Brief regering : Beleidsreactie op IBTD-rapport 'Vroegsignalering'

Nr. 1348 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 maart 2024

Op 5 februari 2024 heeft de Inspectie belastingen, toeslagen en douane (hierna: de
Inspectie) een onderzoek gepubliceerd naar wat de Belastingdienst doet aan het vroegtijdig
signaleren, oplossen en proberen te voorkomen van (groter wordende) problemen bij
burgers en zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers)1. De Inspectie gaat in dit rapport in op het gebruik van persoonsgegevens voor het
voorkomen en het oplossen van problemen, op het verschil in aandacht binnen verschillende
directies van de Belastingdienst en op de mogelijkheid om problemen bij de wortel
aan te pakken.

In het rapport geeft de Inspectie daarnaast een aantal aandachtspunten mee dat kan
bijdragen aan het beperken van problemen in relatie tot het proces van ambtshalve
aanslagen en de doorwerking daarvan op andere processen. De Inspectie noemt in dit
verband mogelijkheden om problemen te beperken door mensen zo gericht mogelijk uit
te nodigen voor het doen van aangifte en het toepassen van maatwerk bij het opleggen
van boetes.

Allereerst bedank ik de Inspectie voor de inzichten uit dit rapport. Ik deel met de
Inspectie dat de Belastingdienst problemen voor burgers en ondernemers zo veel mogelijk
moet signaleren en aanpakken en, waar mogelijk, voorkomen. Ik zie de aanbevelingen
van de Inspectie als een waardevolle aanvulling op de activiteiten van de Belastingdienst
en een onderschrijving van het belang van de ingezette verbeteringen.

De Belastingdienst vindt het belangrijk om mensen te ondersteunen en waar nodig persoonlijke
hulp aan te bieden. Dit is de reden waarom de Belastingdienst continu werkt aan verbeteringen
in de dienstverlening, bijvoorbeeld aan een kantoorbalie of steunpunt, of via de digitale
balie (videobellen). Voor complexe en dringende situaties, bij mensen die te maken
hebben met meerdere problemen, regelingen en afdelingen tegelijk, hebben we het zogeheten
Stella-team. Zij leveren maatwerk aan deze burgers (en zelfstandigen zonder personeel).
Nog beter is om te voorkomen dat mensen in de problemen komen.

De Belastingdienst gaat uit van het vertrouwen dat burgers hun fiscale verplichtingen
willen nakomen. Vanuit dat idee is bijvoorbeeld een pilot gestart waarin contactkaartjes
werden gestuurd naar mensen die meerdere jaren geen aangifte deden, niet reageerden
op herinnerings- en aanmaningsbrieven en van wie het telefoonnummer niet bekend is.
Met het informele kaartje wordt verzocht om een speciaal hiervoor opengesteld gratis
nummer te bellen. Dit is een voorbeeld van hoe de Belastingdienst de dienstverlening
steeds verder toesnijdt op de hulpvraag van burgers en bedrijven.

In deze brief schets ik kort wat de Belastingdienst doet aan vroegsignalering en informeer
ik u per aanbeveling hoe we hieraan opvolging geven. Achtereenvolgens komen de volgende
onderwerpen aan bod: activiteiten in het kader van vroegsignalering en proactief hulp
aanbieden, het Signaalmodel Vroegsignalering, en de aandacht voor oorzaken van knelpunten
en directieoverstijgende sturing. Daarna ga ik uitgebreid in op het proces van ambtshalve
aanslagen (inkomsten- en omzetbelasting). Tot slot benoem ik de activiteiten van de
Belastingdienst in het kader van professionele beslis- en handelingsruimte (ruimte
in het recht), het onderzoek naar (voorwaardelijke) verzuimboetes en het uitnodigingenbeleid.

Activiteiten in het kader van vroegsignalering en proactief hulp aanbieden

De Belastingdienst voert diverse activiteiten uit om burgers en ondernemers met ernstige
en/of meervoudige problemen vroegtijdig te herkennen en daar gepaste actie op te ondernemen.
Activiteiten zijn het opleiden van medewerkers (dit wordt gezamenlijk aangepakt onder
de vlag van het programma Vroegsignalering), het experimenteren met manieren om burgers
en ondernemers proactief hulp aan te bieden, en de ontwikkeling van een «Signaalmodel
Vroegsignalering». Deze activiteiten licht ik hieronder toe.

In het traject van escalatie naar ernstige problematiek kunnen door burgers of ondernemers
al signalen zijn afgegeven dat er iets niet goed gaat. Door medewerkers die in hun
werk contact hebben met burgers en ondernemers te trainen op het herkennen van deze
signalen, versterkt de Belastingdienst de antenne om problematiek vroegtijdig te kunnen
oppakken. Tot en met 1 januari 2024 zijn ca. 1.100 medewerkers opgeleid. In totaal
zullen ca. 4.300 medewerkers van de Belastingdienst en de dienst Toeslagen met direct
en indirect klantcontact worden opgeleid.

Naast deze initiatieven werkt de Belastingdienst ook aan het vroegtijdig attenderen
van burgers op hun rechten en plichten. Dit gebeurt via bel- en sms-acties, om zo
het aangifteverzuim zo laag mogelijk te krijgen door mensen te attenderen op het nog
doen van aangifte en hulp te bieden als dat gewenst is. Als in de systemen te zien
is dat mensen mogelijk recht hebben op een teruggave, waarbij het doen van aangifte
nodig is om deze te verzilveren, ontvangt men hierover een brief of wordt met hen
contact opgenomen via bel- en sms-acties. Verder vinden er pilots plaats om mensen
op een meer toegankelijke manier te herinneren aan het doen van aangifte. Dit gebeurt
onder andere met hierboven genoemde contactkaartje via de post aan burgers die geen
aangifte inkomstenbelasting hebben gedaan.

Speciaal voor startende ondernemers worden webinars gegeven waar de starters over
hun administratieve en fiscale verplichtingen worden geïnformeerd. Deze starterswebinars
vinden eens per maand plaats, hieraan nemen per keer ca. 1.200 starters deel. Daarnaast
wordt vier keer per jaar een webinar «Eerste BTW-aangifte voor starters» gehouden.
Via www.belastingdienst.nl/startende-ondernemers is informatie beschikbaar over «Goede Start Belastingdienst». Deze site biedt naast
generieke informatie ook persoonlijke ondersteuning, onder meer via een live-chat
of de mogelijkheid om een videobelafspraak te maken.

De Belastingdienst blijft de dienstverlening continu verbeteren en de komende jaren
experimenteren met moderne oplossingen om burgers en ondernemers zo goed mogelijk
proactief en vroegtijdig te helpen met hun belastingzaken.

Signaalmodel Vroegsignalering

Naast bovenstaande activiteiten onderzoekt de Belastingdienst of en hoe uit eigen
data afgeleid kan worden dat zich bij burgers problemen voordoen, doordat er niet
werd voldaan aan de fiscale verplichtingen. Hiervoor is een «Signaalmodel Vroegsignalering»
in ontwikkeling. De Inspectie doet een oproep aan de Belastingdienst om met prioriteit
te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om persoonsgegevens te verwerken ten behoeve
van dit Signaalmodel Vroegsignalering. Ik onderken het belang dat dit signaalmodel
kan hebben bij het aan de wortel aanpakken van problemen, maar teken daarbij aan dat
de privacywetgeving ertoe dwingt zorgvuldigheid te betrachten.

De Belastingdienst is net als andere organisaties gehouden aan de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG). De Inspectie haalt met instemming de uitspraak van de Algemene
Rekenkamer aan dat de AVG niet is bedoeld als belemmering voor de publieke taakuitoefening
door de overheid. Toch is het noodzakelijk om bij elke nieuwe verwerking van persoonsgegevens
meerdere toetsingsprocessen met waarborgen te doorlopen, zoals het doen van een Data
Protection Impact Assessment (DPIA). Deze toetsingsprocessen vragen tijd.

Voor dit Signaalmodel worden deze toetsingsprocessen op dit moment doorlopen. Zo werkt
de Belastingdienst toe naar de uitvoering van een pilot. Gedurende deze toetsingsprocessen
is het Signaalmodel Vroegsignalering nog niet gereed voor gebruik. Het doorlopen van
de toetsingsprocessen vraagt veel verschillende expertises. De verwachting is dat
de afronding van de toetsingsprocessen en de besluitvorming ten aanzien van de pilot
in de tweede helft van het jaar kan plaatsvinden. Ik wil daarbij opmerken dat de Belastingdienst
deze processen met extra aandacht zal oppakken.

Aandacht voor oorzaken van knelpunten en directieoverstijgende sturing

Ter bevordering van een integrale en mensgerichte aanpak van problemen beveelt de
Inspectie aan om binnen en tussen directies het gesprek over vroegsignalering aan
te gaan, om te leren van elkaar en initiatieven meer op elkaar te laten aansluiten.
Ik deel met de Inspectie dat het van belang is om te leren van elkaar. Daarom vindt
er tussen de verschillende directies ook structureel uitwisseling plaats over kennis
en activiteiten op het gebied van vroegsignalering, zowel op operationeel, tactisch
als strategisch niveau. Een voorbeeld hiervan is de gezamenlijke ontwikkeling van
een nieuw systeem OSV (Ondersteuning Stella Vroegsignalering) dat ondersteunt bij
de registratie en behandeling van Stella- en Vroegsignaleringposten.

Daarnaast geeft de Inspectie aan het belangrijk te vinden dat de oorzaken van problemen
bij de wortel worden aangepakt. De Inspectie vindt een directieoverstijgende sturing
hiervoor een belangrijke voorwaarde. Sinds het rapport «Ongekend onrecht» zijn er
binnen de Belastingdienst stappen gezet in het registreren en opvolgen van signalen.
Het gaat daarbij om signalen met een directe negatieve impact op burgers, ondernemers
of tussenpersonen. De analyse van de Inspectie is herkenbaar en de aanbevelingen onderschrijf
ik.

Vanaf 2023 werkt de Belastingdienst aan verbetering van het signaalmanagement. Om
structurele problemen bij de wortel te kunnen aanpakken, is nog een aantal stappen
nodig. Directies werken samen aan het uitwerken, vaststellen en realiseren van gemeenschappelijke
instrumenten voor het signalenproces, zoals een gemeenschappelijk systeem om signalen
vast te leggen, een classificatie van signalen en afwegingskader voor de opvolging
daarvan. In 2024 worden de gemeenschappelijke instrumenten opgeleverd en organisatiebreed
geïmplementeerd. Daarmee ontstaat directieoverstijgend inzicht in signalen en de achterliggende
oorzaken. Zoals de Inspectie in het rapport aangeeft, is dit directieoverstijgende
inzicht in en sturing op signalen een belangrijke voorwaarde voor de Belastingdienst
om signalen te kunnen opvolgen.

Signalen kunnen niet altijd snel opgevolgd worden. Soms zijn er bijvoorbeeld wetswijzigingen
nodig of ICT-aanpassingen waardoor een oplossing langer op zich laat wachten. Ook
zijn in het aandragen en oplossen van signalen uiteenlopende partijen betrokken, waaronder
andere ministeries als het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, andere
uitvoeringsorganisaties als het UWV of organisaties als de Nationale ombudsman. Desondanks
zet de Belastingdienst zich ervoor in om structurele problemen in een zo vroeg mogelijk
stadium bij de wortel op te pakken. Ik nodig de Inspectie dan ook graag uit om met
ons mee te blijven kijken in deze verbeterslag.

Ambtshalve aanslagen (inkomsten- en omzetbelasting)

De Inspectie noemt het proces van ambtshalve aanslagen een belangrijke bron van (het
oplopen van) problemen voor burgers en zzp’ers door te hoge inschatting van inkomsten
en de boetes die daarbij worden opgelegd. Een te hoge schatting van het inkomen kan
doorwerken naar andere inkomensafhankelijke uitkeringen. De Belastingdienst probeert
het opleggen van ambtshalve aanslagen dan ook te voorkomen door – bijvoorbeeld via
belacties – vroegtijdig in contact te komen met de belastingplichtigen die geen aangifte
hebben gedaan.

De Belastingdienst heeft sinds 2022 verschillende verbeteracties in het ambtshalve
proces in gang gezet. Hierover heb ik uw Kamer geïnformeerd in mijn brief van 16 maart
20232. Deze acties betreffen onder meer aangepaste werkinstructies voor het opleggen van
ambtshalve aanslagen en de schatting van het inkomen, vroegtijdige signalering van
schuldenproblematiek en aangifteverzuim, betere aanpak van in contact komen met de
betrokken burgers, ICT-technische aanpassingen in het ambtshalve proces, en een betere
afstemming tussen heffing en invordering. Deze maatregelen zijn eind 2023 geïmplementeerd.

Als een belastingplichtige is uitgenodigd om aangifte te doen en, na het versturen
van een herinnering en een aanmaning, toch geen aangifte doet, is sprake van aangifteverzuim.
De inspecteur kan zonder ontvangen aangifte, dit wil zeggen ambtshalve, een aanslag
vaststellen. De hoogte van het inkomen voor de vaststelling van de inkomstenbelastingschuld
wordt in dit geval door de inspecteur geschat op basis van de beschikbare gegevens.
Die schatting moet volgens vaste jurisprudentie redelijk, oftewel niet-willekeurig
zijn. Zoals de Inspectie vermeldt, zal in 2024 door middel van een steekproef van
het belastingjaar 2020 worden onderzocht of de aangepaste werkinstructies meer voldoen
aan dit doel.

Conform de aangepaste werkinstructie wordt maximaal ingezet op het voorkomen van verzuim,
bijvoorbeeld door middel van genoemde belacties in het kader van vroegsignalering.
Daarom is voor de steekproef gewacht tot de verjaringstermijn van belastingjaar 2020
op 31 december 2023. De resultaten van dit onderzoek worden voor de zomer 2024 verwacht.
In voorkomende gevallen waar in het verleden sprake was van een te hoge schatting,
zoals door de Inspectie in het rapport zichtbaar wordt gemaakt met het voorbeeld van
mevrouw Braam, en er nu nog steeds (betalings)problemen zijn, zet de Belastingdienst
in op het vinden van een passende oplossing. Als een belastingplichtige nadat een
aanslag ambtshalve is vastgesteld alsnog aangifte doet, kan dat leiden tot aanpassing
van de ambtshalve aanslag.

De Inspectie merkt op dat mensen die verzuimd hebben om aangifte te doen alleen een
ambtshalve aanslag ontvangen als deze positief is en zij dus nog belasting moet betalen.
Het is op grond van geldende wetgeving inderdaad niet mogelijk om een negatieve ambtshalve
aanslag inkomstenbelasting (teruggave) op te leggen. Een ambtshalve aanslag kan enkel
worden opgelegd als sprake is van een te betalen bedrag van de wettelijke aanslaggrens
of hoger. Er bestaat geen zelfstandig recht op vaststelling van een teruggave indien
er geen aangifte is gedaan. Het is dan ook niet juist om te spreken van een recht
op teruggave als burgers hebben verzuimd om de Belastingdienst via het nakomen van
de aangifteplicht van de juiste gegevens te voorzien.

Op dit moment is een wetswijziging met beoogde inwerkingtreding per 1 januari 2025
in voorbereiding, waarbij in alle gevallen van aangifteverzuim – dus ook bij mogelijke
teruggaven – een ambtshalve aanslag kan worden opgelegd. Mede vanwege de aanslagtermijn
van drie jaar werkt deze voorgenomen wetswijziging terug voor de gevallen tot en met
het belastingjaar 2022. Voor het belastingjaar 2021 wordt al actief contact gezocht
met mensen die in aanmerking kunnen komen voor een teruggave, in het kader van de
door de Belastingdienst ingezette verbeteracties.

De Inspectie benoemt dat als iemand door omstandigheden geen aangifte gedaan heeft
en een hoge ambtshalve aanslag heeft ontvangen, zijn of haar problemen nog groter
kunnen worden als de Belastingdienst vaststelt dat er geen uitstel van betaling of
kwijtschelding mogelijk is. Mensen die verzuimen aangifte te doen, vragen zelden uitstel
van betaling of kwijtschelding aan. Een burger die een ambtshalve aanslag heeft ontvangen
en verzoekt om kwijtschelding, zal voor die aanslag in beginsel geen kwijtschelding
krijgen. Hij moet daarvoor zelf een aangifte indienen en daarbij om uitstel van betaling
vragen. Op dit moment wordt onderzocht of de alsnog gedane aangifte in deze situatie
ook als een verzoek om uitstel van betaling kan worden aangemerkt. Een apart verzoek
om uitstel van betaling zou hierdoor niet meer nodig zijn.

Pas nadat aangifte is gedaan en de belastingschuld opnieuw is vastgesteld op grond
van die gegevens, kan om kwijtschelding worden verzocht. Indien de belastingplichtige
niet in aanmerking komt voor kwijtschelding, kan uitstel van betaling worden verleend
voor een periode van maximaal 12 maanden. In bijzondere omstandigheden kan – met inachtneming
van het totale effect van die omstandigheden – een langer uitstel worden verleend.
Een langer uitstel betekent ook een langere duur van de schuldsituatie voor de betrokkene.

Onder voorwaarden is er een recht op kwijtschelding van belastingschulden. In het
kader van de herijking van de invorderingsstrategie wordt bezien of en zo ja hoe dit
recht verder kan worden uitgebreid. Al ingezette maatregelen ter verbetering van dit
punt zijn betere afstemming tussen heffing en invordering met als doel schuldenproblematiek
eerder te signaleren en zo in te kunnen spelen op de persoonlijke situatie van mensen
met schulden.

Ruimte in het recht

De Inspectie benoemt naar aanleiding van de verdieping op het ambtshalve proces ook
dat medewerkers voldoende professionele beslis- en handelingsruimte moeten hebben
om de menselijke maat in het werk toe te passen. Ik onderschrijf deze constatering,
dit is inderdaad een belangrijk aspect van het hanteren van de menselijke maat. Instanties
moeten voldoende ruimte krijgen én medewerkers moeten die ruimte herkennen en kunnen
benutten.

Binnen de Belastingdienst is daarom een leergang ontwikkeld die medewerkers helpt
om, binnen de ruimte in het recht, hun aanwezige professionele ruimte te vinden en
te benutten. Hieraan gekoppeld wordt de casusdialoog als leer- en werkvorm ingezet
om een gezamenlijk maatgevoel te ontwikkelen en tot een beslissing te komen als meerdere
opties beschikbaar zijn. Het daarbij in casusdialoog bespreken van praktijkvoorbeelden
leert medewerkers hoe ze dit uitgangspunt in hun werk kunnen toepassen. Ook voedt
dit het gesprek tussen leidinggevenden en medewerkers over hoe werkprocessen hieraan
ondersteunend gemaakt kunnen worden. Deze onderwerpen krijgen blijvende aandacht,
met oog en oor voor de dilemma's waar medewerkers in hun dagelijks werk tegenaan lopen.

Voorwaardelijke verzuimboetes

Bij de meeste opgelegde verzuimboetes kan de Belastingdienst, vanwege de geautomatiseerde
werkwijze van oplegging, geen maatwerk toepassen. Persoonlijke omstandigheden kunnen
pas worden meegewogen als iemand bezwaar maakt. De Inspectie adviseert aan de wetgever
om in samenspraak met de Belastingdienst te verkennen of een voorwaardelijke (verzuim)boete
een waardevolle toevoeging kan zijn binnen het wettelijke stelsel en bestaande handhavingsarrangement.
In oktober 2022 is aan uw Kamer toegezegd om een onderzoek uit te voeren naar de effectiviteit
van verzuimboetes3. Onlangs is het eerste deel, het literatuuronderzoek aan uw Kamer aangeboden4. Hierin is ook het te verwachten effect onderzocht van een vroege aankondiging van
een boete enerzijds en een vroeg opgelegde (voorwaardelijke) boete anderzijds. Daaruit
blijkt dat wetenschappelijke literatuur over straffen laat zien dat het vroegtijdig
in het verzuimproces aankondigen of opleggen van (voorwaardelijke) verzuimboetes effectief
zou kunnen zijn in het voorkomen van verzuim. Op basis van de huidige wetenschappelijke
kennis kan er echter geen eenduidige conclusie worden getrokken over de toegevoegde
waarde van voorwaardelijke verzuimboetes.

We zullen het onderzoek naar verzuimboetes vervolgen en op basis daarvan bezien of
een voorwaardelijke verzuimboete een waardevolle toevoeging kan zijn of dat andere
aanpassingen van wetgeving, beleid en/of werkwijze meer geschikt zijn in het verhogen
van belastingcompliance.

Uitnodigingenbeleid

De Inspectie constateert dat het aantal mensen dat jaarlijks door de Belastingdienst
wordt uitgenodigd om aangifte te doen voor inkomstenbelasting de afgelopen jaren is
gestegen. Deze mensen zijn na uitnodiging verplicht om aangifte te doen. De Inspectie
roept daarbij op tot een jaarlijkse evaluatie van dit uitnodigingenbeleid en geeft
de overweging mee om mensen die voor een eerste keer worden uitgenodigd om aangifte
te doen, een uitnodiging te sturen die vatbaar is voor bezwaar. De Belastingdienst
nodigt elk jaar die burgers uit tot het doen van aangifte, van wie de inspecteur vermoedt
dat zij belasting zijn verschuldigd. Aangezien wet- en regelgeving geregeld verandert
en de situatie van burgers ook, wordt de groep die wordt uitgenodigd voor het doen
van aangifte, jaarlijks bepaald.

De Belastingdienst werkt op dit moment aan een visie op het uitnodigingenbeleid voor
de inkomstenbelasting. Hierin kan de aanbeveling om dit beleid jaarlijks te evalueren
ook een plaats krijgen. Het conceptwetsvoorstel waarmee het mogelijk wordt om ook
ambtshalve aanslagen inkomstenbelasting onder de aanslaggrens vast te stellen, bevat
ook het voorstel om dit uitnodigingenbeleid te verankeren in een ministeriële regeling.
Het voorstel van een voor bezwaar vatbare uitnodiging tot aangifte vergt nader onderzoek.

Ten slotte

Ik bedank de Inspectie voor de inzichten en aanbevelingen in het rapport. Ik zal de
aanbevelingen op de in deze brief beschreven wijze opvolgen. De Belastingdienst blijft
zich ervoor inzetten om burgers en ondernemers zo goed en vroeg mogelijk te ondersteunen
bij hun belastingzaken. Ik zal uw Kamer hierover blijven informeren.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij