Brief regering : Actieagenda Industrie en Omwonenden

Nr. 273 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 maart 2024

In mijn brief van 10 oktober 20231 heb ik uw Kamer toegezegd om de kabinetsreactie op het onderzoek «Industrie en Omwonenden»
van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) verder uit te werken in een actieagenda.
Met deze brief bied ik u deze actieagenda aan. Hierin zijn de meest urgente acties
uitgewerkt om invulling te geven aan de aanbevelingen van de OVV. Naast de voortgang
en uitwerking van de actielijnen zijn ook verschillende beleidsopties nader in beeld
gebracht.

Actieagenda voor de gezondheid van omwonenden

Het bereiken van een schone en gezonde leefomgeving voor alle Nederlanders is mijn
uitgangspunt. In lijn met het Europese doel van Zero Pollution 2050, moet de lucht-,
water- en bodemverontreiniging in Nederland in 2050 teruggedrongen zijn tot niveaus
die niet schadelijk zijn voor de gezondheid en natuurlijke ecosystemen. Een gezonde
leefomgeving is een leefomgeving die als prettig en gezond wordt ervaren, die uitnodigt
tot gezond gedrag en waar de druk op de gezondheid zo laag mogelijk is2. Tegen deze achtergrond heeft het Kabinet gesteld dat gezondheid volwaardig en ook
als sturend principe moet worden meegenomen bij het ontwikkelen en afwegen van onder
andere industrie- en milieubeleid.

De overheid heeft naast het waarborgen van een gezonde leefomgeving ook een belangrijke
rol in onder andere het waarborgen van het vestigingsklimaat en de concurrentiepositie
van bedrijven in Nederland. Het kabinet wil ruim baan maken voor alle bedrijven die
willen innoveren, duurzamer en schoner willen worden en bijdragen aan oplossingen
voor maatschappelijke uitdagingen. Het adagium hierbij is: liever schoon hier, dan
vies elders. Duidelijke doelen op het gebied van gezondheid en ondersteuning van de
overheid kunnen hierbij helpen. Die geven het bedrijfsleven tijdig zekerheid en bieden
hen de mogelijkheid hun bedrijfsvoering indien nodig aan te passen. Voor het kabinet
geldt dat oog voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven daarbij
een belangrijke factor is om rekening mee te houden. Gegeven de veelheid aan transities
en opgaven betekent dit dat we terughoudend zijn om – naast de afspraken die we in
Europa maken – nationaal aanvullend beleid te ontwikkelen waarmee het Europese level
playing field in het geding komt.

Wat betreft de industrie beginnen we gelukkig niet bij nul3. De emissies en immissies van de industrie zijn aanzienlijk gedaald de afgelopen
decennia door inspanningen van de industrie en door Europese en nationale wet- en
regelgeving, waardoor specifiek de emissies van de meeste stoffen van de zware industrie
sterk zijn afgenomen. Het Europese beleidskader is daarbij leidend, waarbij nationale
koppen voorkomen worden, met oog voor een schone leefomgeving en behoud van het gelijk
speelveld. Uitstoot van stoffen kent immers ook geen landsgrenzen.

In deze actieagenda richt ik me specifiek op de gezondheid van omwonenden van de industrie
naar aanleiding van het OVV-rapport. Dit is onderdeel van een breder vraagstuk van
het realiseren van een gezonde leefomgeving met als doel de meest effectieve beleidsmaatregelen
te nemen voor een schoon en gezond Nederland. Belangrijk hierbij is het vinden van
de juiste balans tussen de inspanningen van alle sectoren, van industrie tot mobiliteit
en van landbouw tot gebouwde omgeving. Het is immers niet alleen de industrie die
invloed heeft op een gezonde leefomgeving. En daarbij is het ook van belang dat we
oog houden voor het effect van maatregelen op het bredere vestigingsklimaat van Nederland.

Zoals aangegeven in de kabinetsreactie op het OVV-rapport wil ik omwonenden zo snel
mogelijk perspectief bieden. Deze actieagenda bevat een aantal opties die eerst nader
onderzocht moeten worden. Deze verkenningen zal ik de komende tijd, samen met de betrokken
partners inclusief het bedrijfsleven, uitvoeren. Dit vraagt om een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van alle betrokkenen om actieve stappen te zetten om omwonenden zo snel mogelijk perspectief
te bieden. VNO-NCW heeft in zijn reactie op het OVV rapport daartoe onder andere aangegeven
in te zetten op een goed contact met de directe omgeving en stakeholders, en het belang
benadrukt van verdere emissiereducties en actualisatie van bijvoorbeeld verouderde
vergunningen.

Deze actieagenda is tot stand gekomen na gesprekken met medeoverheden, kennisinstellingen
en met omwonenden. Het zoeken naar oplossingen voor de problematiek rondom industrie
en omwonenden vraagt immers goede samenwerking tussen alle betrokken partijen.

Nadere uitwerking van deze actieagenda in het vervolgtraject moet leiden tot verdere
verdieping en concretisering van de benoemde acties, en waar nodig bestuurlijke besluitvorming
met medeoverheden. Dit met respect voor ieders rol en bevoegdheden. Het verdere proces
zal dan ook in nauwe afstemming en samenwerking moeten plaatsvinden.

Ik heb ervoor gekozen om de actieagenda te ordenen in vier thema’s waarin de verschillende
onderwerpen – onder andere een aantal wet- en regelgevingstrajecten – terugkomen.

1. Thema – Een goede buur:

Bevorderen dialoog omwonenden, industrie en overheden (actie 1).

2. Thema – Minder hinder, schonere lucht:

Verminderen van industriële emissies door middel van aanscherping van regelgeving
of het inzetten van financiële prikkels (acties 2 t/m 8)

3. Thema – Meten en weten:

Meer metingen uitvoeren bij en rondom bedrijven. Meer inzicht in schadelijke emissies
bij bevoegd gezag en burgers. RIVM verkenningen gezondheidsrisico’s rond industriële
clusters/bedrijven (acties 9 t/m 11).

4. Thema – Een betrouwbare overheid:

Gezondheid volwaardig meewegen in kader van omgevingswet. Versterken adviesrol GGD.
Actieteams instellen voor coördinatie van overheidsoptreden (acties 12 t/m 15).

Deze thema’s licht ik hieronder toe. Een nadere uitwerking vindt u in de bijlage bij
deze brief.

1) Een goede buur

Nederland is een dichtbevolkt land, waarin we willen wonen, werken en ontspannen in
een veilige en gezonde leefomgeving. Dat kan alleen wanneer we als bedrijven, burgers
en overheden, rekening houden met elkaar. De dialoog tussen bedrijven, omwonenden
en overheden verdient dus aandacht. Wat mij betreft zou elk bedrijf zich rekenschap
moeten geven van zijn impact op de buren en hier voldoende aandacht aan moeten besteden.
Ik wil hier een bijdrage aan leveren door de partijen dichter bij elkaar te brengen.
Daarom start ik met een landelijk overleg onder het bestaande Overlegorgaan Fysieke
Leefomgeving (actie 1). Het doel hiervan is zorgpunten sneller op tafel te krijgen en kennis structureel
met elkaar te delen. Na een nadere verkenning over hoe dit zou moeten, zal ik dit
voorjaar uw Kamer een voorstel hiervoor toesturen.

2) Minder hinder, schonere lucht

In de kabinetsreactie op het OVV-rapport heb ik aangegeven dat ik concrete tussenstappen
en doelen wil vaststellen op weg naar het Zero Pollution-doel voor 2050. Het ministerie
is voornemens daartoe een verkenning te starten (actie 2). Deze verkenning zal binnenkort nader vormgegeven worden. De uitkomsten kunnen vervolgens
betrokken worden bij de opvolging van deze actieagenda industrie en omwonenden, de
vraag wat wanneer voldoende gezond is, en ook in perspectief worden geplaatst als
onderdeel van het bredere vraagstuk van het realiseren van een gezonde leefomgeving
waarbij een juiste balans tussen alle sectoren wordt nagestreefd.

Industriële productie gaat gepaard met uitstoot, ook al zijn we er de afgelopen decennia
in geslaagd de emissies fors terug te brengen. Ik wil dat bedrijven vanuit hun zorgplicht
de uitstoot van schadelijke emissies zoveel mogelijk voorkomen en verder terugdringen.
Dit is nodig om significante verontreiniging en aantasting van de menselijke gezondheid
te voorkomen en het Zero Pollution doel in 2050 dichterbij te brengen. In april 2022
kwam de Europese Commissie met voorstellen om de regels voor industriële uitstoot
te actualiseren en te moderniseren via de Richtlijn Industriële Emissies (RIE)4. Medio 2024 worden de onderhandelingen over dit voorstel afgerond, waarna de herzieningen
in Nederlandse regelgeving moeten worden geïmplementeerd binnen 22 maanden nadat de
richtlijn is bekendgemaakt.

Uw Kamer heeft in eerdere moties gevraagd wet- en regelgeving te verbeteren op basis
van het OVV-rapport5. Dit is belangrijk voor het bevorderen van een gezonde leefomgeving. Bovendien kan
daarmee ook de concurrentiekracht en innovatiekracht van Nederlandse bedrijven worden
bevorderd. Tevens moeten we streven naar een gelijk speelveld in Europa zodat milieurisico’s
zich niet verplaatsen van het ene domein of de ene locatie, naar de andere. Wijziging
van regelgeving behoeft dus een gebalanceerde afweging en dat vraagt nadere analyse
en uitwerking. Daarom zal ik bij de uitwerking in brede zin inventariseren wat de
impact hiervan is. Mocht het tot een wijziging van regelgeving komen, dan zal die
impact conform de Verplichte kwaliteitseisen6 met onder andere een bedrijfseffectentoets worden geduid.

Als mogelijk onderdeel van een aanpassing van regelgeving wil ik onderzoeken of het
wenselijk is om de Beste Beschikbare Technieken (of alternatieven), zodra deze in
de gebruikelijke Europese procedure op grond van de RIE zijn vastgesteld, in nationale
regelgeving vast te leggen (actie 3). In de huidige situatie worden deze technieken wel betrokken in de vergunningverlening,
maar worden ze niet nationaal vastgelegd in de vorm van algemene regels. Een mogelijk
voordeel is dat de eisen daarbij direct van toepassing zijn en dat biedt sneller zekerheid
voor bedrijven, omwonenden en overheden. Ook zal ik onderzoeken of er een doelmatige
en verantwoorde manier is om uitzonderingen voor verouderde installaties te beëindigen
(actie 4), waarbij de gebruikelijke normen van proportionaliteit en redelijkheid in acht worden
genomen.

Met het oog op de gezondheid van omwonenden zal het kabinet de nieuwe Europese luchtkwaliteitsnormen
zodra deze van kracht zijn, zo snel mogelijk implementeren in nationale regelgeving7
(actie 5). Een andere optie die ik wil verkennen is het bindend maken van de doelstellingen
uit het Schone Lucht Akkoord (actie 6). Zoals in de Kamerbrief op 10 oktober is aangegeven met de kabinetsreactie op het
OVV rapport is bij de verkenning van aanvullend beleid het uitgangspunt dit op Europees
niveau vorm te geven.

Onder bepaalde productie omstandigheden kan de uitstoot van een fabriek tijdelijk
hoger zijn dan tijdens normale omstandigheden, bijvoorbeeld tijdens onderhoudswerkzaamheden.
In samenwerking met kennispartners zal een onderzoek worden gestart hoe bevoegde gezagen
met dergelijke piekemissies kunnen omgaan bij vergunningverlening en hoe rekening
kan worden gehouden met mogelijke gezondheidseffecten bij omwonenden (actie 7).

Verder heeft de overheid, zoals eerder genoemd, een belangrijke rol in het waarborgen
van het vestigingsklimaat en de concurrentiepositie van bedrijven. Nederland heeft
er niet veel aan als met de uitstoot ook alle industrie uit Nederland verdwijnt. Nederland
kan een voorbeeld worden hoe een schone, klimaatneutrale industrie in een dichtbevolkt
land kan bijdragen aan het creëren van duurzame welvaart. We willen daarom innovatieve
bedrijven, die bijdragen aan de concurrentiekracht van Nederland en aan het oplossen
van maatschappelijke uitdagingen juist hier houden en waar mogelijk versterken. Het
is mogelijk dat een combinatie van financiële instrumenten een bijdrage kan leveren
aan zowel het verlagen van de uitstoot, als het behoud van bedrijven (actie 8). Dit verdient nader onderzoek naar de effectiviteit en wenselijkheid van deze instrumenten
naast de bestaande regelgeving op basis van normering. Dit vraagt om expliciete keuzes,
waarbij voor sommige instrumenten ook voorzien moet worden in financiële dekking.

3) Meten en weten

We beschikken nog niet altijd over voldoende informatie met betrekking tot de effecten
van de uitstoot van bedrijven op de gezondheid van omwonenden. Dit kan onder andere
komen door onduidelijkheden over hoe schadelijk (een combinatie van) stoffen zijn,
wat de blootstellingsroutes zijn of hoe emissies van verschillende bedrijven elkaar
beïnvloeden. Informatie over emissies van bedrijven dient daarnaast voor iedereen
toegankelijk en gemakkelijk vindbaar te zijn.

Samen met de herziening van de richtlijn industriële emissies wordt de Pollutant Release
and Transfer Register verordening vervangen door een nieuwe verordening die meer aansluit
bij het toepassingsbereik van de richtlijn industriële emissies, die de rapportage
van milieugegevens beoogt te verbeteren en beoogt om deze toegankelijker te maken
voor burgers. Ik wil deze Europese verplichtingen snel invoeren. Daarbij wil ik ook
de mogelijkheid onderzoeken om bedrijven te verplichten gegevens van bijvoorbeeld
continue metingen openbaar te maken en onderzoeken hoe dit gedaan zou kunnen worden
(actie 9). Dit draagt bij aan een beter geïnformeerde en betrokken samenleving, het bevordert
milieubewustzijn en stimuleert bedrijven om verantwoordelijk om te gaan met hun impact
op het milieu en gezondheid. Uit de verkenning zal blijken of dit zowel wenselijk,
uitvoerbaar als handhaafbaar is. Bedrijven zijn verplicht de informatie die relevant
is voor hun vergunning te delen met bevoegde gezagen. Ik wil verkennen of het nodig
is om deze informatieplicht te versterken, en zo ja, op welke manier dat zou kunnen.

Ook vind ik het belangrijk dat overheden verkennen of het mogelijk is om meer controlemetingen
aan de schoorsteen te doen. In de praktijk blijkt dat het aanbod van meetcapaciteit
in de markt beperkt is. In aanvulling op metingen in de schoorsteen kunnen ook periodieke
metingen in de omgeving van bedrijven mogelijk nuttig en wenselijk zijn (actie 10). Ik wil inventariseren of het zinvol is om deze punten vanuit het Rijk te faciliteren.
Daarbij staat het verbeteren van de leefomgeving en van het vergroten van het vertrouwen
tussen industrie en omwonenden centraal, zonder onnodige regeldruk te veroorzaken.

Gedeputeerde staten van Limburg hebben mij verzocht om de gezondheidseffecten van
het bedrijfscluster Chemelot te Geleen in kaart te brengen. In dat kader wil ik vervolg
geven aan de trajecten die gestart zijn om inzicht te krijgen in de risico’s van grote
industriële clusters/bedrijven op de gezondheid van omwonenden. Na het RIVM-onderzoek
in de IJmond en de gestarte verkenning naar een eventuele meerwaarde van onderzoek
bij Chemours, zal ik het RIVM vragen wat de meerwaarde kan zijn van onderzoek naar
gezondheidsrisico’s bij Chemelot in Geleen (actie 11).

4) Een betrouwbare overheid

De OVV concludeert dat overheden er op basis van de huidige (milieu)wetgeving via
het bestaande stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving in de praktijk
niet altijd voldoende in slagen om de gezondheid van omwonenden te beschermen. Dat
vraagt ook om reflectie op het functioneren van de overheid zelf. Daarbij gaat het
zowel om het functioneren van het betreffende stelsel van vergunningverlening, toezicht
en handhaving, als om het versterken van de link en samenwerking tussen beleid en
uitvoering.

Het is op dit moment niet altijd mogelijk om gezondheid volwaardig mee te wegen in
vergunningverlening. Ik vind het belangrijk om dit probleem te adresseren. Mijn inzet
is om maximaal gebruik te maken van de mogelijkheden die de omgevingswet biedt. Dit
betekent het meewegen van gezondheid in lokale, regionale en nationale besluitvorming
waarbij gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden tot participatie van burgers en
het bieden van transparantie. Daarom wil ik samen met gemeenten en bevoegde gezagen
onderzoeken hoe dit in de praktijk het beste kan worden ingevuld en – indien dat niet
mogelijk blijkt – onderzoeken of het instrumentarium kan worden versterkt (actie 12). Daarnaast start ik in samenwerking met het Ministerie van VWS een verkenning naar
hoe de adviesrol van de GGD versterkt kan worden (actie 13). Bovendien wil ik de expertise van de GGD beter benutten om de communicatie met en
het advies aan omwonenden over gezondheidsbescherming te verbeteren.

Op dit moment loopt het Interbestuurlijk Programma Vergunningverlening, Toezicht en
Handhaving (IBP VTH) naar aanleiding van de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen8. Ook voer ik een Impulsprogramma Chemische Stoffen (ICS)9 uit, dat zich specifiek richt op het voorkomen en terugdringen van vervuiling van
het milieu door risicovolle chemische stoffen, waaronder Zeer Zorgwekkende Stoffen.
Ik continueer beide conform de vastgestelde looptijd. In het kader van het Impulsprogramma
wordt onder meer onderzocht of er verbeteringen mogelijk zijn bij de toepassing van
het voorzorgbeginsel bij de omgang met mogelijk (potentieel) schadelijke chemische
stoffen. Ook wordt er in dit programma aandacht besteed aan de ontwikkeling en benutting
van kennis over de gezondheidsrisico’s van door de industrie uitgestoten stoffen.
Dit sluit aan bij twee aanbevelingen van de OVV aan mijn ministerie en bij mijn voornemen
om een brede Kennisagenda Gezondheidsrisico’s Omwonenden op te zetten (actie 14).

Tevens werkt de Inspectie voor Leefomgeving en Transport samen met andere overheden
om te onderzoeken wat er beter kan in de milieuvergunningen van bedrijven waar mogelijk
voor de gezondheid risicovolle stoffen vrijkomen. Dit themaonderzoek wordt uitgevoerd
als onderdeel van het IBP VTH. Ook stel ik actieteams in die vanuit het Rijk, in nauw
contact met omwonenden, kennisinstellingen en bedrijven, snel het bevoegd gezag kunnen
adviseren en ondersteunen als een specifieke situatie daarom vraagt (actie 15). Het doel hiervan is om een situatie te benaderen vanuit één overheid, zodat we samen
sneller tot een oplossing kunnen komen en een verbeterde informatievoorziening ontstaat
op alle niveaus. Eén van deze actieteams, inzake Tata Steel, functioneert op dit moment
al.

Tot slot

In Nederland zijn in de afgelopen decennia flinke stappen gezet in het verlagen van
emissies en zijn er belangrijke stappen gezet in het verbeteren van de water-, bodem-
en luchtkwaliteit. Tegelijkertijd worden we nog steeds geconfronteerd met aanhoudende
problemen ten aanzien van de uitstoot van sommige bedrijven, zoals het OVV rapport
duidelijk maakt.

Wat mij betreft moeten deze problemen voortvarend worden opgepakt. Dit vraagt investeringen
van de overheid, het bedrijfsleven en andere betrokken sectoren. Met de in deze brief
beschreven acties zet ik hiermee een eerste stap. De aanloopkosten van de uitvoering
van deze actieagenda bestaan hoofdzakelijk uit kosten voor voorbereidend onderzoek
en studies om de impact van industriële activiteiten op de volksgezondheid te verminderen.
Deze initiële acties kunnen worden opgepakt omdat ze binnen de bestaande wettelijke
kaders vallen. Ik ben voornemens om voor de bekostiging van deze aanloopkosten de
benodigde middelen dit voorjaar al op de IenW begroting te zoeken. De feitelijke uitvoering
van het grootste deel van de acties vraagt echter om verdergaande beleidsontwikkeling
en financiële dekking zonder welke de uitvoering van deze acties niet mogelijk zal
zijn.

Gezien de demissionaire status van het kabinet is het niet aan mij om de beleidsmatige
of financiële keuzes, die hieraan ten grondslag liggen, te maken. Het is aan uw Kamer
en een volgend kabinet om hier verder richting in te kiezen en over te besluiten.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen