel onderwijs, aangezien de strafrechtelijke norm alleen ziet op uitingen
die in het openbaar worden gedaan.

• De voorgestelde norm kent een ruim toepassingsbereik: het is in principe op al het
onderwijs van toepassing, met uitzondering van het leerplichtig onderwijs. Daarbij
geldt wel nog een aantal nadere afbakeningen: de wet zal niet van toepassing zijn
op onderwijs in de woning of op onderwijs dat ouders aan alleen hun eigen kinderen
geven.

• Het toezicht zal signaal gestuurd zijn en in onafhankelijkheid worden uitgevoerd.
Alleen bij een redelijk vermoeden van overtreding kan er actie worden ondernomen door
de toezichthouder. Steekproefsgewijs toezicht is dus niet aan de orde.

• De Minister krijgt de bevoegdheid om aan informele onderwijsinstanties een aanwijzing
te geven wanneer een overtreding is gesteld. Het wetsvoorstel zal omschrijven welke
aanwijzingen mogelijk zijn.

• Bij overtreding van de aanwijzing zal met een herstelsanctie en/of een bestraffende
sanctie worden opgetreden.

• Tegen zowel de aanwijzing als de sancties staat rechtsbescherming bij de bestuursrechter
open.

Toepassingsbereik

Het toepassingsbereik moet zo zijn dat het wetsvoorstel effectief is in het bereiken
van haar doel. Dit staat voor mij voorop. De belangen van bescherming van de democratische
rechtsstaat en van onze kinderen zijn te zwaarwegend om daar concessies op te doen.
Het hanteren van bijvoorbeeld de begrippen cultuur, religie of taal in het toepassingsbereik
van de wet, zou in de praktijk zorgen voor onduidelijkheid over de vraag of een bepaalde
situatie wel of niet onder het toepassingsbereik van de wet valt. Daarnaast ontstaat
bij een dergelijke afbakening in het toepassingsbereik het risico dat er, bijvoorbeeld,
sprake is van tot haat aanzettend onderwijs, maar dat de setting waarin dit onderwijs
plaatsvindt net buiten het toepassingsbereik van de wet valt. Dan kan er dus niet
worden ingegrepen. Dit risico mogen wij niet lopen. In alle sectoren kan immers sprake
zijn van tot haat aanzettend onderwijs. Een dergelijke afbakening kan daarmee ook
de verdenking op zich laden een willekeurige reikwijdte te hebben.

Het kabinet heeft overwogen om het toepassingsbereik te beperken en afhankelijk te
maken van het doel waarmee informeel onderwijs wordt gegeven. Zo is gekeken of de
reikwijdte van het wetsvoorstel beperkt kan worden tot bijvoorbeeld onderwijs dat
gericht is op waardenoverdracht. Dit zal echter veel discussie opleveren over wat
wel en niet waardenoverdracht is en is daarmee niet goed uitvoerbaar.

Ik wil daarbij nogmaals benadrukken, zoals ik dat eerder ook al deed in mijn schriftelijke
reactie op het verzoek van het lid Stoffer2, dat de uitwerking van het wettelijk toezicht op informeel onderwijs zeer zorgvuldig
plaatsvindt.

Zoals tijdens het debat van 13 maart jl. toegezegd aan lid De Kort (VVD) zal ik mijn
uiterste best doen om het wetsvoorstel voor Prinsjesdag 2024 in internetconsultatie
te brengen.

2. Opheffingsnorm en discretionaire bevoegdheid

Tijdens het debat van 13 maart jl. werd door het Kamerlid Soepboer (NSC) aangegeven
dat er in het voortgezet onderwijs discretionaire ruimte voor mij bestaat om scholen
open te houden ondanks het feit dat ze zich onder de opheffingsnorm bevinden. Hij
vroeg zich af hoe die bevoegdheid zich verhoudt tot de mogelijkheden in het primair
onderwijs.3

Allereerst is van belang dat er in het primair onderwijs sprake is van gedifferentieerde
opheffingsnormen die worden vastgesteld op basis van de bevolkingsdichtheid in een
gebied; dit in tegenstelling tot het voortgezet onderwijs waar een landelijke norm
geldt per onderwijssoort. In kleine kernen is de opheffingsnorm in het primair onderwijs
daardoor significant lager dan in grote steden. Kleinere scholen in de regio blijven
dus langer in stand. Zo is de opheffingsnorm in AA en Hunze bijvoorbeeld 24 leerlingen
en in Den Haag 200 leerlingen.

Daarnaast bestaan er meerdere uitzonderingsgronden in het primair onderwijs. Er kan
een beroep worden gedaan op de «gemiddelde schoolgrootte», een uitzondering waarbij
leerlingen over verschillende scholen kunnen worden gemiddeld, om daarmee kleine scholen
in stand te houden. Ook kan een beroep worden gedaan op de laatste school van de richting,
waarbij scholen in stand kunnen blijven als zich geen andere school van dezelfde richting
in een straal van vijf kilometer bevindt. Tot slot heb ik een vergelijkbare discretionaire
bevoegdheid in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs (zie respectievelijk
artikel 145 van de Wet op het Primair Onderwijs en artikel 4.25 in de Wet op het Voortgezet
Onderwijs). In bijzondere gevallen kan ik een school in standhouden of blijven bekostigen,
ook al bevindt het leerlingenaantal zich onder de geldende opheffingsnorm. Jaarlijks
doet een handvol scholen een beroep op mijn discretionaire bevoegdheid. Daarmee houd
ik soms zeer kleine scholen open, wanneer daar goede redenen voor zijn. Zo heb ik
vorig jaar nog gebruik gemaakt van mijn bevoegdheid en een basisschool open gehouden
in Echten, waar nog maar 22 leerlingen op de school zaten. Daarbij heb ik het belang
van nabijheid van de school voor de kinderen in de omgeving en de verwachte groei
in de nabije toekomst meegenomen in mijn afweging.

Door de vele uitzonderingen in het primair onderwijs ontvangen ruim 500 basisscholen
bekostiging, terwijl ze zich al meerdere jaren onder de opheffingsnorm bevinden. Dit
is met name in grote steden een probleem, waar de druk op beschikbare leraren en huisvesting
al enorm is. Ik ontvang hier al enige tijd signalen over. Het geheel van normen, uitzonderingsgronden
en de kleine scholentoeslag is daarom momenteel onderwerp van analyse. Daarbij zijn
belangrijke uitgangspunten dat basisscholen ook in de regio voor een dekkend en kwalitatief
goed aanbod kunnen blijven zorgen. Zoals aangegeven in het debat ben ik voornemens
om uw Kamer nog voor de zomer de uitkomsten uit deze analyse te presenteren.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul